In Abgrenzung zu der Pflicht des Staates, die UN-BRK einzuhalten und umzusetzen, obliegt nichtstaatlichen Akteuren eine andere Aufgabe: das Monitoring. Der Begriff Monitoring kommt aus dem Englischen; "to monitor" bedeutet beobachten, kontrollieren, überwachen. Die UN-BRK versteht Monitoring als einen notwendigen und zivilgesellschaftlich organisierten Prozess, in dessen Rahmen Einhaltung und Umsetzung der Konvention begleitet und gefördert werden.

Die UN-BRK verbindet mit dem Begriff Monitoring einen Anspruch: Zum einen sind Situationen und Entwicklungen so zu begleiten, dass auf die Übereinstimmung staatlichen Handelns mit den Rechten von Menschen mit Behinderungen hingewirkt wird. Zum anderen muss der Monitoring-Prozess selbst diese Rechte, insbesondere die Partizipationsrechte, beachten.

Die Besonderheit der UN-BRK gegenüber bisherigen menschenrechtlichen Verträgen liegt darin, dass sie den Staat verpflichtet, dieses Monitoring auf innerstaatlicher Ebene durch die Schaffung einer unabhängigen Stelle dauerhaft sicherzustellen und zu gewährleisten. Diese unabhängige Stelle heißt in Deutschland Monitoring-Stelle und ist Teil des Deutschen Instituts für Menschenrechte in Berlin (Institut). Ergänzt wird das innerstaatliche Monitoring durch die Begleitung und Überwachung auf internationaler Ebene, vornehmlich durch den UN-Ausschuss über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Fachausschuss).

Menschenrechtliches Monitoring ist darauf ausgerichtet, durch andere als rechtliche Mittel darauf hinzuwirken, dass die staatlichen Stellen die UN-BRK einhalten und umsetzen. Monitoring ist Überzeugungsarbeit durch Beteiligung an politischen Diskussionen, am fachwissenschaftlichen Diskurs und an Entscheidungsprozessen. Monitoring bedeutet die genaue sektor- und themenbezogene Beobachtung der rechtlichen und gesellschaftlichen Wirklichkeit sowie das Sammeln von Informationen und Fakten und deren Bewertung im Lichte der UN-BRK. Hierauf aufbauend werden staatliche Aktivitäten konstruktiv und kritisch begleitet oder neue Aktivitäten angestoßen.

Die klassischen Kontrollmechanismen staatlicher Gewalt wie etwa Gerichte, die parlamentarische Kontrolle, die Widerspruchs- und Petitionsverfahren werden nicht dazu gerechnet. Sie gehören in den Bereich der Implementierung der UN-Konvention durch den Staat. Diese staatlichen Verfahren bilden wichtige Errungenschaften der staatsimmanenten Kontrolle im Sinne von "checks and balances", die durch ein menschenrechtliches Monitoring keinesfalls ersetzt, jedoch im Interesse der bestmöglichen Verwirklichung der UN-BRK ergänzt werden.

Deutschland muss - wie alle Vertragsstaaten der UN-BRK - mindestens eine unabhängige Stelle für das Monitoring einrichten (Artikel 33 Absatz 2 UN-BRK). So soll sichergestellt werden, dass ein nichtstaatlicher Akteur existiert, der kontinuierlich Monitoring betreiben kann und über die erforderliche (völker-)rechtliche und sozialwissenschaftliche Expertise verfügt. Damit die staatlich finanzierte Monitoring-Stelle den Staat tatsächlich unabhängig bei der Wahrnehmung seiner Umsetzungspflicht unterstützen kann, verweist die UN-BRK auf die Unabhängigkeit Nationaler Menschenrechtsinstitutionen. Demnach sind insbesondere eine persönliche und institutionelle Unabhängigkeit sowie eine dauerhafte Grundfinanzierung erforderlich, um politische Einflussnahme auf die Arbeit der Stelle zu verhindern.

Die Monitoring-Stelle muss nicht nur vom Staat unabhängig sein, sondern auch von anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren, obwohl sie wesentlicher Bestandteil des nichtstaatlichen Monitorings ist. Der Grund liegt darin, dass sie eine umfassende, auf die UN-BRK bezogene Aufgabe hat, während die Satzungsziele zivilgesellschaftlicher Organisationen auch an Formen der Beeinträchtigung beziehungsweise an bestimmten Sektoren ausgerichtet sein können. Die Monitoring-Stelle darf nicht der "verlängerte Arm" einzelner Verbände sein. Das schließt jedoch nicht aus, dass Struktur und Aktivitäten der Monitoring-Stelle so ausgestaltet werden, dass Menschen mit Behinderungen beteiligt sind. Im Gegenteil: Artikel 33 Absatz 3 der UN-BRK sieht deren Beteiligung allgemein für das Monitoring vor.

Die Monitoring-Stelle

Die Monitoring-Stelle überwacht die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland. Wie jeder völkerrechtliche Vertrag bedarf die Konvention der Auslegung, um die Pflichten eines Staates genau zu bestimmen. Wie weit reichen die konkreten Vorgaben der Konvention? In welchen Bereichen sind gesellschaftliche und politische Aushandlungsprozesse geboten? Aufgabe der Monitoring-Stelle ist es, diese Fragen zu beantworten. Als Teil des Deutschen Instituts für Menschenrechte verfügt sie über das notwendige völkerrechtliche Fachwissen.

Einzelfallbezogenes und strukturelles Monitoring werden sowohl auf internationaler wie auf innerstaatlicher Ebene betrieben. Auf der nationalen Ebene kann die organisierte Zivilgesellschaft, zum Beispiel Selbsthilfegruppen oder die Behindertenverbände, eine eigenständige Praxis des Monitorings entwickeln, die sowohl auf den Einzelfall gerichtet sein kann als auch die strukturelle Seite der Rechtsverwirklichung im Blick hat. Auf den Einzelfall fokussiert sie, wenn sie etwa Einzelpersonen in Rechtsangelegenheiten berät, diese auf nationaler oder internationaler Ebene unterstützt oder Musterverfahren vor Gericht durchführt. Um strukturelle Fragen kümmern sich die Verbände, wenn sie den Menschenrechtsansatz in ihrer fachpolitischen Arbeit anwenden, etwa bei Lobby-Aktivitäten oder wenn sie im Berichtsprüfungsverfahren vor dem UN-Ausschuss so genannte Parallelberichte einreichen, um - ergänzend zum amtlichen Bericht der Bundesregierung - aus ihrer Perspektive Entwicklungen darzustellen und zu bewerten.

Dem UN-Fachausschuss auf internationaler Ebene stehen im Wesentlichen zwei Verfahren zur Verfügung: das Individualbeschwerdeverfahren nach dem - von Deutschland akzeptierten - Fakultativprotokoll für ein einzelfallbezogenes Monitoring und das Berichtsprüfungsverfahren nach der UN-BRK für ein an den Strukturen ausgerichtetes Monitoring. Beim Beschwerdeverfahren prüft der Ausschuss Eingaben von Einzelpersonen, die den nationalen Rechtsweg ausgeschöpft haben. Beim Berichtsverfahren untersucht er allgemeine Entwicklungen in einem Staat. Beide Verfahren enden mit Empfehlungen, die - weil diese sich auf die Verpflichtungen der UN-BRK stützen - ein Staat schwerlich außer Acht lassen kann.

Aufgabe der von der UN-BRK vorgesehenen Monitoring-Stelle ist es, beide Ebenen des Monitoring in ihrer Tätigkeit in den Blick zu nehmen und zu verknüpfen. Sie soll die auf internationaler Ebene entwickelten und konkretisierten Anforderungen auf nationaler Ebene zur Geltung bringen. Während die organisierte Zivilgesellschaft frei ist in der Entscheidung, ob und wie sie Monitoring betreibt, ist die Monitoring-Stelle zum Monitoring verpflichtet und muss ihre Tätigkeit an den verschiedenen Dimensionen von Monitoring ausrichten.

Die Monitoring-Stelle ist bei ihrer Arbeit der Behindertenrechtskonvention insgesamt und allen behinderten Menschen gegenüber verpflichtet, die wegen einer Beeinträchtigung an der vollen Ausübung ihrer Rechte eingeschränkt werden. Sie hat ihr Augenmerk auf alle Gruppen von behinderten Menschen und auf alle von der UN-BRK erfassten Lebensbereiche zu richten. Darüber hinaus soll sie auf Querschnittsanliegen der UN-BRK aufmerksam machen und überwachen, ob Umsetzungsprozesse diskriminierungsfrei, transparent und partizipativ vonstattengehen.

Gerade weil neben ihr zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisationen Monitoring betreiben, richtet die Monitoring-Stelle den Blick vor allem auf jene Gruppen von behinderten Menschen, die ihren menschenrechtlichen Anliegen kein Gehör verschaffen können, etwa weil sie nicht organisiert sind oder weil sie keine mächtigen gesellschaftlichen Fürsprecher haben. Diese Gruppen laufen deshalb im Vergleich mit anderen eher Gefahr, in Bezug auf ihre Rechte benachteiligt zu werden. Auf dieser Grundlage erfüllt die Monitoring-Stelle ihre beiden zentralen Funktionen für das Monitoring: Klärungsfunktion und Interventionsfunktion.

Der Monitoring-Stelle kommt zunächst eine Klärungsfunktion in Bezug auf den Inhalt der UN-BRK zu. Menschenrechte, wie sie in völkerrechtlichen Übereinkommen anerkannt sind, bilden eine rechtliche Spezialmaterie. Die Fachkompetenzen, die UN-BRK auszulegen, hat die Monitoring-Stelle als Teil der Nationalen Menschenrechtsinstitution Deutschlands. Die Auslegung der UN-BRK kann überdies nur sinnvoll geschehen, wenn beispielsweise auch die Allgemeinen Kommentare der UN-Fachausschüsse zu den weiteren menschenrechtlichen Übereinkommen einbezogen werden.

Dass diese Kompetenz, ausgeübt auf der Grundlage der Unabhängigkeit, von besonderer Bedeutung ist, zeigt sich im Kontext laufender politischer Debatten. Hier sind offene Fragen hinsichtlich der Bedeutung und Tragweite der Konvention erkennbar. Dies gilt etwa für die Beurteilung, welche Bestimmungen der UN-BRK sofort zu beachten sind und welche Aspekte die UN-BRK gesellschaftlichen Aushandlungs- und politischen Entscheidungsprozessen überlässt. In letzterem Fall ist ergänzend zu klären, welche verbindlichen Ziele und positiven Grundsätze der Orientierung, aber auch welche Grenzen für die politische Gestaltung sich der UN-BRK entnehmen lassen. Den Antworten der Monitoring-Stelle auf diese Fragen kommt Autorität zu - wegen ihrer Unabhängigkeit, ihrer Vertrautheit mit behindertenrechtlichen Problemstellungen, ihres umfassenden menschenrechtlichen Expertenwissens und ihrer Scharnierfunktion zwischen internationaler und nationaler Ebene. Gesetzgebung, Politik, Verwaltung und Gerichte sind daher nach der UN-BRK gehalten, diesen Stellungnahmen hohes Gewicht beizumessen.

Klärungsbedarf besteht auch im Hinblick auf die Frage, ob und wie Fort- oder Rückschritte bei der Umsetzung der Konvention festgestellt werden können. Wann ist etwa ein in der UN-BRK enthaltenes Recht "voll verwirklicht"? Wie kann die progressive Verwirklichung der in der Konvention anerkannten Rechte gemessen werden? Eine Antwort findet sich im Ansatz "menschenrechtsgestützter Indikatoren". Die Entwicklung und Nutzbarmachung von menschenrechtsgestützten Indikatoren stellt ein wichtiges Hilfsmittel zur Bewertung der Menschenrechtssituation dar, denn die darüber gewonnenen empirischen Erkenntnisse können in eine menschenrechtliche Gesamtbetrachtung einbezogen werden. Die Monitoring-Stelle hat in diesem Zusammenhang die Aufgabe, die Entwicklung menschenrechtsgestüzter Indikatoren anzustoßen, die Rückbindung von Indikatoren an die Normstruktur der Menschenrechte zu prüfen sowie die Anwendung akzeptabler Indikatoren zu fördern.

Da Monitoring auf die Beachtung und Verwirklichung aller Rechte von Menschen mit Behinderungen zielt, muss die Monitoring-Stelle mit dieser Zielsetzung bei staatlichen Akteuren intervenieren. Dies gilt vor allem für politische Prozesse, die rechtliche und gesellschaftliche Entwicklungen befördern sollen. Es gilt zudem, wenn auch in weit schwächerem Maße, für Interventionen bei Einzelfällen. Dazu gehören die rechtliche Bewertung der Situation und das Aufzeigen menschenrechtlich gebotener Maßstäbe sowie gegebenenfalls darauf basierender Lösungsvorschläge. Die Monitoring-Stelle tut dies durch Publikationen, schriftliche oder mündliche Stellungnahmen in den jeweiligen Verfahren sowie Beratung politischer Akteure.

Informationen sammeln und bewerten

Um die Umsetzung der UN-Konvention beurteilen zu können, muss die Monitoring-Stelle gesellschaftliche Entwicklungen genau im Blick behalten. Sie greift dazu auf die Erkenntnisse staatlicher Stellen und zivilgesellschaftlicher Organisationen zurück und gleicht sie kritisch miteinander ab. Der Blick der Monitoring-Stelle ist dabei unabhängig und allein der Konvention verpflichtet.