Die Phasen der Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung, Integrationsfachdiensten und Arbeitsassistenz in Deutschland

Eine Analyse des Prozesses und des Beitrages des zehnjährigen Wirkens der Bundesarbeitsgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung (BAG UB)

AutorIn: Stefan Doose
Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Zeitschriftenartikel
Releaseinfo: Erstveröffentlichung in: Impulse (2004), H.32, 3-14.
Copyright: © Stefan Doose 2004

Die ursprüngliche Idee: Unterstützten Beschäftigung (Supported Employment)

Ausgehend von dem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung im Arbeitsleben ist Unterstützte Beschäftigung (Supported Employment) ein wertegeleiteter methodischer Ansatz zur beruflichen Integration von Menschen mit Behinderungen, der die notwendigen Unterstützungsmöglichkeiten umfasst, damit Menschen mit und ohne Behinderung unabhängig von Art und Schwere der Behinderung gemeinsam in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes arbeiten und lernen können.

Unterstützte Beschäftigung ist bezahlte Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt mit anfänglicher, zeitweiser oder dauerhafter Unterstützung (DOOSE 1997).

Die zugrunde liegenden Werte und Prinzipien sind:

  • Selbstbestimmung und Wahlmöglichkeiten

  • Integration, Teilhabe am (Arbeits-)Leben

  • Individuelle, betriebs- und wohnortnahe Unterstützung

  • Chancengleichheit, Schutz vor Diskriminierung

  • Orientierung an Fähigkeiten und Lebensqualität

Unterstützte Beschäftigung ist auch ein methodischer Ansatz mit einer bestimmten Vorgehensweise und methodischen Elementen, die jedoch im Einzelfall zu einer "maßgeschneiderten Maßnahme", einer individuell zugeschnittenen Dienstleistung ausgestaltet werden:

Unterstützte Beschäftigung umfasst eine

- individuelle Berufsplanung mit der Erstellung eines Fähigkeitsprofils

- individuelle Arbeitsplatzsuche bzw. Unterstützung bei der Suche des Arbeitsplatzes

- Vorbereitung des Arbeitsverhältnisses

  • Unterstützung bei der Beantragung von Fördermitteln

  • Arbeitsplatzanalyse und -anpassung

  • Arbeitserprobungen, begleitete Praktika

- betriebliche Unterstützungsphase

  • Erstellung eines Einarbeitungs- und Unterstützungsplanes

  • Job- Coaching, Qualifizierung am Arbeitsplatz

  • Beratung und Unterstützung von Kollegen im Betrieb

- weitergehende Unterstützung, psychosoziale Betreuung je nach Bedarf von gelegentlicher Krisenintervention bis zu dauerhafter Unterstützung am Arbeitsplatz

Unterstützte Beschäftigung ist eine ambulante Organisationsform der beruflichen Rehabilitation und der Unterstützung von Menschen mit Behinderungen im Arbeitsleben. Im Gegensatz zu traditionellen Rehabilitationsmaßnahmen setzt Unterstützte Beschäftigung auf

  • individuelle Unterstützung statt Unterstützung in Gruppen

  • das Erstellen eines dynamischen individuellen Fähigkeitsprofils statt Tests

  • aktive individuelle Arbeitsplatzakquisition statt reaktive berufsgruppenbezogene Arbeitsvermittlung

  • direkte Unterstützung der Qualifizierung in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes (Job Coaching) statt vorbereitender Qualifizierung

  • eine intensive Beratung und konkrete personelle Unterstützung durch eine IntegrationsberaterIn bzw. Job Coach zur Aufnahme und Sicherung einer Arbeitsverhältnisses

Unterstützte Beschäftigung zielt insbesondere auf jene Menschen mit Behinderung, die ohne intensive individuelle Unterstützung keinen Arbeitsplatz finden bzw. ihren Arbeitsplatz schnell wieder verlieren würden. Diese Personengruppe wurde in Vergangenheit oft, z.B. durch Tests im Arbeitsamt als "nicht vermittlungsfähig" vom allgemeinen Arbeitsmarkt entweder in Werkstätten für behinderte Menschen oder in die Erwerbsunfähigkeitsrente ausgegrenzt. Dabei bezeichnet nach Auffassung der Vertreter von Unterstützter Beschäftigung das Attribut "nicht vermittlungsfähig" eher eine Grenze des derzeitigen Unterstützungssystems als eine Eigenschaft der unterstützten Person mit Behinderung.

Die Phasen der Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung, Integrationsfachdiensten und Arbeitsassistenz in Deutschland

Die Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung, Integrationsfachdiensten und Arbeitsassistenz in Deutschland lässt sich meiner Ansicht nach grob in fünf bzw. sechs verschiedene Phasen einteilen:

1.) Vorläuferphase - beginnende Diskussionen, erste punktuelle Projekte, bundesweiter Aufbau von Psychosozialen Diensten (PSD), Arbeitsassistenz in Bayern (1986-1990)

2.) Pionierphase - Erste größere Welle von Modellprojekten meist im Rahmen des Europäischen Sozialfonds gefördert (1990-1994)

3.) Phase der frühen Anwender - kleine, zielgruppenspezifische Integrationsfachdienste, zweite große Modellprojektphase und erste Regelförderungen (1995-1997)

4.)Phase der Institutionalisierung - dritte große bundesweite Modellprojektphase, Entwicklung von zielgruppenübergreifenden Integrationsfachdiensten und gesetzliche Verankerung (1998-2001)

5.) Phase des bundesweiten Implementierung und Professionalisierung -

bundesweiter Aufbau der IFD unter Federführung der Bundesagentur für Arbeit (2001-2004)

Die sechste Phase ab 2005 mit der Übernahme der Strukturverantwortung für die Integrationsfachdienste durch die Integrationsämter kündigt sich bereits an.

Natürlich sind die Phasen nur idealtypisch und überschneiden sich manchmal ein bisschen, indem bestimmte Ereignisse schon eine neue Phase ankündigen, ehe diese aber in großer Breite begonnen hat.

1.) Vorläuferphase - beginnende Diskussionen, erste punktuelle Projekte, bundesweiter Aufbau von Psychosozialen Diensten (PSD), Arbeitsassistenz in Bayern (1986-1990)

Die Vorläuferphase ist in Deutschland gekennzeichnet durch eine beginnende Diskussion um neue Unterstützungsmöglichkeiten der beruflichen Integration von Menschen mit psychischer und geistiger Behinderung, den Aufbau der Psychosozialen Dienste (PSD) zur Begleitung von Menschen mit (meist psychischer) Behinderung im Arbeitsleben, erste vereinzelte Modellprojekte zur Vermittlung von Menschen mit psychischer und geistiger Behinderung sowie die in Deutschland zu diesem Zeitpunkt noch weitgehend nicht wahrgenommene Entwicklung von Supported Employment in den USA.

Dabei lassen sich gerade in der Frühphase der Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung, Integrationsfachdiensten und Arbeitsassistenz fünf verschiedene Ursprünge der Entwicklung unterscheiden:

  1. die Integrations- und Selbstbestimmt-Leben-Bewegung

  2. besondere Bemühungen im Bereich Übergang Schule-Beruf einiger Sonderschulen

  3. die Initiative von Trägern im Bildungsbereich

  4. die Psychosozialen Fachdienste (PSD) und Integrationsdienste der Hauptfürsorgestellen

  5. die Entwicklung von Supported Employment in den USA

1. Nach der Entwicklung der Integration im Kindergarten und Schulbereich in den achtziger Jahren suchten und suchen Eltern zunehmend nach Möglichkeiten der Fortsetzung der Integration im Arbeitsleben. "Was kommt nach der Schule?" hieß dann auch ein entsprechendes Faltblatt einer Elterngruppe in Hamburg Ende der achtziger Jahre. So findet sich auch im "Ratgeber gegen Aussonderung" (ROSENBERGER 1988) ein erster längerer Artikel von Kurt JACOBS (1988) mit dem bezeichnenden Titel "Alternativ orientierte Ansätze zur Integration im Lebensbereich Arbeit und Beruf - Illusion oder echte Chance?". Im Oktober 1989 führt die Bundesvereinigung Lebenshilfe eine Tagung zum Thema "Beschäftigungsmöglichkeiten für geistig behinderte Menschen außerhalb der Werkstatt für Behinderte" durch. Aus dieser Tagung bildet sich die Arbeitsgruppe "Wege zum allgemeinen Arbeitsmarkt", in der bereits einige Teilnehmer sitzen, die später zu den Gründungsmitgliedern der BAG UB gehören werden.

Die Alternativen zur Werkstatt für Behinderte (WfB), wie sie damals noch hieß, sind zu diesem Zeitpunkt noch rar: Es gab erste Selbsthilfefirmen, allerdings hauptsächlich für Menschen mit psychischer Behinderung, vereinzelte Vermittlungen und Außenarbeitsgruppen der Werkstätten. Der Hamburger Senat hatte 1986 ein so genanntes 10-Stellen-Programm aufgelegt, mit dem durch die Schaffung eines speziellen Stellenpools zunächst zehn, später 50 ehemalige WfB-Mitarbeiter auf tariflich entlohnte Stellen im öffentlichen Dienst (z.B. als Betriebshelfer, Stationshilfe, Hausmeisterhilfe, Küchehilfe, Angestellter für Textverarbeitung) vermittelt werden konnten. Eine Besonderheit war das Modellprojekt Arbeitsassistenz in Bayern. Obwohl zunächst nur für Menschen mit psychischer und körperlicher Behinderung konzipiert, wurde in diesem Rahmen beispielsweise 1986 von Eltern der Verein Cooperative Beschützende Arbeitsstätten e.V. (CBA) gegründet, der seit diesem Zeitpunkt eine Beratungsstelle zur beruflichen Integration von Menschen mit Lernbehinderung betreibt.

Ende der achtziger / Anfang der neunziger Jahre stoßen die Eltern zusammen mit sie unterstützenden Fachleuten wie Dieter Basener durch Reiseberichte von Horst Frehe, einem Aktivisten der Selbstbestimmt-Leben-Bewegung aus Bremen, auf die amerikanische "Supported Employment" Bewegung und später auf das "Open-Road-Projekt" in Irland. Sie nehmen das Konzept als Vorlage für erste Modellprojekte in Deutschland. Ein Beispiel hierfür ist insbesondere die von der Landesarbeitsgemeinschaft Eltern für Integration 1992 gegründete Hamburger Arbeitsassistenz.

Doch nicht nur die Eltern, auch Menschen mit Behinderungen selber setzen sich zunehmend kritisch mit der Werkstatt auseinander. 1989 veranstaltet der Bundesverband für Körper- und Mehrfachbehinderte einen "Alternativen Werkstättentag", auf dem das Pro und Kontra der Werkstätten diskutiert werden. Betroffene Menschen mit Behinderung selbst kritisieren mangelnde Wahlmöglichkeiten, niedrigen Lohn und teils monotone Arbeitsbedingungen.

Die Selbstbestimmt-Leben-Bewegung mit ihrem Konzept der persönlichen Assistenz und der Arbeitsassistenz als einem wichtigen Teilbereich davon und ab Mitte der neunziger Jahre People First, als Selbstvertretung von Menschen mit Lernschwierigkeiten fordern Alternativen zur Werkstatt für behinderte Menschen.

2. Eine zweite Entwicklungslinie kommt aus einigen wenigen Sonderschulen für Menschen mit so genannter geistiger Behinderung, die es bereits Mitte der siebziger Jahre als ihre besondere Aufgabe sehen ihre SchülerInnen durch frühzeitige längere Praktika und Projekte mit Betrieben auf das Arbeitsleben vorzubereiten, sie nicht nur in die Werkstatt für Behinderte, sondern auch in Betriebe des allgemeinen Arbeitsmarktes zu vermitteln. Beispiele hierfür sind vor allem die Sonderschulen in Donaueschingen und Pforzheim, die 1988 für diese Aufgabe erstmals besonderes hauptamtliches Personal einstellen, aber auch die Bemühungen der Sonderschule für Praktisch Bildbare in Marburg.

3. Eine dritte Entwicklungslinie ist getragen von engagierten Trägern aus dem Bildungsbereich, die nach Alternativen für Menschen mit so genannter geistiger Behinderung außerhalb der Werkstatt suchen. So entwickelt beispielsweise Arbeit und Bildung in Marburg 1986 Förderlehrgänge für Beschäftigte aus der WfB, um ihnen einen Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zur ermöglichen, veranstaltet die Ev. Fachhochschule für Sozialpädagogik 1988 eine entsprechende Fachtagung und wird 1990 Träger eines Modellprojektes zur Vermittlung von Menschen mit so genannter geistiger Behinderung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt und initiiert das Institut für Sozialforschung und Betriebspädagogik (ISB) 1991 in Berlin den Fachdienst Integrationsberatung Berlin (FIBB Reha).

4. Eine weitere bedeutende Entwicklungslinie hat ihren Ursprung in der Entwicklung der Psychosozialen Dienste (PSD), später auch Berufsbegleitenden Dienste (BBD) genannt, die seit der Novellierung des Schwerbehindertengesetzes 1986 bundesweit von den Hauptfürsorgestellen (neue Bezeichnung seit 2001: Integrationsämter) zur psychosozialen Betreuung von arbeitenden Menschen mit (zumeist psychischen) Behinderungen gegründet wurden. In Bayern wurde im Rahmen des Modellprojektes Arbeitsassistenz 1986-1990 zielgruppenspezifisch 29 so genannte Arbeitsassistenten meist für Menschen mit psychischer Behinderung, aber auch für Menschen mit Körperbehinderung, Hörbehinderung, erworbene Hirnschädigung und Lernbehinderung eingestellt, um die beruflichen Integrationsmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung zu verbessern.

Bei dem Aufbau der Psychosozialen Dienste (PSD) stellte sich allgemein bald heraus, dass zum einen betreute Personen arbeitslos wurden, es zum anderen eine Reihe von arbeitssuchenden Menschen mit Behinderung gab, die eine besondere Unterstützung bei der Arbeitssuche und bei der Arbeit benötigten, die von der Schwerbehindertenvermittlung des Arbeitsamtes aufgrund der hohen Fallzahlen nicht zu leisten war. Dies führte teils zu einer offiziellen oder faktischen Erweiterung des Zuständigkeitsbereiches, andererseits wurden spezielle Integrationsdienste zur Vermittlung und Unterstützung von Menschen mit psychischer Behinderung Ende der achtziger/ Anfang der neunziger Jahre gegründet. Eine der ersten waren neben den Arbeitsassistenzen in Bayern die Integrationsdienste für Menschen mit psychischer Behinderung 1988 der Hauptfürsorgestelle in Westfalen-Lippe.

5. Die deutsche Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung kann nicht losgelöst von der internationalen Entwicklung von Supported Employment betrachtet werden, da aus den USA und ersten Modellprojekten in Europa (Open Road Projekt in Irland) wie bereits aufgezeigt auch die deutschen Initiatoren ihre Anregungen bezogen. Bis Ende der achtziger / Anfang der neunziger Jahre wurde diese Entwicklung in Deutschland jedoch kaum wahrgenommen.

Supported Employment wurde Ende der 70er- und Anfang der 80er-Jahre in ersten Modellversuchen in den USA entwickelt. Im Jahre 1984 wurde Supported Employment erstmals im Developmental Disabilities Assistance and Bill of Rights Act gesetzlich verankert. Dort heißt es:

"Supported Employment ist

  1. bezahlte Beschäftigung für Menschen mit Behinderungen (developmental disabilities), die für die eine Beschäftigung für oder oberhalb des Mindestlohnes unwahrscheinlich ist, und die langfristige Unterstützung benötigen, um arbeiten zu können,

  2. in einer Vielzahl von Konstellationen möglich, in denen Menschen ohne Behinderung beschäftigt sind,

  3. Unterstützung durch alle Aktivitäten, die dazu beitragen, bezahlte Arbeit zu erhalten, einschließlich Anleitung, Qualifizierung und die Fahrt von und zur Arbeit."

In den Jahren 1985/86 vergab das US Department of Education und das US Department of Health und Human Services 27 so genannte "System Change Grants" (Fördermittel zur Systemveränderung) an einzelne Bundesstaaten. Sie sollten dazu dienen schrittweise die Werkstätten für behinderte Menschen in Richtung der ambulanten Unterstützung durch Supported Employment umzugestalten. In der zweiten Hälfte der achtziger Jahre gab es so ein rapides Wachstum an Supported Employment Modellprojekten. Die Zahl der Supported Employment Projekte stieg bis 1990 auf über 3000 in allen 50 Bundesstaaten, die für 100.000 Menschen mit Behinderungen Arbeitsplätze in regulären Betrieben schufen (WEHMAN, BRICOUT 2002).

Sowohl unabhängige Dienste als auch Werkstätten begannen supported employment anzubieten. Einige Werkstätten und Tagesstätten bauten ihre Plätze innerhalb der Einrichtung ab, einige wenige Werkstätten begannen sogar damit sich aufzulösen, dennoch waren weiterhin annähernd eine Millionen Menschen in diesen Einrichtungen beschäftigt.

Im Rahmen der Modellprojekte wurden durch entsprechende Unterstützung der Universitäten - federführend war da die Virginia Commonwealth University (VCU) - auch der methodische Ansatz weiterentwickelt sowie entsprechende Schulungen und Studiengänge mit dem Schwerpunkt Supported Employment aufgebaut. Modellprojekte mit entsprechender Begleitforschung bewiesen, dass auch Menschen mit einer schwersten Behinderung mit entsprechend intensiver Unterstützung in regulären Betrieben arbeiten können.

Der Ansatz wurde zunächst für Menschen mit Lern- und geistiger Behinderung entwickelt, aber bald auch für Menschen mit erworbenen Hirnschädigungen, Autismus, Körper- und Mehrfachbehinderungen sowie in modifizierter Form für Menschen mit psychischer Behinderung erfolgreich übertragen. Im Jahre 1988 wurde die Association of Persons in Supported Employment (APSE) als Dachverband gegründet, der in der Folgezeit zu einem wichtigen fachlichen Austauschforum wurde.

Die ersten deutschen Erkundungsreisenden stießen in den USA Ende der achtziger Jahre / Anfang der neunziger Jahre bereits auf ein für sie völlig neuartiges, ausdifferenziertes methodisches Konzept und konnten in den Modellprojekten sehen, wie auch Menschen mit einer schweren Behinderung mit der Unterstützung durch einen Job Coach bezahlte Arbeit in einem regulären Betrieb fanden. Sie wurden aber auch mit einem für deutsche Verhältnisse damals eher ungewöhnlichen Grundverständnis im Hinblick auf Behinderung konfrontiert.

In den USA entwickelte sich in den siebziger Jahren mit der Selbstbestimmt-Leben-Bewegung sowie mit Eltern und Professionellen, die mit dem Charakter und den Ergebnissen des traditionellen Systems unzufrieden waren, eine starke Behindertenrechtsbewegung, die die Diskriminierung und Ausgrenzung von Menschen mit Behinderung als eine Frage der Einstellung und gesellschaftlichen Strukturen begriff. Der Kampf gegen die Diskriminierung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung wurde als Bürgerrechtsfrage analog zum Kampf gegen die Benachteiligung von Menschen aufgrund ihrer Hautfarbe gesehen. Ein großer Erfolg der amerikanischen Behindertenrechtsbewegung war die Verabschiedung des Antidiskriminierungsgesetzes AMERICANS WITH DISABILITIES ACT (ADA) im Jahre 1990. Es verbietet die Diskriminierung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung in allen wesentlichen öffentlichen Bereichen wie öffentlich zugänglichen Geschäften, Diensten und Verwaltungen, der Telekommunikation, dem Verkehrswesen und dem Arbeitsleben.

Sowohl der bürgerrechtliche Ansatz im Hinblick auf den gesellschaftlichen Umgang mit Behinderung als auch das Konzept von Supported Employment verbreitete sich Ende der achtziger / Anfang der neunziger Jahre weltweit.

Aus diesen unterschiedlichen Ursprüngen entwickeln sich in Anfang der neunziger Jahren in Deutschland neue Modellprojekte, die verschiedenen Entwicklungslinien beginnen sich dabei teilweise zu vermischen, bilden aber anderseits - übrigens bis in die heutige Zeit erkennbare -unterschiedliche Entwicklungslinien.

2.) Pionierphase - Erste größere Welle von Modellprojekten, meist im Rahmen des Europäischen Sozialfonds gefördert (1990-1994)

Diese Phase ist gekennzeichnet durch eine quantitative und qualitative Veränderung der Entwicklung.

Neue Modellprojekte mit zielgruppenspezifischen Integrationsdiensten für Menschen mit geistiger Behinderung entstehen wie z.B. der Berufsbegleitende Dienst (BBD) in Reutlingen und Tübingen (1990), FIBB Reha in Berlin (1991), das Projekt Arbeit und Integration in Gelsenkirchen und die Hamburger Arbeitsassistenz (1992), die im Rahmen des Programms HORIZON des Europäischen Sozialfonds von 1990 bzw. 1992 bis 1994 gefördert werden und in einem Projektverbund auch mit europäischen Partnern zusammenarbeiten.

Im Jahre 1990 erscheint das so genannte "Hessische Konzeptionspapier zur Schaffung und Finanzierung von Arbeits-, Ausbildungs- und Beschäftigungsplätzen außerhalb von Werkstätten für Behinderte". Neue Vermittlungsprojekte aus Werkstätten für Behinderte in Bremen (1990), Hessen (Projekt Berufliche Integration 1993) und Bayern (ESF- Qualifizierungsprojekt 1993) entstehen.

Integrationsdienste für Menschen mit psychischer und geistiger Behinderung der Hauptfürsorgestellen gibt es 1993 in Westfalen-Lippe (29), in Baden (drei), Württemberg-Hohenzollern (drei), Mecklenburg-Vorpommern (zwei) Niedersachsen und Hamburg (einer). Die Gesamtzahl steigt von drei auf 36 Dienste im Jahre 1994 (AG HFST 1995) an.

Die ersten Begleitforschungen erscheinen, TROST/SCHüLLER (1992) dokumentieren mit ihrer Untersuchung "Beschäftigung von Menschen mit geistiger Behinderung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt" den Erfolg der beruflichen Eingliederungsbemühungen der Sonderschulen in Pforzheim und Donaueschingen, SCHöN (1993) die erfolgreiche Arbeit des Berufsbegleitenden Dienstes in Reutlingen. Beide Untersuchungen zeigen auf, dass Menschen mit so genannter geistiger Behinderung mit der entsprechenden Unterstützung sehr wohl erfolgreich in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes arbeiten können. Die positiven Erfahrungen der Modellprojekte werden auch durch Tagungen, Fachveröffentlichungen, Fernsehbeiträge und Videos verbreitet. Die Fachdiskussion zu diesem Thema intensiviert sich, dabei sind für die Entwicklung sowohl die Diskussionen in Deutschland, als auch durch die Programme der Europäischen Gemeinschaft der Austausch mit ähnlichen Projekten in Europa wichtig.

In Europa gibt es Supported Employment, mit ersten Vorläufern in den achtziger Jahren, seit Anfang der neunziger Jahre. In Irland und Großbritannien waren dabei die amerikanische Entwicklung von Supported Employment auch durch die sprachliche Gemeinsamkeiten eher aufgenommen worden. Außerdem gab es in den Niederlanden, Deutschland, Norwegen, Portugal, Spanien, Norditalien (mit einer eigenen Tradition) bereits Anfang der neunziger Jahre Modellprojekte in Supported Employment, die zum Teil über das HORIZON Programm in Projektpartnerschaften miteinander verbunden waren und im Austausch standen.

Im Jahre 1993 wurde die European Union of Supported Employment (EUSE) als europäisches Netzwerk in diesem Bereich gegründet. Seither wurden alle anderthalb bis zwei Jahre internationale Konferenzen abgehalten, die zu dem wesentlichen Austauschforum für Supported Employment in Europa wurden.

Durch das dritte Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Chancengleichheit und Integration Behinderter HELIOS II 1993-1996 bot sich eine weitere wichtige Möglichkeit des europaweiten Austausches. Im Rahmen der Arbeitsgruppe 10, die sich mit dem Thema Supported Employment beschäftigte, fand eine europaweite thematische Auseinandersetzung mit dem Konzept und der Praxis der Supported Employment Projekte in den einzelnen Ländern vor Ort statt, die wertvolle Kontakte für die europaweite Vernetzung von Supported Employment Projekten mit sich brachte und einen Überblick über die beste Praxis in diesem Bereich in Europa bot.

Die Bewegung hin zu einem rechtebezogenen Ansatz der Chancengleichheit für Menschen mit Behinderungen hatte im Dezember 1993 ihren ersten Niederschlag in den Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte (VEREINTE NATIONEN 1993) gefunden, in denen basierend auf dem Grundsatz der Chancengleichheit integrative, gemeindenahe Unterstützungssysteme im Rahmen der üblichen Bildungs-, Gesundheits-, Beschäftigungs- und sozialen Dienstleistungsstrukturen gefordert wurden. Die Verankerung des Verbotes der Benachteiligung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung in Artikel 3 des Grundgesetzes im Jahre 1994 war ein wichtiger Schritt zur Neuorientierung des gesellschaftlichen Umganges mit Behinderung.

Die Bundesvereinigung Lebenshilfe richtete mit den HORIZON-Projekten und ihren europäischen Partnerprojekten die internationale Tagung "Wege zum allgemeinen Arbeitsmarkt für Menschen mit geistiger Behinderung" im Mai 1992 aus. In Deutschland fanden außerdem mehrere regionale Tagungen zu diesem Thema in Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Niedersachsen und Hamburg statt. Zu einem Meilenstein der Entwicklung in Deutschland wurde die internationale Fachtagung "Wo anders arbeiten?! - Alternative Ausbildungs- und Arbeitsmöglichkeiten für Menschen mit Behinderungen" des Bundesverbandes für Köper- und Mehrfachbehinderte und des Hamburger Spastikervereins im März 1994 in Hamburg. Die Tagung versammelte zum ersten Mal auf breiter Basis die in diesem Bereich entstandenen Projekte und Ansätze in Deutschland, außerdem sind Referenten von Supported Employment Projekten aus den USA und Irland zugegen. Die über 300 TeilnehmerInnen fordern am Ende der Tagung in der "Hamburger Erklärung" eine Neuorientierung von Ausbildung und Arbeit für behinderte Menschen (BUNDESVERBAND FüR KöRPER- UND MEHRFACHBEHINDERTE 1994). In Folge der Tagung gründet sich am 10.10.2004 die Bundesarbeitsgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung (BAG UB) als Interessenvertretung für diesen Bereich (s. auch Chronik in diesem Heft).

3.) Phase der frühen Anwender - kleine, zielgruppenspezifische Integrationsfachdienste, zweite große Modellprojektphase und erste Regelförderungen (1995-1997)

Diese Phase der frühen Anwender ist gekennzeichnet durch die Übernahme der ersten Projekte in Regelförderung (Hamburg, Baden-Württemberg) und eine zweite große Modellprojektphase der kleinen, zielgruppenspezifischen Fachdienste meist für Menschen mit geistiger und psychischer, teilweise auch körperlicher Behinderung (Zahlen vgl. DOOSE 1998).

Bereits in der zweiten Hälfte des Jahres 1994 startet eine neue Welle von Modellprojekten, so das Projekt Integration (1994-1998) vom Landschaftsverband Westfalen-Lippe mit sieben Integrationsfachdiensten für Menschen mit Lern- und geistiger Behinderung sowie einem Integrationsfachdienst für Menschen mit Körperbehinderungen, die von der Forschungsstelle "Unterstützte Beschäftigung" (!) der Universität Münster wissenschaftlich begleitet werden, der Landschaftsverband Rheinland beginnt ein Modellprojekt (1995-1999) mit zehn Berufsbegleitenden Diensten für Menschen mit geistiger und körperlicher Behinderung aus Sonderschulen, der Werkstatt für Behinderte und Arbeitslosigkeit, das von infas wissenschaftlich begleitet wird, außerdem förderte er fünf BBD für Menschen mit psychischer Behinderung und drei für Menschen mit Sinnesbehinderungen. In Schleswig-Holstein werden 1996 zunächst fünf, später 13 Eingliederungsfachdienste (EFD) aufgebaut, die Menschen mit geistiger Behinderung aus den Werkstätten später auch aus Arbeitslosigkeit vermitteln sollen. In Hessen werden im Rahmen eines Modellprojektes Integrationsfachdienste für Schulabgänger gegründet. Im Saarland, in Niedersachsen gibt es jeweils ein Modellprojekt Arbeitsassistenz (Saarbrücken, Oldenburg), in Berlin im Rahmen des HORIZON-Projektes "Into Work". Neue Integrationsdienste für Menschen mit psychischer Behinderung werden in Hamburg, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Brandenburg aufgebaut. In Württemberg-Hohenzollern wird nach dem erfolgreichen Modellprojekt in Reutlingen ein flächendeckendes Netz von 22 so genannten Fachdiensten zur Eingliederung Behinderter (FEB) mit 38 Fachkräften aufgebaut.

In Hamburg geht die Hamburger Arbeitsassistenz nach der Überwindung einiger Widerstände in die Regelförderung über und beginnt das Modellprojekt "Ambulantes Arbeitstraining" im Rahmen des HORIZON-Programms, das geistig behinderte MitarbeiterInnen statt im Arbeitstraining in der WfB in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes qualifiziert und von der Universität Halle wissenschaftlich begleitet wurde (HINZ /BOBAN 2001, HAMBURGER ARBEITSASSISTENZ 2001).

In Hessen entsteht ein Netz von 20 so genannten Fachkräften für Außenarbeit an 18 Werkstätten. Das ESF-Qualifizierungsprojekt in Bayern (zunächst 1993-95, dann 1996-99) in 47 Werkstätten für Behinderte wird verlängert, die Zahl der Arbeitsassistenten auf 73 ausgebaut. In Brandenburg (Transfer) und Berlin (Berliner Qualifizierungswerkstatt) gibt es Projekte im Übergang aus der Werkstatt für Behinderte.

Spät startet im Jahr 1997 ein Modellprojekt Integrationsfachdienste in Rheinland-Pfalz, das vom Zentrum für Arbeit und Soziales wissenschaftlich begleitet wird (ZENTRAS 2000).

In dieser Phase entsteht also eine Vielzahl von neuen Fachdiensten und Projekten im Übergang der Werkstatt zum allgemeinen Arbeitsmarkt. Sie schaffen trotz teilweise erheblicher Widerstände vor Ort insgesamt eine neue erfolgreiche Praxis der Eingliederung, die auch von den Forschungsberichten belegt wird (MEUTH 1996, TROST 1997 für den Personenkreis der Menschen mit psychischer Behinderung, Zwischenbericht der Begleitforschungen in Westfalen-Lippe 1996). Das Handbuch "Unterstützte Beschäftigung" der HORIZON-Arbeitsgruppe erscheint 1995 und bietet auf der Basis der Projekterfahrungen erstmalig eine deutschsprachige Einführung in die Methoden von Unterstützter Beschäftigung, auch die Forschungsberichte widmen sich methodischen und konzeptionellen Fragen (MEUTH 1996, BARLSEN/BUNGART 1999). Kosten-Nutzen-Analysen des Projektes Integration (LANDSCHAFTSVERBAND WESTFALEN-LIPPE 1997) und der Hamburger Arbeitsassistenz bestätigen eine mittelfristig positive Kostenbilanz von Unterstützter Beschäftigung.

In der Europäischen Union wird der bürgerrechtliche Ansatz aufgegriffen und am 20.12.1996 eine "Neue Strategie der Europäischen Gemeinschaften zur Chancengleichheit für behinderte Menschen" verabschiedet (KOMMISSION DER EUROPäISCHEN GEMEINSCHAFTEN 1996). Die Grundüberzeugungen, auf die sich Unterstützte Beschäftigung gründet, werden somit schrittweise offizielle Politik, zumindest auf europäischer Ebene, und die Förderung von entsprechenden Praxisprojekten im Rahmen des Europäischen Sozialfonds bietet der Europäischen Kommission die Möglichkeit diese Neuausrichtung der Politik zu fördern.

Im Herbst 1997 startete die Aktion Grundgesetz der Aktion Sorgenkind, in der in einer bis dahin beispiellosen öffentlichen Kampagne mit über 100 Behindertenverbänden und Selbsthilfegruppen den bürgerrechtlichen Ansatz im Umgang mit Behinderung thematisiert wurde.

Die BAG UB entwickelt sich zu einem wichtigen Austauschforum und beeinflusst die Diskussion mit fachlichen Stellungnahmen. Seit 1995 wurde mit dem persönlichen Kredit der Vorstandsmitglieder stundenweise ein Geschäftsführer zum Aufbau der Organisation eingestellt, eine rege Vortrags- und Seminartätigkeit folgt, die impulse als Fachzeitung erscheinen und werden an alle bekannten Projekte und beteiligten Institutionen versandt, erste Fortbildungen werden angeboten. Die Mitgliederzahlen steigen in dieser Phase stetig an.

1995 war der zuständige Referent des Bundesministeriums für Arbeit Dr. Cramer bereits auf der Mitgliederversammlung der BAG UB und nahm trotz offiziell eher skeptischer Haltung viele konzeptionelle Ideen mit, die nachher in den Förderrichtlinien und Gesetzestexten auftauchen sollten. Ab 1996 führte die BAG UB jährlich Fachtagungen durch, die sich schnell zu einer wichtigen Diskussionsplattform und einem bundesweiten Austauschforum der Projekte werden sollte. Doch die BAG UB polarisierte auch: Der klare Bezug zum Anspruch von Unterstützter Beschäftigung, eine Alternative zur Werkstatt für Behinderte für alle Menschen auch mit schweren Binderungen zu sein und nicht nur eine Ergänzung des Systems für die besonders Fitten oder das Konzept von Job Coaching waren und sind umstritten. Die Frage der Zielgruppe der Dienste und der möglichen Intensität der Unterstützung am Arbeitsplatz zogen sich durch die teils kontroversen Diskussionen besonders mit den Hauptfürsorgestellen.

Diese Auseinandersetzungen waren ein Ringen um die Hoheit der Benennung, der Definition der neuen Begriffe und ihrer Inhalte.

Es gab Versuche die BAG UB auszugrenzen bzw. deren Einfluss zu begrenzen, z.B. indem Mitarbeiter von Fachdiensten nicht an Fortbildungen der BAG UB oder den Jahrestagungen teilnehmen durften. Doch es finden sich auch UnterstützerInnen auf allen Ebenen von der Praxis über Wissenschaft bis in die Politik. Die großen Elternvereine, der Bundesverband Lebenshilfe, der Bundesverband für Körper- und Mehrfachbehinderte, der Bundesverband Hilfe für das autistische Kind und viele Landesarbeitsgemeinschaften Gemeinsam Leben- Gemeinsam Lernen werden Mitglied der BAG UB. Es gibt enge Verbindungen zur Selbstbestimmt-Leben-Bewegung und People First. Die heterogene Mitgliedschaft der BAG UB, in der nicht nur Träger von Fachdiensten, sondern auch engagierte Werkstätten für Behinderte, SchulvertreterInnen, ForscherInnen und vor allem Eltern und seit 1997 auch betroffene Personen mit Behinderung Mitglied sind sorgen auch innerhalb der Organisation dafür, dass das Spannungsfeld zwischen momentaner Praxis und ideellem Anspruch nicht aus den Augen gerät. Doch diese Kontroversen sorgen auch für Lernprozesse (vgl. rückblickend BEHNCKE 2001). Der Bekanntheitsgrad steigt und die Auseinandersetzung mit dem Konzept der Unterstützten Beschäftigung übrigens auch auf Seiten der Hauptfürsorgestellen findet statt (z.B. ADLHOCH 1997, DEUSCH 1998). Die BAG UB präzisiert ihre grundsätzlichen Forderungen in der Brandenburger Erklärungzur beruflichen Integration behinderter Menschen in Deutschland anlässlich ihres fünfjährigen Bestehens und fünf Jahre nach der "Hamburger Erklärung" auf der Jahrestagung 1999 (BAG UB 1999).

Die Zahl der Integrationsfachdienste der Hauptfürsorgestellen steigt auf 127, daneben gibt es weitere Modellprojekte z.B. im Rahmen des HORIZON Programms. Es gibt jedoch große regionale Unterschiede: Während einige Bundesländer bereits ein flächendeckendes Netz an zielgruppenspezifischen Integrationsfachdiensten vorhalten, gibt es in anderen Bundesländern noch keine oder nur vereinzelte Dienste. Die Namen dieser Dienste sind zunächst noch recht uneinheitlich (FEB, EFD, BBD, ID, Arbeitsassistenz etc.), der Begriff Integrationsfachdienste (IFD) taucht in dieser Phase erstmals auf. In den Modellprojekten ist teilweise eine Begleitung am Arbeitsplatz möglich, doch die neu eingerichteten Integrationsfachdienste sind teilweise nur mit ein bis zwei Fachkräften plus anteiliger Sekretariatskraft besetzt. Dadurch entsteht die Problematik, dass eine intensive Begleitung am Arbeitsplatz nicht oder nur bedingt möglich ist.

Ab 1997 zeichnet sich auch eine Tendenz zu zielgruppenübergreifenden Integrationsfachdiensten ab, bei denen zunächst die Fachdienste für Menschen mit geistiger und psychischer Behinderung bei bleibender interner Differenzierung zusammengelegt werden bzw. neue übergreifende Fachdienste gegründet werden.

Die Forderung nach einer gesetzlichen Verankerung der Integrationsfachdienste ebenso wie der Integrationsfirmen wird laut. Die Bundesanstalt für Arbeit und die Rehaträger sollen in die Finanzierung einbezogen werden. Das zuständige Bundesministerium für Arbeit (BMA) sieht dies noch nicht als politisch durchsetzungsfähig und will zunächst ein bundesweites Modellprojekte für beide Instrumente einrichten. Die AG der Hauptfürsorgestellen und die BAG UB halten dies für unnötig, da die Instrumente bereits hinreichend erprobt seien. Die entsprechende Förderichtlinie für Integrationsfachdienste scheitert 1996 zweimal im Beirat für Rehabilitation u.a. am Widerstand der Bundesanstalt für Arbeit, die statt des Aufbaus der Integrationsfachdienste einen Ausbau ihrer Schwerbehindertenvermittlung befürwortet. Die Bundespolitik wird in die Diskussion einbezogen. Birgit Schnieber-Jastram von der CDU und die spätere Bundesgesundheitsministerin Andrea Fischer von Bündnis 90/Die Grünen nehmen an der Jahrestagung der BAG UB teil und unterstützen die Pläne, Bundesarbeitsminister Blüm befürwortet die Einrichtung von Integrationsfachdiensten, der Beirat für Rehabilitation stimmt schließlich am 30.6.1997 der Einrichtung der bundesweiten Modellprojekte zum Thema Integrationsfachdienste und Integrationsfirmen aus Mitteln der Ausgleichsabgabe zu.

4.) Phase der Institutionalisierung - dritte große bundesweite Modellprojektphase, Entwicklung von zielgruppenübergreifenden Integrationsfachdiensten und gesetzliche Verankerung (1998-2001)

Diese Phase ist gekennzeichnet durch den Aufbau des BMA Modellprojektes Integrationsfachdienste an 26 Standorten in allen 16 Bundesländern unter Einbeziehung der Bundesanstalt für Arbeit. Es wird ein Projektbeirat beim BMA eingerichtet und das Modellprojekt wird der Pädagogischen Hochschule Fakultät für Sonderpädagogik wissenschaftlich begleitet (KASTL/TROST 2002). Die BAG UB wird nach politischer Intervention mit beratender Stimme Mitglied im Projektbeirat. Die ausgewählten Modellprojekte sind sehr heterogen, der Aufbau der Dienste in einigen Regionen von großen Reibungsverlusten und Blockaden vor Ort begleitet. Einige Arbeitsämter empfinden die Integrationsfachdienste als Konkurrenz und versuchen einen Erfolg der Dienste z.B. durch eine restriktive Zuweisungspraxis zu unterminieren, andere verhalten sich sehr kooperativ. In anderen Regionen gibt es Probleme mit bisher nicht in diesem Bereich aktiven Hauptfürsorgestellen.

Die BAG UB initiierte im Rahmen ihrer Netzwerkarbeit ein Treffen der BMA-Modellprojekte. Zunächst gab es Versuche dieses Treffen zu verhindern. Ein Austausch der Projekte untereinander war in der problematischen Anfangsphase nicht unbedingt erwünscht. Doch schließlich kamen neben der Großzahl der Projekte sogar Vertreter des BMA zu dem Treffen. Es entwickelt sich eine Tradition der BMA-Modellprojekttreffen mit allen beteiligten Leistungsträgern zur Diskussion der aktuellen Probleme.

Im Projektverlauf wird u.a. deutlich, dass durch die Einbeziehung der Bundesanstalt für Arbeit und deren Zuweisungspraxis der Integrationsfachdienst immer mehr zu einem Vermittlungsdienst wird und eine Zielgruppenverschiebung stattfindet. Menschen mit psychischer Behinderung und Menschen mit kognitiver Beeinträchtigung machen nur noch etwa 10% der betreuten Personen aus. Menschen aus Werkstätten für behinderte Menschen oder Sonderschulen fehlen fast völlig (KASTL/TROST 2002).

Die "alten" Integrationsfachdienste der Hauptfürsorgestellen bestehen in dieser Phase parallel weiter. Modellprojekte werden in Regelförderung übernommen, es gibt aber in dieser Phase außerhalb der Modellprojekte keine nennenswerte Ausweitung. Durch die Zusammenlegung von zielgruppenspezifischen Integrationsfachdiensten zu zielgruppenübergreifenden Integrationsfachdiensten sinkt die Zahl der Dienste sogar leicht auf 114 IFD, die aber weiterhin einen Schwerpunkt auf Menschen mit psychischer und geistiger Behinderung haben.

In Nordrhein-Westfalen startet das Modellprojekt "Qualitätssicherung und -entwicklung in Integrationsfachdiensten", das in Kooperation mit Integrationsfachdiensten von der Universität Münster im Rahmen des HORIZON-Programmes durchgeführt wird (BUNGART, SUPE, WILLEMS U.A. 2000).

Die BAG UB hat mit dem über das HORIZON-Programm geförderte Projekt "Unterstützte Beschäftigung 2000" erstmals eine richtige professionelle Struktur mit eigenen Büroräumen und ProjektmitarbeiterInnen. Ziel war es, eine bundesweite Informations- und Beratungsstelle aufzubauen und eine berufsbegleitende Qualifizierung in Unterstützter Beschäftigung zu entwickeln. Die Hauptfürsorgestelle in Bayern beteiligte sich mit einer Kofinanzierung an der Erstellung der Qualifizierung. Die Aktion Sorgenkind zu der gute Kontakte über die Mitarbeit in der Aktion Grundgesetz geknüpft worden waren, förderte die Informations- und Beratungsstelle mit. Mit den Förderungsmöglichkeiten des Arbeitsamtes (ABM, Lohnkostenzuschüsse) wurden auch vier Stellen mit MitarbeiterInnen mit Behinderungen besetzt, von denen zwei aufgrund ihrer Körperbehinderung auf Arbeitsassistenz angewiesen waren. Die Erfahrung selbst Arbeitgeber von ArbeitnehmerInnen mit Behinderung zu sein und die persönliche Kompetenz der MitarbeiterInnen wurde zu einem wichtigen Erfahrungsschatz des Projektes. Durch dieses Projekt war die BAG UB in der Lage, in einer wichtigen Phase der Entwicklung ihre Arbeit zu professionalisieren.

Die Entwicklung der Berufsbegleitenden Qualifizierung in Unterstützter Beschäftigung für IntegrationsberaterInnen mit den entsprechenden Fernstudienmaterialien und Seminaren war ein großer Kraftakt aller beteiligten Personen im Projekt. Es führte jedoch zu einer beachtlichen konzeptionellen Weiterentwicklung. Die Durchführung der beiden ersten 16-monatigen Durchgänge geriet insbesondere unter dem Einsatz von Susanne Putzke zum Erfolg. TeilnehmerInnen aus IFD, WfB und - zunächst unerwartet - auch aus BBW und BFW erarbeiteten sich gemeinsam neue methodische Grundlagen und ein gutes bundesweites Kompetenznetzwerk. Die Basis für weitere erfolgreiche Durchgänge war gelegt.

Die Informations- und Beratungsstelle Unterstützte Beschäftigung konnte einen wichtigen Beitrag zur Vernetzung der Projekte leisten, das BMA Modellprojekt konnte kritisch begleitet werden, wichtige Informationen per Email, die Zeitschrift impulse und über Fachtagungen schnell weiter verbreitet werden. Das Buch "Unterstützte Beschäftigung im System der beruflichen Rehabilitation" (BARLSEN/HOHMEIER 2001) fasst in verschiedenen Beiträgen den methodischen Diskussionsstand und den Entwicklungsstand am Ende dieser Phase zusammen. Fachtagungen spielen weiterhin eine große Bedeutung für die inhaltliche und politische Entwicklung des Ansatzes, die Hauptfürsorgestellen veranstalteten die "Schritt für Schritt-Tagung" zur Situation der Integrationsfachdienste. Die jährlichen Fachtagungen der BAG UB boten durch die gezielte Einbeziehung der Verantwortlichen aus Verwaltung und Politik eine gute Möglichkeit, kritische Fragen zu klären, Ideen zu transportieren oder zumindest auf die Tagesordnung zu setzen.

Der Regierungswechsel im Herbst 1998 bringt plötzlich eine enorme Dynamik in die Entwicklung. Der neue Behindertenbeauftragte Karl-Hermann Haack, dessen Berufung als Mensch ohne Behinderung am Anfang von der Selbstbestimmt-Leben-Bewegung heftig kritisiert wurde, erweist sich als sehr offen, engagiert und in seiner Fraktion einflussreich. Er fährt mit Vertretern von Selbstbestimmt-Leben in die USA, um sich dort über das Antidiskriminierungsgesetz zu informieren und beruft eine Koalitionsarbeitsgruppe mit Bundestagsabgeordneten der Regierungsparteien zum Thema Behinderung ein. Andrea Fischer ist Gesundheitsministerin geworden und in ihrem Bundestagsbüro wird weiterhin die inhaltliche Arbeit zum Thema Behinderung von Bündnis 90/Die Grünen koordiniert. Eine Novellierung des Schwerbehindertengesetzes und die Ausarbeitung des SGB IX werden umgehend in Angriff genommen.

Die neue Regierung beweist einen neuen Stil im Gesetzgebungsverfahren (vgl. Artikel von Rolf BEHNCKE in diesem Heft) und bezieht neben den traditionellen Verbänden auch neue Gruppen wie die Selbstbestimmt-Leben-Bewegung, People First, die BAG Integrationsfirmen oder die BAG UB in die Diskussion mit ein. Die BAG UB ist so in den Informationsfluss eingebunden, kann direkt Stellung beziehen und frühzeitig zu bestimmten Entwürfen Rückmeldung geben.

Das Gesetzgebungsverfahren erlebt eine ungeheure Beschleunigung. Man entscheidet sich aus taktischen Gründen für ein zweistufiges Verfahren, indem zunächst alle ohne Zustimmung des Bundesrates möglichen Änderungen des Schwerbehindertengesetzes (SchwbG) vorgezogen und dann das seit Anfang der neunziger Jahre geplante neue Sozialgesetzbuch IX zur Rehabilitation und Teilhabe (SGB IX) erarbeitet werden sollen. Gesetzesvorlagen werden per Email versandt, Anhörungen kurzfristig angesetzt. Während die großen traditionellen Wohlfahrtsverbände durch die Themenvielfalt und den Zeitdruck, Mühe haben rechtzeitig abgestimmte Positionen zu einzelnen Themen zu entwickeln, hat es die BAG UB aufgrund des speziellen Themengebietes und der schlanken Struktur leichter schnell und fachkompetent zu reagieren. Für den Bereich der Integrationsfachdienste und der Arbeitsassistenz finden die Vorschläge die Unterstützung der anderen beteiligten Verbände, die ihrerseits in diesem Punkt keine eigenen Stellungnahmen ausarbeiten und auf die BAG UB verweisen bzw. Forderungen übernehmen. Die AG der Hauptfürsorgestellen, die sich in diesen Prozess noch konstruktiv einbringt, hat in wesentlichen Punkten ein ähnliches Interesse. Plötzlich wird die BAG UB auch hier als Bündnispartner wichtig und es entwickelt sich im Verfahren eine gute Zusammenarbeit. Die grundsätzliche Ausrichtung der Forderungen der BAG UB nach Integrationsfachdiensten und Arbeitsassistenz passt zur gewollten Neuausrichtung des Behindertenrechts durch die Regierungskoalition, die bei der konkreten Ausgestaltung aber auf Anregungen aus der Praxis angewiesen ist. Der Behindertenbeauftragte und die Bundestagsabgeordneten aller Parteien wurden z.B. auf der Jahrestagung in die Diskussion mit einbezogen und über Probleme im Gesetzgebungsverfahren informiert. Mehrmals gelingt es im Laufe des Verfahrens über die Koalitionsarbeitsgruppe sowie nachher auch über das Ministerium selbst, konkrete Veränderungsvorschläge in den Gesetzestext zu bringen.

Die gesetzliche Verankerung von Arbeitsassistenz ist übrigens unter anderem dem Zustand zu verdanken, dass einer Projektmitarbeiterin, die nachweislich auf Arbeitsassistenz angewiesen ist, diese notwendige Assistenz im zweiten Projektjahr während ihrer ABM mit dem Verweis auf die Zuständigkeit anderer Kostenträger abgelehnt wurde. Es entwickelte sich ein groteskes Verwirrspiel zwischen Bundesanstalt für Arbeit, Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und der Hauptfürsorgestelle. Keiner sah sich in der Lage aufgrund seiner Bestimmungen die Arbeitsassistenz zu übernehmen. Die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, bei der sich wie im Schloss bei Kafka immer neue Türen der Nichtzuständigkeit öffneten und ein Verantwortlicher in entscheidenden Situationen nicht zu finden war, verstieg sich sogar zu der Aussage, dass das Angewiesensein auf Arbeitsassistenz ein Beleg dafür wäre, dass die Sozialpädagogin gar nicht auf den allgemeinen Arbeitsmarkt arbeiten könne. Die Versuche des Behindertenbeauftragten, das Problem mit gutem Willen zu lösen, schlugen fehl. Dies führte dazu, dass der eigenständige Rechtsanspruch auf Arbeitsassistenz in den Gesetzestext kam. Ein Anliegen, das von der Selbstbestimmt-Leben-Bewegung und Elternverbänden natürlich massiv unterstützt wurde und auch der politischen Zielrichtung entsprach. Kurz vor Ende des Gesetzgebungsverfahrens stellte sich übrigens heraus, dass mit der gewählten Formulierung der Ausgangsfall unserer Mitarbeiterin in einer ABM-Maßnahme immer noch nicht gelöst war. Mit Hilfe des Ministeriums und der Koalitionsarbeitsgruppe konnte diese Gesetzeslücke noch gerade während des Gesetzgebungsverfahrens geschlossen werden.

Integrationsfachdienste werden zunächst im Oktober 2000 Schwerbehindertengesetz und dann im Juni 2001 im neuen SGB IX erstmals gesetzlich verankert. Die gesetzlich genannte Zielgruppe (§109 SGB IX) und die Aufgaben (§110 SGB IX) entsprechen im Wesentlichen der Zielgruppe und Vorgehensweise in Unterstützter Beschäftigung. Schwer behinderte Menschen mit einem besonderen Bedarf an arbeitsbegleitender Betreuung, aus Werkstätten für behinderte Menschen und Schulabgänger werden als die drei Hauptzielgruppen genannt, Menschen mit geistiger, seelischer, schweren Köper-, Sinnes- oder Mehrfachbehinderung ausdrücklich genannt. Unter den Aufgaben des IFD findet sich sogar das umstrittene Job Coaching wieder ("die schwerbehinderten Menschen, solange erforderlich, am Arbeitsplatz oder beim Training der konkreten berufspraktischen Fähigkeiten am konkreten Arbeitsplatz zu begleiten"). Die gesetzliche Aufgabe der Werkstatt den Übergang geeigneter Personen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu fördern (§136 SGB IX / § 5 Abs. 4 Werkstättenverordnung) wird noch einmal explizit verankert. Der individuelle Rechtsanspruch auf die notwendige Arbeitsassistenz (§102 Abs.4 SGB IX) wird eingeführt. Der Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik schlägt sich im allgemeinen Teil in der Betonung von Selbstbestimmung und Teilhabe, des Wunsch- und Wahlrechtes sowie des Vorranges von ambulanten Leistungen nieder. Wesentliche Forderungen der BAG UB sind erfüllt worden, das SGB IX ist ein Meilenstein in der Gesetzgebung für behinderte Menschen. Doch in der Praxis stellte sich die Umsetzung des Gesetzes in Bezug auf die genannten Punkte als teilweise höchst problematisch dar.

Kurz vor Ende des Gesetzgebungsverfahrens zur Novellierung des Schwerbehindertengesetzes fanden dann Gespräche um die weitere Zukunft der Integrationsfachdienste und die Auseinandersetzung um die Mustervereinbarung mit der Bundesanstalt für Arbeit statt. Im Gesetz war festgehalten worden, dass die BAG UB an diesem Prozess zu beteiligen sei. Die Bundesanstalt für Arbeit hatte sehr eigene Vorstellungen von Beteiligung und erarbeitete sehr spät eine Mustervereinbarung, die möglichst wenig konkrete Punkte enthielt, um den Arbeitsämtern vor Ort freien Raum zu lassen. Sie sollte dann de fakto vorläufig in Kraft gesetzt und damit sollten Tatsachen geschaffen werden, ehe die Verbände sich dazu äußern konnten. Es bedurfte mehrmaliger Intervention des Bundesarbeitsministeriums und durch das Ministerium moderierter Treffen, damit überhaupt eine Auseinandersetzung um die wichtigen Punkte stattfinden konnte. Während die Bundesanstalt für Arbeit im Gesetzgebungsverfahren nur geringen Einfluss hatte, zeigte sich hier die Macht einer Verwaltung. Es war mühsam, auch in Zusammenarbeit mit der AG der Hauptfürsorgestellen noch Änderungen und Konkretisierungen im Detail durchzusetzen. Es konnte auch dafür gesorgt werden, dass vorrangig bestehende Integrationsfachdienste neu beauftragt wurden. Durch die Vergütungsvereinbarung mit einer niedrigen monatlichen Betreuungspauschale und einer Vermittlungsprämie sowie die Zuweisung der arbeitssuchenden ArbeitnehmerInnen mit Behinderungen über die Arbeitsämter hatte das Arbeitsamt die Steuerungsmittel, um den Integrationsfachdienst zu einer ausgelagerten Schwerbehindertenvermittlung für arbeitslose Schwerbehinderte zu machen. Das war aus Sicht der Bundesanstalt für Arbeit angesichts der mit der Novellierung des Schwerbehindertengesetzes gestarteten Kampagne "50.000 neue Jobs für Schwerbehinderte" auch die vorrangige Aufgabe der Integrationsfachdienste. Menschen mit Behinderungen in Werkstätten oder Sonderschulabgänger tauchen nicht in der Arbeitslosenstatistik auf und waren damit nicht vorrangige Zielgruppe.

5.) Phase des bundesweiten Implementierung und Professionalisierung - bundesweiter Aufbau der IFD unter Federführung der Bundesagentur für Arbeit (2001-2004)

Diese Phase ist gekennzeichnet durch den bundesweiten Aufbau von behinderungsübergreifenden Integrationsfachdiensten mit dem Schwerpunkt Vermittlung arbeitsloser Schwerbehinderter. In dieser Phase bekommen die Akteure neue Namen, die ehemalige Bundesanstalt für Arbeit heißt jetzt Bundesagentur für Arbeit, aus den Hauptfürsorgestellen werden Integrationsämter, die Werkstätten für Behinderte heißen jetzt Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) und die Eingliederungsfachdienste und Berufsbeleitenden Dienste heißen einheitlich Integrationsfachdienste (IFD), manchmal mit Bindestrich Vermittlung oder Begleitung, um den Bereich zu kennzeichnen. Auch die Ministerien werden neu gegliedert, zuständig für die Integration behinderter Menschen wird das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS). Die Aktion Sorgenkind heißt schon seit dem Jahr 2000 Aktion Mensch. Sie legt eine Impulsförderung für den Bereich Arbeit auf und wird ein wichtiger Förderer der BAG UB und innovativer integrativer Projekte in diesem Bereich.

Die BAG UB erlebt nach Ende des Projektes einen großen personellen Umbruch. Sie kann mit einer Reihe von neuen Projekten jedoch die Arbeit weiter ausbauen und professionalisieren. Sie ist jetzt in wichtigen Gremien (z.B. Beirat für Teilhabe) offizielles Mitglied und wird zu Beratungen hinzugezogen. Sie nimmt u.a. an den Beratungen zur Novellierung des SGB IX, der gemeinsamen Empfehlungen nach § 113 SGB IX und einer Abeitsgruppe mit der BIH zum Thema Qualitätsstandards. Die Entwicklung von Qualitätsstandards ist ein wichtiges Fachhema in dieser Phase (vgl. QUIP 2003).

Ein besonderer Schwerpunkt ist die Weiterbildung und Fortbildung für IntegrationsberaterInnen, die durch zwei von Aktion Mensch geförderte Projekte weiterentwickelt werden kann. Die Berufsbegleitende Qualifizierung wird teils mit Förderung der neuen IFD-Mitarbeiterinnen durch das Bundesministerium fünf Mal angeboten, hinzukommen zahlreiche Seminare und Fortbildungen.

Zwei Projekte der Aktion Mensch zum Thema Arbeitsassistenz ermöglichen es der BAG UB, die Einführung des Rechtsanspruchs kritisch zu begleiten und Änderungsvorschläge in die vorläufigen Empfehlungen der BIH einzubringen sowie ein Netzwerk zu dem Thema aufzubauen und Schulungen zu entwickeln.

Im Rahmen des Equal-Projektes "Keine Behinderung trotz Behinderung" wird der Übergang von der Schule konzeptionell bearbeitet und ein Forum Übergang Schule-Beruf gegründet. An verschiedenen Orten in der Bundesrepublik, so in Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Bayern oder Niedersachsen entstehen vereinzelt neue Projekte im Übergang Schule-Beruf.

Integrationsfachdienste sind mittlerweile bundesweit behinderungsübergreifend in jedem der 181 Arbeitsamtsbezirke aufgebaut worden (BUNDESAGENTUR FüR ARBEIT 2004). Insgesamt gibt es ein Netz von 442 Integrationsfachdiensten mit insgesamt 1206 IntegrationsberaterInnen (Zahlen für 2003, BIH 2004). Der IFD soll als gemeinsamer Integrationsfachdienst leistungsträgerübergreifend organisiert sein und für die Arbeitsämter (Vermittlung) und Integrationsämter (Begleitung, Sicherung eines Arbeitsplatzes) sowie die Rehabilitationsträger (z.B. Eingliederung nach einem Unfall) tätig werden. In der Praxis ist diese Entwicklung aus historischen und leistungsrechtlichen Gründen (unterschiedliche Kostenträger für die beiden Bereiche) regional unterschiedlich weit vorangeschritten - so gibt es in einigen Regionen noch separate Dienste, die sich lediglich über eine Kooperationsvereinbarung formal zusammengeschlossen haben. So sind von den 442 Integrationsfachdiensten lediglich 140 Integrationsfachdiensten von beiden Leistungsträgern für die Bereiche Vermittlung und Begleitung beauftragt, während 100 IFD nur von der Bundesagentur für Arbeit im Bereich Vermittlung, sowie 200 Integrationsfachdienste nur von den Integrationsämtern mit dem Bereich Begleitung (früher Berufsbegleitender Dienst (BBD) genannt) beauftragt sind (Zahlen für 2003, BIH 2004).

Die neuen bundesweit aufgebauten Integrationsfachdienste vermittelten im Jahre 2003 7.579 Personen mit Schwerbehinderung auf den ersten Arbeitsmarkt (BIH 2004). Dies ist eine bemerkenswerte Leistung angesichts der allgemeinen Entwicklung des Arbeitsmarktes in diesem Zeitraum sowie angesichts der Tatsache, dass sonst nur die wenigsten schwerbehinderten Arbeitslosen durch eine Vermittlung in den allgemeinen Arbeitsmarkt aus der Arbeitslosigkeit ausscheiden (vgl. RAUCH, BREHM 2003).

Die Rahmenbedingen für Integrationsfachdienste konnten in kontinuierlicher Diskussion der BAG UB mit der Bundesanstalt für Arbeit zwar verbessert werden. Vielfach erschien es aber, als werde die progressive Ausrichtung des Gesetzes auf dem Verwaltungswege ausgebremst, indem im SGB IX vorgesehene Aufgaben des Integrationsfachdienstes und der Werkstätten für behinderte Menschen werden nicht oder unzureichend finanziert oder gar nicht angeboten werden, gewisse Zielgruppen werden schlicht nicht mit den vorgesehenen Angeboten versorgt. Hinzu kam der von der Arbeitsverwaltung unter arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten ausgeübten Druck auf den IFD, möglichst viele arbeitslos gemeldete schwer behinderte Menschen in Arbeit zu vermitteln. Dies führt insgesamt dazu, dass an vielen Orten Menschen mit einem höheren und langfristigen Unterstützungsbedarf de fakto aus der Unterstützung der Integrationsfachdienste herausfallen und bestimmte intensive Hilfen wie z.B. das vorgesehene »Job Coaching« kaum angeboten werden. Dies ergibt die paradoxe Situation, dass im SGB IX Unterstützte Beschäftigung hinsichtlich seiner Zielgruppe und methodischen Vorgehensweise als Aufgabe von Integrationsfachdiensten verankert wurde, in der Praxis aber die eigentliche Zielgruppe, um die es bei Unterstützter Beschäftigung geht, nämlich Menschen mit einer schweren Behinderung, die traditionell als "nicht vermittlungsfähig" galten, häufig wieder nicht vermittelt und unterstützt wird. Die Begleitstudie der BMA Modellprojekte hatte diesen Trend schon für die Modellprojekte festgestellt (KASTL/TROST 2002), der sich seitdem weiter verstärkt hat. So wird ein Teil der ausdrücklich in §109 SGB IX genannten Zielgruppen wie z.B. schwer behinderte Menschen aus Werkstätten für behinderte Menschen oder schwer behinderte Schulabgänger faktisch nicht erreicht wurde. Von den 37.385 Zugängen zum IFD im Jahr 2003 kamen nur 45 (!) aus der Werkstätte für behinderte Menschen (WfbM) und nur 71 (!) waren schwer behinderte Schulabgänger (BIH 2004). Die Integrationsämter haben in einigen Regionen, wie z.B. Baden-Würtemberg und Nordrhein-Westfalen durch die Übernahme von Personalkosten für IntegrationsberaterInnen, die sich weiterhin speziell um diese Zielgruppen kümmern versucht gegenzusteuern. Insgesamt ist der Trend jedoch eindeutig. Die Zielgruppenverschiebung betrifft insbesondere Personen mit einem besonderen Bedarf an arbeits- und berufsbegleitender Betreuung wie z.B. die im Gesetz ausdrücklich genannten Menschen mit geistiger oder psychischer Behinderung oder mit einer schweren Körper-, Sinnes- oder Mehrfachbehinderung, bei denen die Vermittlung eines Arbeitsplatzes alleine keine hinreichende Unterstützung darstellt, da sie den Arbeitsplatz ohne weitere Begleitung leicht wieder verlieren. Menschen mit Lernschwierigkeiten und deren Eltern stehen wieder vor der Tür und fragen, wo sie denn in ihrer Region Hilfen wie Unterstütze Beschäftigung bekommen können.

Die Zahl der Beschäftigten in Werkstätten für behinderte Menschen steigt um jährlich ca. 11.000 Personen auf mittlerweile 230.000 Personen, die Vermittlungsquote beträgt bundesweit weiterhin nur 0,3%, das sind 700 Personen jährlich.[1] Dennoch gibt es bei einigen Werkstätten eine neue Offenheit, an einigen Werkstätten sind spezielle Fachkräfte zum Übergang aus der WfbM eingerichtet worden, wie im Saarland, in Niedersachsen, in reduzierter Form weiterhin in Bayern (TROST/KüHN 2001) und seit langem in Hessen. Dort ist das Netz der Fachkräfte für berufliche Integration (FBI) 2003 flächendeckend ausgebaut worden und es wird an einem Konzept der "Werkstatt im Verbund" mit ausgelagerten Arbeitsplätzen gearbeitet. Die Zahl der Außenarbeitsplätze und ausgelagerten Arbeitsgruppen bzw. von der Werkstatt betriebener Einrichtungen im Gemeinwesen (z.B. Cafeterias) hat in einigen Regionen stark zugenommen. Betriebliches Arbeitstraining gibt es nicht nur in Hamburg, sondern auch in Erlangen und im Einzelfall in Lübeck, in Hamburg bieten die Werkstätten in Kooperation mit Betrieben neuerdings betriebliche Teilqualifizierungen an.

Die ersten Modellprojekte haben auch in Deutschland bewiesen, dass z.B. Menschen mit so genannter geistiger oder psychischer Behinderung aus Werkstätten für behinderte Menschen mit entsprechender Unterstützung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt arbeiten können (zusammenfassend BARLSEN 2001). Aktuelle Langzeitstudien, die zurzeit an der Universität Bremen (DOOSE 2004) und der Universität Münster durchgeführt werden, belegen, dass auch nach über fünf Jahren über Zweidrittel der damals vermittelten Personen noch in den allgemeinen Arbeitsmarkt integriert sind.

Der Gesetzgeber hatte das Problem der Zielgruppenverschiebung zumindest teilweise erkannt und im Rahmen einer Novellierung des SGB IX zum 1.7.2004 die Rolle des Integrationsfachdienstes insgesamt sowie bei der Begleitung von SchulabgängerInnen und Auszubildenden gestärkt und die Förderungsmöglichkeiten beim Übergang aus der Werkstatt für behinderte Menschen verbessert sowie die Strukturverantwortung für die IFD ab dem 1.1.2005 einheitlich bei den Integrationsämtern gebündelt. Durch den Systemwechsel begann wieder ein politisches Zerren um die Zukunft der Integrationsfachdienste, der zu einer großen Unsicherheit bei den Trägern führte. Zwar werden die ca. 50 Millionen Euro, die die Bundesagentur für Arbeit bisher aus der Ausgleichsabgabe für die Integrationsfachdienste im Bereich Vermittlung ausgab, an die Länder weitergeleitet, doch einige Länder wollen mit diesem Geld durchaus auch andere neue und alte Aufgaben bezahlen, so z.B. den Bau von Wohn- und Werkstätten. Außerdem bemisst sich der Verteilungsschlüssel zwischen den Ländern nicht wie die Zuweisung der Arbeitsämter an der Arbeitslosenquote, sondern der Anzahl der Schwerbehinderten, weshalb insbesondere die neuen Bundesländer weniger Geld erhalten. Lange unklar war, wie sich die Bundesagentur für Arbeit an der Finanzierung der Integrationsfachdienste aus ihrem regulären Etat weiter beteiligt. Zuletzt war der Einsatz von Vermittlungsgutscheinen geplant, der jedoch auch vielfältige Probleme mit sich bringt. Die Verhandlungen zur Erstellung einer gemeinsamen Empfehlung nach §113 SGB IX zur Einbindung der anderen Rehabilitationsträger gestalteten sich wieder mühsam und konnten aber letztlich abgeschlossen werden. Ein neuer Mustervertrag wurde von der Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen (BIH) ausgearbeitet, der die Integrationsfachdienste eng an die Integrationsämter bindet und deshalb kritisiert wird. Obwohl gesetzlich eine Aufgabenerweiterung und Ausweitung des Integrationsfachdienstes geplant war, wird es in einigen Regionen besonders in den neuen Ländern zu massiven Kürzungen kommen. Einige Träger werden keinen neuen Vertrag bekommen. Völlig unsicher ist, wie die BezieherInnen vom neuen Arbeitslosengeld II einbezogen werden sollen, unter denen auch viele langzeitarbeitslose Menschen mit Behinderung sind.

Die Veränderungen und derzeitigen Unsicherheiten sollen nur stichwortartig aufgezeigt werden. Es zeigt aber, dass immer an den Übergängen (Modellprojekt/Regelförderung zielgruppenspezifischer IFD/Beauftragung als IFD durch die Agentur für Arbeit/Integrationsamt) ein neues Spiel eröffnet wird, neue Spielregeln ausgehandelt werden müssen und damit auch die Gefahr besteht, dass sich die Bedingungen verschlechtern und es eine Zeit dauert bis sich das System wieder stabilisiert hat.

"Es braucht oft Monate, bis die Erstellung von Empfehlungen und Richtlinien zu neuen, im Gesetz naturgemäß sehr abstrakt beschriebenen Leistungstatbeständen sowie die Klärung sich meist unmittelbar nach Inkrafttreten entstandener Auslegungsfragen, notwendige Abstimmungen mit anderen gesetzlichen Leistungsträgern, EDV-Umstellungen und Vertragsänderungen mit Leistungserbringern, z.B. Integrationsfachdiensten - abgeschlossen sind." (BIH 2004, 6) Dabei haben die unterschiedlichen institutionellen Mitspieler wie die Integrationsämter, die Bundesanstalt für Arbeit, die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, die Berufsgenossenschaften unterschiedliche Systemlogiken und damit verbundene Verfahrensweisen. Teilweise gibt es unter ihnen und mit dem zuständigen Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS) systembedingte Konkurrenzen bis hin zu gewachsenen Feindschaften, die eine sachgerechte Lösung oft erschwert. Einiges wird sich in der nächsten Phase einspielen - die Integrationsfachdienste, Arbeitsassistenz und die BAG UB sind mittlerweile im System der beruflichen Eingliederung fest verankert und nicht mehr wegzudenken.

Dennoch scheint es manchmal, als stünden wir in Bezug auf die ursprünglichen Ideen von Unterstützter Beschäftigung wieder am Anfang: Menschen mit schweren Behinderungen mit den notwendigen individuellen, teils personalintensiven und manchmal auch dauerhaften arbeitsbegleitenden Hilfen die Teilhabe am Arbeitsleben in regulären Betrieben zu ermöglichen. Die Idee der Unterstützten Beschäftigung wurde im Laufe ihrer Entwicklung im Integrationsfachdienst institutionalisiert und domestiziert, Zuweisungen und Vergütungsvereinbarungen haben den realen Zuschnitt der Dienstleistung und Zielgruppe geprägt; viele neu hinzugekommene Fachkräfte halten die Idee auch selbst nicht für realistisch. Doch das System der beruflichen Rehabilitation hat sich entscheidend mit verändert, die Einflüsse der Entwicklungen der letzten Jahre sind sichtbar. Verglichen mit den Anfängen gibt es heute mit den Integrationsfachdiensten, mit Arbeitsassistenz und betrieblichen Qualifizierungsmaßnahmen vielerorts neue Unterstützungsmöglichkeiten, die vielen Menschen mit Behinderungen einen Arbeitsplatz gebracht und bei den meisten das Leben positiv verändert haben. Vielleicht stehen wir wirklich in einigen wichtigen Punkten wieder am Anfang, aber wir haben mittlerweile mit dem SGB IX zumindest eine bessere Argumentationsgrundlage um die Dinge zu verändern. Unterstützte Beschäftigung ist tot, es lebe Unterstützte Beschäftigung! Ich glaube, dass es sich weiterhin lohnt, für die berufliche Teilhabe von allen Menschen mit Behinderungen in unserer Gesellschaft zu streiten, und ich kenne keinen anderen Ansatz als Unterstützte Beschäftigung, wie dies methodisch zu erreichen ist - vielleicht sollten wir ihn neu entdecken.



[1] Aktuelle Zahlen nach Dr.Baur, BAG der überörtlichen Sozialhilfeträger, BAG UB Jahrestagung Leipzig 2004

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Quelle:

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bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand: 02.02.2005

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