2013 wurde mit dem Bundeshaushaltsgesetz eine neue Form der Budgetsteuerung in Österreich eingeführt. Der Grundsatz der Wirkungsorientierung als leitendes Prinzip für die Haushaltserstellung wurde in der Bundesverfassung verankert. Der Budgetdienst des österreichischen Parlaments spricht von einem Kulturwandel für Politik und Verwaltung, da jeder finanziellen und personellen Ressource zusätzlich inhaltliche Schwerpunkte und gesellschaftspolitische Wirkungen zugeordnet sind.^[1] Dieser Kulturwandel ist nicht nur auf die Verwaltung und die Politik beschränkt, sondern wirkt sich maßgebend auf die Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und sozialen Organisationen aus. Dahme/Wohlfahrt beschreiben dies mit dem Blick auf Deutschland folgendermaßen:

Diese Neuordnung der Kontraktbeziehungen betrifft unter anderem die Arbeitsassistenzen in Österreich, die seit über zwanzig Jahren berufliche Integration von Menschen mit Behinderung bzw. Menschen mit psychischen oder chronischen Gesundheitsproblemen im Auftrag des Sozialministeriumservice durchführen.

2014 hat das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz ein verpflichtendes Wirkungsmonitoring, das „Monitoring berufliche Integration (MBI)“ für jene Organisationen eingeführt, die als NEBA-Dienstleistungen^[3] einen Fördervertrag mit dem Sozialministeriumservice abgeschlossen haben.^[4]

Die Organisationen sind mit der Situation konfrontiert, dass durch die Einführung der Wirkungsorientierung die inhaltliche Ausrichtung und Steuerung der Dienstleistung durch den Fördergeber erfolgt. Der Fördergeber definiert die Wirkung und die Umsetzung der Dienstleistung und nimmt dadurch massiv auf die strategische Ausrichtung und operative Tätigkeit der Organisation Einfluss. Die meisten Organisationen sind von diesem Kulturwechsel zwischen Verwaltung und sozialem Dienstleister überrascht worden und versuchen sich strategisch und operativ neu zu orientieren.

Welche Herausforderungen an die sozialen Unternehmen durch eine Orientierung an Wirkungen gegeben sind, gibt Halfar in folgendem Zitat wider:

Die vorgegebene Wirkungsorientierung in die eigene Organisation zu integrieren und eigenen Wirkungsüberlegungen gegenüberzustellen werden die zukünftigen Herausforderungen sein.

Diese Masterthesis setzt sich mit den Verwaltungsänderungen durch das New Public Management und der österreichischen Ausprägung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) auseinander. Sie beschreibt die Elemente, die für die Wirkungsorientierung maßgeblich sind, und die Veränderungen, die sie in sozialen Organisationen auslösen.

Exemplarisch wird dies an den Arbeitsassistenzprojekten in Österreich genauer beschrieben und erforscht. 2014 verpflichtete der Fördergeber nach einer zweijährigen Pilotphase alle Projekte zur Einführung der Wirkungsorientierung, dem „Monitoring beruflicher Integration“. Die Auswirkungen für die sozialen Organisationen wird mittels Experteninterviews von Projektleitungen sowie Personen vom bundesweiten Dachverband berufliche Integration (dabei-austria) erhoben. Die Ergebnisse werden mit der qualitativen Inhaltsanalyse zusammengefasst dargestellt. In der Diskussion wird die Forschungsfrage beantwortet und Empfehlungen für eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen den sozialen Organisationen und der Verwaltung gegeben.

Die Arbeit beginnt mit einer theoretischen Auseinandersetzung zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung durch den Einfluss des New Public Managements und erläutert, wie New Public Management als wirkungsorientierte Verwaltungsführung in Österreich umgesetzt wurde.

Im Kapitel zwei wird der Wirkungskreislauf mit dem dafür notwendigen Element der strategischen Planung, die Festlegung von Wirkungszielen und Indikatoren, die Messung von Wirkungen und die Etablierung eines Controlling erläutert.

Das Kapitel drei widmet sich dem Thema, inwieweit sich die Soziale Arbeit uns soziale Organisationen durch wirkungsorientierte Verwaltungsführung verändert. Dieses Kapitel ist gemeinsam mit dem nächsten die theoretische Grundlage für den empirischen Teil dieser Arbeit.

Da die Arbeitsassistenzprojekte in Österreich als Praxisbeispiel ausgewählt wurden, werden im Kapitel vier die Dienstleistung, deren Rahmenbedingungen und das vom Fördergeber eingeführte Wirkungsorientierungssystem „Monitoring berufliche Integration“ beschrieben.

Das Kapitel fünf widmet sich der empirischen Auseinandersetzung mit dem Einfluss der Wirkungsorientierung auf die Arbeitsassistenzprojekte. Es werden die Herangehensweise, die verwendete Methode und die Ergebnisse aufgezeigt.

Schließlich wird im sechsten Kapitel die Forschungsfrage beantwortet, ein Ausblick erstellt und mögliche Forschungsfelder erläutert.

Ende der 1980er bzw. am Beginn der 1990er Jahre kam es zu einem Modernisierungsschub in der Betrachtungsweise der Verwaltungsaufgaben und der Zusammenarbeit mit der Politik. Ausschlaggebend war die finanzielle Budgetkrise, in der sich die meisten europäischen Länder zu dieser Zeit befanden. Nach Jahrzehnten des stetigen Wachstums und der damit einhergehenden Ausdehnung des Staates wurde deutlich, dass die Problemlösungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung nicht mit der Menge an Aufgaben und den zu Verfügung stehenden finanziellen Mitteln standhalten konnte.^[6]

Politik und Verwaltung suchten nach neuen Konzepten, um eine Effektivitäts- und Effizienzsteigerung zu erreichen. Die Reformwelle des New Public Management hatte ihren Ursprung in Australien und Neuseeland zu Beginn der 1990er Jahre. Als nächstes erreichte sie unter dem Begriff „Reinventing Government“ die USA und Großbritannien; schließlich wurden die neuen Ideen zur Steuerung und Umsetzung des New Public Management in den mitteleuropäischen Staaten Deutschland, Schweiz und Österreich umgesetzt.^[7]

In Deutschland wurde die NPM unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ und in Österreich und der Schweiz als „Wirkungsorientierung“ bzw. „wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ eingeführt. Die unterschiedlichen Bezeichnungen setzen unterschiedliche Schwerpunkte in der Verwaltungsreform. So liegt der Schwerpunkt in Deutschland auf der Steuerung, in den beiden anderen Ländern auf der Wirkungsorientierung. ^[8]

Die Einführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung verfolgt das Ziel, unter Einhaltung der budgetären Vorgaben eine Maximierung gesellschaftspolitischer Wirkungen zu erreichen. Sie hat die Aufgabe, die öffentliche Aufgabenwahrnehmung zu gestalten und mit weniger Budget und Personal die gleiche oder sogar mehr Wirkung zu erzielen.^[9]

Nach Schedler und Proeller handelt es sich bei der New Public Management, um

Die theoretischen Grundlagen dieses Konzeptes bauen auf der „Public Choice Theory“ und dem „Managerialismus“ auf.

In dieser Arbeit wird die Definition von Schedler/Pröller des New Public Management herangezogen:

„New Public Management (NPM) ist der Oberbegriff der weltweit terminologisch einheitlichen Gesamtbewegung der Verwaltungsreformen die auf einer institutionellen Sichtweise basieren. Charakteristisch für NPM-Reformen ist der Wechsel der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung.“^[11]

NPM orientiert sich an zentralen Aussagen und Vorstellungen, die folgendermaßen zusammenfasst werden können:

Das neue Rollenverständnis betrifft einerseits die Staatskonzeption als Ganzes und andererseits die daraus resultierenden Aufgaben und Ziele der einzelnen Einheiten.

Der Wohlfahrts- und Sozialstaat sieht sich in der Verantwortung gegenüber der Gesellschaft zunehmend überfordert, die an ihn gestellten Aufgaben finanziell und bürokratisch zu bewältigen. Um die Kräfte zu bündeln und sich auf seine unverzichtbaren Funktionen zu konzentrieren, wird die Konzeption des Gewährleistungsstaates eingeführt. Er gewährleistet „nur noch die Aufgaben im Kernbereich der staatlichen Verantwortung selbst“^[14]. Dies bedeutet im wohlfahrtsgewährenden Aufgabenbereich, dass die Aufgaben nicht aufgehoben werden, aber dass sich das Verhältnis zu dem Leistungsabnehmer verändert. Diese werden aktiviert und können aktiv an der Gestaltung der Leistungserstellung partizipieren.^[15]

Mit der neuen Leistungstiefe des Staates kommt es zu einer tiefgreifenden Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Politik, Verwaltung und den privaten Leistungserbringern für die öffentliche Hand. Dies hat eine Redefinition der Rolle des Staates zur Folge und das Verhältnis des privaten zum öffentlichen Sektor muss neu entwickelt werden.^[16]

Zum näheren Verständnis wird hier ein Vergleich von altem und neuem Verwaltungssystem vorgestellt:

Abbildung 1. Neues und altes Verwaltungsmodell

Schedler/Proeller, 2009, S. 92

Die neue Struktur sieht drei getrennte Ebenen vor: Die Leistungsfinanzierer geben die allgemeinen Ziele vor, welche die Verwaltungspolitik bestimmen. Die Leistungskäufer sind verantwortlich für die Einhaltung des Produktbudgets und die erzielten Ergebnisse gegenüber den Leistungsfinanzierern. Sie stellen verschiedene Aufgaben und Leistungen der öffentlichen Hand bereit. Die Leistungserbringer erstellen Produkte bzw. Leistungen zu vorgegebenen Konditionen der Leistungskäufer. Der Leistungsabnehmer wird als Kunde gesehen und bewertet die Leistung.^[17]

New Public Management versucht den Leistungsprozess der öffentlichen Verwaltung zu verbessern. Dies wird durch den gezielten Einsatz unternehmerischer und marktwirtschaftlicher Elemente umgesetzt. Da die folgenden vier Grundsätze, in allen landesspezifischen Ausprägungen enthalten sind, können sie als strategische Einzelziele der NPM angesehen werden.^[18]

Österreich hat im Vergleich zu anderen europäischen Ländern Maßnahmen des New Public Management erst sehr spät umgesetzt. Im Gegensatz zu Deutschland, wo die Umsetzung der neuen Steuerung über die Kommunalverwaltung eingeleitet wurde^[30], versucht man in Österreich die neue Steuerungslogik zu erst im Bundeshaushalt und in einigen Ländern (z.B. Oberösterreich) zu verankern.^[31] Die Wirkungsorientierung umfasst zwei Anwendungsbereiche. Einerseits wird die wirkungsorientierte Verwaltungsführung als Steuerungsinstrument im laufenden Prozess eingesetzt und andererseits werden durch die wirkungsorientierte Gesetzfolgenabschätzung präventiv vor dem administrativen Prozess mögliche Wirkungen abgeschätzt.^[32] 2007 wurde in einer Bundeshaushaltsreform beschlossen, dass ab 2009 ein mittelfristig verbindlicher Ausgabenrahmen eingeführt wird, der zur Verbesserung der Budgetdisziplin und Planbarkeit dient. Ab 2013 sollte die Aufnahme von Wirkungszielen und Leistungsindikatoren in das Budget sichergestellt werden.^[33] Der Schwerpunkt liegt – wie in der Schweiz – auf einer Wirkungsorientierten Verwaltungsführung, deren Ziel es ist, eine konsequente Verbindung von Wirkungszielen und Wirkungsdaten mit der Budgetierung zu verknüpfen^[34]. Welche Aufgaben auf die Verwaltung durch die wirkungsorientierte Verwaltungsführung zukommen, formuliert Flatz, die als Sektionschefin die Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung im Bundeskanzleramt leitet, folgendermaßen:

2.5.1 Einordnen des Modells

Die OECD unterscheidet drei unterschiedliche Ausprägungstypen für die Umsetzung der Wirkungsorientierung, je nach Verknüpfung von Ergebnis, Wirkungsinformation und Finanzzuweisungen^[36]:

1. Darstellung von Ergebnisinformationen im Budget: Das System hat ausschließlich Informationscharakter.

2. Budgetierung unter Berücksichtigung von Ergebnisinformationen: Es erfolgt eine indirekte Verknüpfung, die bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt wird.

3. Direkte ergebnisorientierte Budgetierung: Die Budgetierung ist unmittelbar an die Ergebnisse bzw. Wirkungen gekoppelt.

Laut Hammerschmid orientiert sich die österreichische Haushaltsreform an der „Budgetierung unter Berücksichtigung von Ergebnisinformationen“, da eine direkte ergebnisorientierte Budgetierung eine erfolgreiche Umsetzung bei dem derzeitig niedrigen Erfahrungsniveau eine Überforderung darstellen würde.^[37] Es wurden

„Wirkungen und Leistungen in den Budgetkreislauf voll integriert, aber Ressourcen einerseits und Wirkungen/Leistungen andererseits einander gegenübergestellt, und somit keine automatische, sondern nur eine mittelbare Verknüpfung beider Dimensionen“ ^[38]

vorgenommen.

Eine große Veränderung stellt die neue Budgetstruktur dar. Es wurden 70 sachlich gegliederte Politikbereiche gebildet. Diese werden als Globalbudgets ausgewiesen und ersetzen die bisherige Struktur mit ca. 1.000 rechtlich bindenden Budgetansätzen.^[39]

Abbildung 2. Zielstruktur und Zeithorizont

Legende: langfristig (> 4 Jahre), mittelfristig (1 Jahr > 4 Jahre), kurzfristig (≤ 1 Jahr); Bundeskanzleramt, 2011a, S. 15

Das Bundeshaushaltsgesetz gibt in § 24^[40] die neue Gliederung vor:

• Systematische Darstellung in Rubriken, Untergliederungen, Globalbudgets, und Detailbudgets erster Ordnung.

• Jede Untergliederung wird in mehrere Globalbudgets aufgeteilt und diese wiederum vollständig und grundsätzlich mehreren Detailbudgets erster Ebene zugeordnet.

• Die Angaben zur Wirkungsorientierung sind je Globalbudget und Untergliederung zu erstellen.

Damit sowohl Untergliederungen und Globalbudgets mit Wirkungszielen nicht überfrachtet werden, sind je Untergliederung und Globalbudget nur fünf Wirkungsziele möglich. Davon sollte mindestens eines das Ziel der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern beinhalten.^[41]

So findet sich das für die Finanzierung von Maßnahmen der Behindertenhilfe maßgebende Budget und dessen Wirkungsziele in der Untergliederung 21 „Soziales und Konsumentenschutz“ im Globalbudget 21.04 „Maßnahmen für Behinderte“. Für 2016 ist folgendes Wirkungsziel in diesem Globalbudget festgehalten: ^[42]

„Weitere Verbesserung der Gleichstellung der Menschen mit Behinderung in allen Bereichen des Lebens, insbesondere durch berufliche Eingliederung.“^[43]

Diese Verbesserung wird einerseits durch die weitere Umsetzung des Nationalen Aktionsplans (NAP) für Menschen mit Behinderung erreicht. Der Indikator dafür ist die Umsetzung aller vorgenommenen Maßnahmen bis 31.12.2016.

Andererseits wird das Wirkungsziel durch die Erhöhung des Anteils der Menschen mit Behinderung bei sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen angestrebt. Dafür gibt es zwei Indikatoren. Der erste Indikator ist die Quote der besetzten Pflichtstellen von begünstigt behinderten Personen. Diese soll 2016 um 0,4% steigen. Der zweite Indikator ist der Anteil der arbeitslosen Personen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen. 2016 soll dieser Anteil um 0,3% sinken. Die Budgetaufstellung dieses Globalbudgets findet sich in Anhang 1.

Unter der Globalzielebene werden Ressourcen, Ziel- und Leistungspläne (RLZ-Pläne) auf Detailbudgetebene festgelegt. Dies sind die konkreten operativen Arbeitspläne der Verwaltungseinheiten für die kommenden vier Jahre. Es handelt sich dabei um ein verwaltungsinternes Instrument, welches im Gegensatz zur Globalbudgetebene nicht veröffentlicht wird.^[44]

Die Wirkungsziele werden nach der Detailbudgetebene bzw. nach den RLZ-Plänen operationalisiert, und schließlich werden Leistungsziele für das Kontraktmanagement mit sozialen Dienstleistungsunternehmen abgeleitet und konkretisiert.

Unter diese konkretisierten Maßnahmen zur Messung der Ergebnisse und dem systematischen Vergleich der Erfolgsfaktoren fällt das Monitoring berufliche Integration (MBI), welches vom Sozialministeriumservice für Organisationen der beruflichen Integration eingeführt wurde.

2.5.3 Beschreibung der Elemente

Das Wirkungsmodell, welches der österreichischen WOV zugrunde liegt, wird anhand unten angeführter Abbildung aus dem Informationsmaterial des Bundeskanzleramtes beschrieben:

Abbildung 3. Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung

Bundeskanzleramt, 2011b, S. 15

Bei der wirkungsorientierten Steuerung legt die Politik einen zukünftigen zu erreichenden Zustand bzw. eine Wirkung (Outcome und Impact) fest. Die Politik beauftragt die Verwaltung, diese Wirkung zu erzielen, indem sie Wirkungsziele vorgibt. Die Verwaltung wählt geeignete Maßnahmen aus, um diese Ziele umzusetzen. Es kommt zur Entscheidung, ob die Maßnahmen selbst umgesetzt werden oder durch Dritte erfolgen soll. Die Verwaltung legt den Output für diese Maßnahmen fest, indem sie auf identifizierte Ursache-Wirkungsbeziehungen zurückgreift. Dabei werden mögliche andere Einflüsse mit berücksichtigt. Die Verwaltung stellt nun den hierfür notwendigen Input in Form von Ressourcen und Leistungskontrakten zu Verfügung. Es folgt der Prozess der Leistungserstellung, der innerhalb der Verwaltung oder durch externe Dritte erfolgen kann.^[46] Der Erfolg der Wirkungsorientierung liegt vor allem in der Effizienz der Prozesse und in der Effektivität der Maßnahmen in Bezug auf die beabsichtigte Wirkung.^[47]

Einer der großen Herausforderungen in diesem Modell ist der Zusammenhang zwischen den Ergebnissen einer Maßnahme (Output) und den Veränderungen, die durch die Programmaktivitäten erfolgt sind. Stockmann betont dabei die Komplexität dieser Aufgabe:

„Werden die Wirkungen eines Programms bilanziert, dann dürfen die unbeabsichtigten Folgen nicht vernachlässigt werden, denn die Qualität eines Programms kann nicht isoliert betrachtet werden, sondern nur in seiner gesamten Komplexität.“ ^[48]

Es wird dabei zwischen intendierten und nicht-intendierten Wirkungen (Deadweights) unterschieden.

Dass die Entwicklung von Kausalketten sehr anspruchsvoll ist, berichtet Zimmermann aus Erfahrungen bei der Einführung der verwaltungsorientierten Steuerung in der Schweiz. Bereits die Formulierung der Outputs für Maßnahmen führte zu großen Schwierigkeiten.

„Die meisten dieser Verwaltungen sind denn auch auf der Ebene der Outputdefinition verharrt und haben sich nicht mehr an die konzeptionell so wichtigen Fragen des Impacts und des Outcomes herangewagt.“^[49]

Wirkung ist der zentrale Begriff der Wirkungsorientierung. Er bedeutet in der Wissenschaftstheorie das Ergebnis einer Ursache, eine Kausalität.^[50]

Da eindeutige Kausalitäten in komplexen sozialen Zusammenhängen nur sehr schwer herstellbar sind, werden Näherungswerte an Kausalitäten in Form von Wahrscheinlichkeiten angegeben. Nach Cook und Campbell müssen diese in den Sozialwissenschaften folgende Eigenschaften enthalten:

Als Definition für diese Arbeit wird der Wirkungsbegriff des Bundesjugendministeriums herangezogen:

Wie bereits beim österreichischen Modell der WOV beschrieben, geht man bei der Planung und Strategieentwicklung vom Endergebnis der gewünschten Wirkungen aus, und stellt sich die Frage „Was wollen wir erreichen?“. Der zweite Schritt wird mit der Frage „Was müssen wir dafür tun?“ eingeleitet und widmet sich den für die Wirkungen notwendigen Programmen und Produkten. Mit der Frage „Wie wollen wir es tun?“ werden die Prozesse und notwendigen Strukturen festgelegt. Und schließlich steht die Frage „Was müssen wir dafür einsetzen?“ für die notwendigen Ressourcen, die für die Leistungen aufgewendet werden müssen.

Abbildung 4. Strategische Steuerung mit Wirkungen

Prorok/Biwald/Maimer, 2015, S. 10

Damit Steuerung funktionieren kann, sind folgende Voraussetzungen notwendig^[53]:

Der Einsatz des Wirkungsorientierten Steuerungskreislaufes ermöglicht eine systematische Umsetzung der Wirkungssteuerung. Damit wird sichergestellt, dass die Ergebnisse und Erfahrungen aus der letzten Planung und Umsetzung in der neuen Strategie abgebildet und aus vergangenen Fehlern bei der Erstellung von Zielen, Indikatoren, Messgrößen, Maßnahmen, Analysen und Evaluierungen gelernt werden kann. Als Beispiel wird hier der wirkungsorientierte Steuerungskreislauf für das BMASK dargestellt:

Abbildung 5. Wirkungsorientierter Steuerungskreislauf des BMASK

Thaller/Lichtenberger M., 2013, S. 15

Der Planungsprozess erfolgt jährlich. Es wird eine rollierende Planung durchgeführt, welche die nächsten vier Jahre berücksichtigt. Das kommende Jahr wird dabei detaillierter geplant. In der Planung werden die Strategie erarbeitet bzw. bestätigt, Ziele und Messgrößen festgelegt, Maßnahmen und deren Messgrößen definiert und das Budget erstellt. Nach der Umsetzung werden die Maßnahmen analysiert und die Wirkung mittels den bestehenden Zielen und Messgrößen evaluiert.

Jede Steuerung durch die Verwaltung birgt die Gefahr der Unter- und Übersteuerung, welches in beiden Fällen für soziale Organisationen bedeutende Nachteile hat. Im Fall der Übersteuerung wären die Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der sozialen Organisation eingeschränkt.^[54] Innovationen können nicht mehr bei der Dienstleistungserstellung entstehen, sondern höchstens durch eigenständige Projekte, die der Träger selbst finanziert. Eine Untersteuerung, die sich in unklaren Wirkungszielen und Indikatoren äußert, kann keine klaren Rückschlüsse auf die angestrebte Wirkung liefern.

Eine erfolgreiche Wirkungssteuerung ist nur möglich, wenn Wirkungsziele verfolgt werden, die sowohl problemangemessen und evaluierbar sind als auch keine ungewollten Nebeneffekte aufweisen.^[55] Dies setzt eine sorgfältige Formulierung der Wirkungsziele und der dafür eingesetzten Indikatoren und Messmethoden voraus. Bei der Offenlegung der Wirkungszusammenhänge (Wirkungshypothese), die einer Maßnahme zugrunde liegt, kommt es zu einer höheren Akzeptanz aller beteiligten Verwaltungseinheiten oder externer Partner.

Die Steuerung der Wirkungen erfolgt über Ziele und ist dem Konzept des „Management by objectives“, welches in den 1960er Jahre in den USA entwickelt wurde, entnommen.

Das Führen mit Zielen beinhaltet folgende Vorteile:

Es bestehen aber auch Nachteile, die mit der Vergangenheitsperspektive der Planung zu tun haben. Da die legitimierte politische Handlung bereits stattfindet, werden Wirkungsziele in der Praxis von der realen bisherigen Tätigkeit der Verwaltungseinheit oder der beauftragten sozialen Einrichtung abgeleitet und orientieren sich nicht an zukünftigen gesellschaftlichen Zielen^[57]. Weitere Nachteile sind der erhöhte Leistungsdruck und die Gefahr der Orientierung an der Quantität und nicht an der Qualität.

Die Messbarkeit von Wirkungszielen erhöht sich, wenn diese „s.m.a.r.t.“ formuliert werden. s.m.a.r.t. ist ein Akronym und steht dafür, dass Ziele spezifisch (eindeutig), messbar, akzeptabel, realistisch, terminisiert (zeitbezogen) festgelegt sein sollen.^[58]

Für die Messung der Wirkungsziele sind sowohl quantitative als auch qualitative Indikatoren möglich. Quantitative Ziele lassen sich immer mit Kennzahlen^[59] messen, die ein Ergebnis abbilden. Qualitative Ziele sind in der Regel nicht unmittelbar quantitativ erfassbar, sondern durch Indikatoren, die qualitative Ziele operationalisieren. Der Indikator macht ein nicht direkt messbares Phänomen durch die Anwendung empirischer Methoden sichtbar. Er ist eine Hilfsgröße, die in einem kausalen Zusammenhang zu Leistungen oder Wirkungen steht.^[60] Es zeigt das Erreichen oder Verlassen eines bestimmten Zustandes von Leistungen und Wirkungen einfach und eindeutig an.^[61] Die zweite Möglichkeit, Indikatoren darzustellen, sind Meilensteine. Diese sind ein qualitatives Kriterium zur Beschreibung von abgrenzbaren (Zwischen-)Ergebnissen eines zeitlich beschränkten Vorhabens oder Projekts.^[62]

Dass Wirkungsindikatoren nur Hilfsgrößen darstellen, muss im Zusammenhang mit nichtintendierten Folgewirkungen berücksichtigt werden. Es besteht die Gefahr, dass die Wirkungsziele in der täglichen Arbeit aus dem Blick kommen und nur mehr an der Kennzahl gearbeitet wird. Als Beispiel dient die Bewertung der Agenturen für Arbeit durch den Bundesrechnungshof in Deutschland.^[63] Dieser kritisiert in einem Bericht von 2014, dass die Agentur für Arbeit bei ihren Unterstützungsleistungen für arbeitslose Menschen, die erst seit kurzem arbeitslos sind, eine hohe Intensität der Vermittlungsbemühungen aufweist, da die Wahrscheinlichkeit einer beruflichen Integration höher ist als bei Personen mit einer längeren Arbeitslosigkeit. Da es aber das Ziel der Agentur für Arbeit ist, Arbeitslosigkeit zu vermeiden und zu verkürzen, sollte eine verstärkte Unterstützung von Personen mit erschwerter beruflicher Eingliederung erfolgen. Diesem Umstand begegnet der Bundesrechnungshof mit der Empfehlung, dass neben quantitativen Zielen (Anzahl der vermittelten Personen) auch qualitative Ziele vorgegeben werden sollen. So sind dies im Bereich Arbeitnehmer der Anteil nachhaltiger Integrationen und der Anteil der Integrationen von Personen mit einer Arbeitslosigkeit von mehr als 6 Monaten. Dieses Beispiel zeigt, wie durch die Konzentration auf die Kennzahl Creamingeffekte entstehen und wie das Wirkungsziel durch die Belohnung der operativ Tätigen aus den Augen verloren wird. Die Kombination von unterschiedlichen Indikatoren (z.B. quantitative und qualitative) kann diese gegeneinander absichern und unintendierte Wirkungen verhindern.^[64]

Wie bei den Wirkungszielen unterstützt ein Akronym die präzise Formulierung von Indikatoren als Praxishilfe. Gute Indikatoren sind demzufolge c.l.e.v.e.r. Dies bedeutet charakteristisch (setzt an derselben Stelle an wie die Ziele), leistbar (Verhältnis von Nutzen zu Aufwand), eingeordnet (von der Leitung der Verwaltungseinheit verantwotet), vergleichbar (Periodenvergleiche, Benchmarking), ergiebig (auf die Messung des Ziels oder der Maßnahme bezogen) und reliabel (zuverlässig zur Überprüfung der Richtigkeit der Information).^[65]

Indikatoren sollen folgenden Gütekriterien bei der Verarbeitung, Verwendung und Interpretation von Verwaltungszielen aufweisen:^[66]

Nullmeier empfiehlt die Verwendung von einfachen Kennzahlensystemen mit nicht mehr als zehn Indikatoren, da sonst nicht ausreichend Steuerungsimpulse möglich sind, sondern eher eine diffuse Steuerung erfolgt.^[67]

Bei der Messung von Wirkungen stellt der Zusammenhang zwischen Ursache und deren Wirkung die größte Herausforderung dar.

Dies betrifft besonders „das Finden geeigneter qualitativer Zugänge“^[69] wie eine Studie des Österreichischen Controller-Instituts ergeben hat. Zusätzlich erschwert die Messung und Erfassung von Wirkungen, dass sie, im Gegensatz zum direkten Output, erst langfristig erkennbar sind.

Um den tatsächlichen Programmeffekt messen zu können, müssen jene Wirkungen abgezogen werden, die auch ohne Intervention eingetreten wären. Diese Wirkungen werden als Deadweights bezeichnet. Bruttowirkungen sind die gesamten erzielten Wirkungen. Werden die Deadweights abgezogen, handelt es sich um Nettowirkungen. Programme können auch zu positiven oder negativen Nebeneffekten führen. Diese nichtintendierten Wirkungen treten auf, obwohl sie in der ursprünglichen Planung nicht berücksichtigt wurden.^[70]

Grundsätzlich können für die Messung der Wirkung sämtliche Instrumente der sozialwissenschaftlichen Forschungsmethoden wie z.B. Statistiken, Befragungen, Beobachtungen, Interviews, Aktenanalyse oder Revisionen verwendet werden.^[71] Der Aufwand und die Methodenwahl für eine Messung wird sich jedoch daran orientieren, ob es sich um eine punktuelle Messung während (ex nunc), nach der Maßnahme (ex post) oder einer permanenten Messung handelt. Das Untersuchungsdesign wird sich grundlegend unterscheiden, wenn es sich um eine Wirkungsanalyse oder ein Monitoring handelt. Monitoring hat die Aufgabe, die Programmversorgung und die Programmabdeckung abzuschätzen, und wird unter der Überschrift 3.6 Wirkungscontrolling in dieser Arbeit näher beschrieben.

Die Wirkungsanalyse setzt sich mit den reinen Programmwirkungen auseinander und wird in Form von Evaluationen durchgeführt. Schober sieht folgende Voraussetzung für eine Wirkungsevaluation:

Laut Stockmann ist allen Designs zur Wirkungsanalyse gemeinsam, dass sie auf Vergleichen beruhen. Es werden dafür zwei Gruppen gebildet. In einer Gruppe findet die geplante Intervention statt (Versuchs- und Experimentalgruppe), während in der anderen Gruppe keine Intervention erfolgt (Kontrollgruppe). Aus dem Vergleich beider Gruppen wird auf die Wirkung geschlossen.^[73] Die Messung erfordert mindestens zwei Messpunkte. Meist wird ein Messpunkt vor der Intervention und einer nach der Intervention gewählt. Wenn man mehr als zwei Messpunkte heranziehen kann, ist es unter Umständen möglich, Wirkungsdynamiken und Verläufe sichtbar zu machen.^[74]

Vedung^[75] und Stockmann^[76] beschreiben Versuchsanordnungen, die es erlauben, schlüssige Kausalzusammenhänge zu ziehen:

Wenn die oben angeführte experimentellen Versuchsanordnungen bzw. deren zusätzliche Kontrollen nicht möglich sind, gibt es noch andere Designs, die aber unzuverlässiger und ungenauer sind. Zu diesen zählen laut Stockmann^[78]:

Damit die Messqualität sozialwissenschaftlichen Kriterien entspricht, muss sie den drei Kriterien Objektivität, Reliabilität und Validität entsprechen. Objektiv ist ein Testergebnis dann,

Die Reliabilität gibt den Grad der Messgenauigkeit eines Instrumentes an. Das Ideal wäre, dass der Test in der Lage wäre, keinen Messfehler zu erfassen, was bei Fehlereinflüssen in der Praxis durch situative Störungen, Müdigkeit der Probanden, Missverständnisse oder Raten nie erreicht werden kann. Schließlich zeigt die Validität an, ob ein Test das misst, was er messen soll bzw. was er zu messen vorgibt.^[80] Validität kann in vier Typen differenziert werden^[81]:

Die Konstruktvalidität geht der Frage nach: „Repräsentieren die verwendeten Messinstrumente (abhängige Variablen) sowie die hergestellten Untersuchungsbedingungen (unabhängige Variablen) inhaltlich in hohem Maße jeweils genau die interessierenden theoretischen Konstrukte?“ Die Interne Validität stellt die Frage: „Wie zweifelsfrei kann für die interessierenden Effekte tatsächlich der vermutete Kausaleinfluss der unabhängigen Variablen auf die abhängigen Variablen belegt werden?“ Die Externe Validität fragt: „Inwiefern können die Ergebnisse – vor allem im Sinne der Wirkungen – auf andere Orte, Zeiten und Wirkvariablen, Behandlungsbedingungen oder Personen als die konkret untersuchten verallgemeinert werden?“ Und schließlich überprüft die Statistische Validität die Frage: „Wurden die deskriptiv- und inferenzstatistischen Analysen korrekt durchgeführt (statistisch überzufällig = signifikant bzw. theoretische und/oder praktisch relevante Effektgröße)?“.

Promberger bezeichnet das Controlling als

Die zentrale Aufgabe des Controllings besteht darin, die Entscheidungsfindung des Managements zu unterstützen. Controlling hat Koordinationsfunktion, Steuerungs- und Regelfunktion sowie Informationsfunktion.^[83]

Grundsätzlich kann zwischen strategischem und operativem Controlling unterschieden werden. Strategisches Controlling widmet sich der Effektivität (Tun wir die richtigen Dinge?), und das operative Controlling hat die Aufgabe der Effizienzsteigerung (Tun wir die Dinge richtig?).^[84]

Schedler formuliert dazu:

Dies entspricht der Logik eines Steuerkreislaufes und den Instrumenten, die für eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung notwendig sind.

Den Nutzen des Verwaltungscontrollings sieht Schedler nach Analyse mehrerer Quellen in folgenden Punkten^[86]:

Als neue Elemente des Verwaltungscontrollings im Zusammenhang mit dem Neuen Steuerungsmodell in Deutschland sieht Brinkmann die Definition von Produkten und den Aufbau eines Kennzahlensystems, die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung und das kaufmännische Rechnungswesen.^[87]

Damit die Controllingaufgaben für die Wirkungsorientierung wahrgenommen werden können, kommen in der Verwaltung, welche meist sachzielorientiert ist, Evaluationen zum Einsatz. Eine Evaluation ist ein systematisches und transparentes Vorgehen der Datensammlung zu einem bestimmten Gegenstandsbereich oder Sachverhalt. Es werden intersubjektive und gültige Erhebungsverfahren eingesetzt, die auf der Grundlage vorher formulierter Kriterien eine genauere Bewertung des Gegenstandes bzw. den Sachverhalts ermöglichen. Sie liefern in der Praxis verwertbare Diskussions- und Entscheidungshilfen zur Verbesserung bzw. Weiterentwicklung.^[88]

In der Bewertung von Wirkungen kommen entweder Wirkungsanalysen oder Monitoringprogramme zur Anwendung. Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf das Monitoring, da das im Praxisteil geschilderte Beispiel auf ein Monitoringprogramm aufbaut.

Monitoring dient dazu, die Programmversorgung und die Programmdeckung abzuschätzen. Es ist also nicht geeignet, um kausale Zusammenhänge von Programmen und deren Wirkungen und nichtprogrammatischen Effekten zu identifizieren. Vedung formuliert die zentralen Fragen für das Monitoring folgendermaßen:

Monitoring legt den Fokus auf die Durchführung und die Leistungen des Programmes und versucht es, durch stetige Verbesserung zu mehr Effizienz zu führen.

Die Umsetzung erfolgt in vier Schritten. Der erste Schritt ist die Rekonstruktion der Programmtheorie. Es sollen Annahmen gemacht werden, was das Programm erreichen sollte und wie es umgesetzt wird. Der zweite Schritt dient der Steuerungsperspektive. Die Implementierung und die endgültigen Leistungen werden auf Steuerungsaspekte analysiert. Im dritten Schritt erfolgt die Festlegung der empirischen Kontrollpunkte in einer Phase oder in mehreren Phasen der Programmtheorie. Schließlich werden im vierten Schritt die Daten erhoben und analysiert.^[90]

Die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates hat direkte Auswirkungen auf die Soziale Arbeit bzw. die Wirkungsorientierung der öffentlichen Verwaltung. Wendt sieht folgende drei Phasen, die zur Ökonomisierung der Sozialen Arbeit in Deutschland geführt haben^[91]:

Erste Phase: Bis in die 1970er Jahren übernahm der Wohlfahrtstaat die Aufgabe, durch soziale Dienstleistungen das soziale, materiellen und kulturelle Wohlergehen der Bürger zu steigern und Menschen zu unterstützen, die aus eigener Kraft nicht mehr zur Selbsthilfe in der Lage waren. Die Soziale Arbeit wurde professionalisiert durch die Gründung von Fachhochschulen und durch ausdifferenzierte Handlungsfelder.

Zweite Phase: In den 1980er und 1990er Jahre wurde die Frage der Finanzierbarkeit der Sozialen Arbeit gestellt. Wirtschaftlichkeit und neoliberale Gedanken zur Wettbewerbsfähigkeit privater Wohltätigkeit wurden thematisiert. Es stand die Leistungsfähigkeit des Systems im Mittelpunkt und gleichzeitig sollte die Bürgernähe erhöht werden. Die betriebswirtschaftlich geprägten Mechanismen (Wettbewerb, Orientierung an Kunden, Flexibilität und Qualität) wurden auf die Strukturen des Staates und des Sozialen übertragen. Sozialmanagement und Sozialwirtschaft traten erstmals als Begriffe und in Konzepten auf.

Dritte Phase: Die Fokussierung auf Effizienz nahm seit der Jahrtausendwende weiterhin zu und wurde von der Frage begleitet, inwieweit und wo der Staat in die soziale Sicherung investieren soll. Der Solidaritätsgedanke und die soziale Gerechtigkeit werden durch den Aktivierungsstaat ersetzt, der durch Programme der Aktivierung und Eigenverantwortung die Beschäftigungsfähigkeit des Hilfeempfängers erhöhen möchte.^[92] Hilfeleistungen verlieren ihre Selbstverständlichkeit und sind an Gegenleistungen geknüpft. Thiele formuliert diese Situation so:

Diese Entwicklungen gehen einher mit sozialpolitischen Reformen in Österreich. So wurden die Bedingungen des Arbeitslosengeldbezuges verschärft^[94] und finden durch mehrere Sparpakete in den Jahren 1995, 1996 und 2000 und durch eine stetige Absenkung des Leistungsniveaus ihre Fortsetzung.^[95]

Mit der Veränderung des Wohlfahrtsstaates ist unter Ökonomisierung der Sozialen Arbeit nicht mehr nur das Eindringen (betriebs-)wirtschaftlicher Rationalitäten in Bereiche der Organisation zu verstehen, sondern auch eine konzeptionelle Ausrichtung an die veränderten Bedingungen.^[96]

Bei den folgenden Ausführungen werden die mit der Wirkungsorientierung gekoppelten wichtigsten betriebswirtschaftlichen Konsequenzen für soziale Organisationen beschrieben.

In den weiteren Ausführungen dieser Arbeit wird von der operativen und der strategischen Ebene gesprochen. Die operative Ebene bezieht sich auf die Dienstleistungserstellung also den Prozess der Beratung und Betreuung von Klienten durch Mitarbeiter der Sozialen Arbeit. Die strategische Ebene ist jene der Projektleitung, in der die strategischen Entscheidungen für die Umsetzung des Projekts, die Mitarbeiterführung, die Budgetierung und die Ausrichtung auf organisationsinterne Leitbilder, auf die Mission und Unternehmenskultur erfolgt.

In der Sozialarbeitsliteratur wird über die Messbarkeit von sozialen Dienstleistungen kontrovers diskutiert, aber meist wird die ausreichende Abbildbarkeit der Leistung für nicht möglich gehalten. So fragt sich Galuske, wie Stärkung des Selbstbewusstseins, Entschärfung von Folgekrisen im lebensweltlichen Bereich in mess- und zählbare Parameter umgewandelt werden kann.^[115] Wenn die Möglichkeit der Messung bejaht wird, sind oft Fragen der Güte oder des hohen Aufwandes ein Hinderungsgrund für dessen Umsetzung. Deutlich ist der fehlende Konsens bei der Wirkungsorientierung, dass einerseits Wirkungen in der Sozialen Arbeit nicht ausreichend gemessen werden können und andererseits dadurch keine verwertbare Steuerungsinformation zur Verfügung stehen. Zimmermann beschreibt dies im Fokus auf die Schweiz:

Für Lambers werfen quantifizierende, gar monetarisierende Wirkungsmessungen bis heute mehr Fragen als Antworten auf.^[117]

Derzeit gibt es bei der Beurteilung dieser Frage kein klares Ergebnis, das mit Forschung gelöst werden kann, obwohl dies von der Sozialen Arbeit gewünscht wird.

Ein Ansatz der in der Sozialen Arbeit Antwort geben soll, ist die Evidenzbasierte Praxis. Otto fasst das Ziel dieser Praxis zusammen:

Evidenzbasierung kommt ursprünglich in der Medizin als Trainingsmethode einer neuen Form medizinischer Praxis für das Klinikpersonal zur Anwendung. Es sollte der bewusste, explizite und umsichtige Gebrauch der gegenwärtig besten Evidenz zur Entscheidungsfindung über die Versorgung des individuellen Patienten gefunden werden.^[119]

Dieses Modell hat Konsequenzen für die einzelnen Professionisten, die nicht mehr aus ihrem Wissen und ihrer Erfahrung heraus eine Hilfeplanung durchführen, sondern sich daran orientieren, was Wirkung zeigt. Otto schreibt dazu:

Wendt sieht im Ansatz der Evidenzbasierung die Weiterführung des Aktivierungsprogrammes der Verwaltung auf die Methoden der Sozialarbeit. Da in der Praxis nur mehr jene Verfahren eingesetzt werden sollen, die sich als erfolgreich erwiesen haben.

Ob sich die forschungsmethodisch und professionstheoretisch umstrittene Evidenzbasierte Praxis^[122] durchsetzen wird, kann aus heutiger Sicht nicht bewertet werden.

Dahme und Wohlfahrt lenken den Fokus unabhängig der Wissenschaftlichkeit auf das wesentliche Kriterium, welches für die Wirkungsorientierung ausschlaggebend sein wird:

Die Steuerungslogik der Wirkungsorientierung macht nicht bei einem effektiven Kontraktmanagement Halt, sondern möchte Einfluss auf die operativen Interaktionen nehmen. Dahme und Wohlfahrt bezeichnen dies als Mikromanagement, welches aus Sicht der Verwaltung einer der größten Rationalisierungsreserven aufweist. Es werden die konkreten Handlungsvollzüge der Professionellen in der Sozialen Arbeit vorgegeben, damit eine effektive und effiziente Steuerung der Klienteninteraktionen erfolgt. Dies sehen sowohl Verwaltung als auch Politik als legitim, da die steigenden Ausgaben für Lebenslaufkorrekturen unmittelbare Auswirkungen auf die Höhe der Mittel für Prävention und soziale Investitionen haben.^[137] Ein weiteres Argument für das Eingreifen in die Handlungskompetenz der operativen Tätigkeit wird mit der systemimmanenten Dysfunktion in der Wohlfahrtsproduktion argumentiert. Es werde nämlich das Interesse an der Hilfeerbringung selbst und nicht das Interesse an den erfolgreichen Beendigung belohnt.^[138]

Die Wirkungsorientierung kann sich aber auch positiv auf der operativen Ebene auswirken. Brinkmann erwähnt, dass eine Stärkung der Klienten als Nutzer sozialer Dienstleistungen zur Folge hat, falls die Wirksamkeit durch den Endverbraucher beurteilt wird.^[139] Nullmeier verstärkt dies mit Blick auf die Wirkungskennzahlen:

Reiser weist darauf hin, dass in Leistungsvereinbarungen, die Art, Umfang und Vergütung sozialer Dienstleistungen festlegen, die Einbeziehung von Nutzerbedürfnisse eine große Hürde darstellen.^[141] An diesen Kontrakten sind die Nutzer nicht beteiligt, da sie ausschließlich zwischen dem Fördergeber und dem Träger geschlossen werden. In einer demographischen Situation, die eine ständige Anpassung der Dienstleistungen an die Nutzer erforderlich macht, ist es eine Herausforderung, diese nicht erst am Ende der Dienstleistung in eine Beurteilung einzubeziehen, sondern sie während des gesamten Prozesses, also schon in der Planung, mitwirken zu lassen. Diese Formen des Co-Designs könnten ein wichtiges Thema für neue Formen des Empowerments sein.

Im Jahr 1992 wurden zwei Arbeitsassistenzmodellprojekte in Niederösterreich und Oberösterreich für die Zielgruppe der psychisch beeinträchtigten Personen gegründet. Da eine Evaluation nach zwei Modelljahren ergab, dass 43% bzw. 50% der begleiteten Personen erfolgreich betreut wurden und dies in Gegenüberstellung der Kosten für die Arbeitslosigkeit und der Kosten für die Arbeitsassistenz eindeutig einen Gewinn darstellte, wurden die Arbeitsassistenzen in Österreich weiter aus- und aufgebaut.^[150]

Mit dem Beitritt Österreichs in die EU und den damit möglichen Finanzmitteln aus dem Strukturfonds wurden unter Ziel 3^[151] in allen Bundesländern und für verschiedene Zielgruppen Arbeitsassistenzen eingerichtet. In einigen Bundesländern übernahm eine soziale Dienstleistungsorganisation die Arbeitsassistenz für alle Behinderungsarten und Erkrankungen (Tirol, Kärnten, Salzburg). In anderen wurden je nach Behinderungsart oder Region verschiedene Organisationen beauftragt.^[152]

2001 wurde durch die politische Initiative der sogenannten „Behindertenmilliarde“ ein eigenes Angebot für Jugendliche am Übergang Schule – Beruf ins Leben gerufen. Mit der Jugendarbeitsassistenz konnte auch jugendlichen Menschen mit Behinderung eine geeignete Begleitungsform zu Verfügung gestellt werden, die sich an den speziellen Bedürfnissen dieser Zielgruppe bei der Berufsfindung orientiert.

Die Dienstleistung Arbeitsassistenz wurde in den vergangenen Jahren ständig ausgebaut. Im Jahre 2014 wurde Arbeitsassistenz in 56 Fördervereinbarungen vergeben. Es sind ca. 49 Träger mit den Projekten beauftragt.^[153] 2014 wendete das Sozialministeriumservice ca. 23 Mio. Euro für die Umsetzung der Arbeitsassistenz auf. Es wurden in diesem Jahr 9.694 Teilnahmen durchgeführt und 5.413 Arbeitsassistenzen abgeschlossen. 45% der Teilnahmen waren weiblichen Geschlechts und 40% waren jünger als 25 Jahre.^[154]

Abbildung 6. Häufigkeit der Arbeitsassistenzteilnahmen 2014

Eigene Darstellung aus Statistik Vgl. Bundesweite Koordinationsstelle Übergang Schule - Beruf, 2015, S.13

Die Arbeitsassistenz hat sich seit Beginn am Konzept des Supported Employment orientiert. Dieser Ansatz stammt aus den USA und wurde in den 1970er Jahren entwickelt. Im Zentrum dieses wertegeleiteten und methodischen Ansatzes steht die Erweiterung der beruflichen Wahlmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung. Dies erfolgt durch individuelle Begleitung, Analyse der Fähigkeiten und Kompetenzen bzw. der Suche eines passenden Ausbildungs- oder Arbeitsplatzes. Dabei gilt das Prinzip, zuerst die Person im Unternehmen zu platzieren und dann erst qualifizieren. Es sollte dadurch eine geeignete Lern- und Arbeitsatmosphäre geschaffen werden, damit sich die Person entwickeln kann. Ziel ist die gleichberechtigte, gesellschaftliche Teilhabe von Menschen mit Behinderung durch Unterstützung auf dem Weg zu vollversicherten Arbeits- oder Ausbildungsplätzen am allgemeinen Arbeitsmarkt.^[155] Die Werte stehen im Einklang mit den Konzepten des Empowerments, der sozialen Inklusion sowie der Würde und dem Respekt vor dem Individuum.^[156]

Die Effektivität der Methode wurde bereits mehrfach durch randomisierte und andere Prüfungsanordnungen bestätigt. Supported Employment ist vor allem jenen Methoden überlegen, welche die Zielgruppe zuerst in einem geschützten Rahmen trainiert und erst im Anschluss daran einen geeigneten Arbeitsplatz sucht.^[157]

Arbeitsassistenz ist im Behinderteneinstellungsgesetz § 6 (2) lit. c als eine der Maßnahmen definiert, die aus Mitteln des Ausgleichstaxfonds finanziert werden kann.

Die Dienstleistung Arbeitsassistenz wird in einer Richtlinie der NEBA-Angebote des Sozialministeriums im Detail ausgeführt.

Die Zielgruppe der Dienstleistung wird folgendermaßen definiert:

Der Auftrag zur Krisenintervention bei gefährdeten Arbeitsplätzen ist ebenfalls gesetzlich geregelt. Da vor jedem Kündigungsverfahren einer begünstigt behinderten Person eine Krisenintervention gesetzlich^[159] vorgesehen ist, wird in der Regel die Arbeitsassistenz mit der Krisenintervention beauftragt.^[160]

In der Umsetzungsrichtlinie der Arbeitsassistenz werden die Ziele der Dienstleistung folgendermaßen definiert:

„Ziel der Arbeitsassistenz ist die erfolgreiche und nachhaltige berufliche Integration am Arbeitsmarkt – und damit die Erlangung und Sicherung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen.“^[161]

Abbildung 7. Ablauf der Arbeitsassistenz

Vgl. Sozialminsteriumservice, 2015a, S. 5

Im Detail bedeutet dies laut Sozialministeriumservice:^[162]

Zusätzlich soll die Arbeitsassistenz noch folgende Aufgaben wahrnehmen: ^[163]

2014 wurde die Arbeitsassistenz aus Mitteln des Bundeshaushaltes, des Ausgleichstaxfonds und des Europäischen Sozialfonds finanziert. Regional sind Kofinanzierungen mit Arbeitsmarktservice und den Bundesländern möglich.^[164]

Die Leistungsverträge der Arbeitsassistenzen sehen eine Restkostenpauschalierung auf die Bruttolohnkosten der Schlüsselkräfte vor^[165] und sind schon seit 12 Jahren outputorientiert. Sie legen fest, wie viel Erfolge pro Vollzeitäquivalent zu erbringen sind. Als Erfolg gilt eine Begleitung, wenn der Klientin einem neuen vollversicherungspflichtigen Dienstverhältnis mindestens drei Monate tätig ist oder ein bestehendes Dienstverhältnis sechs Monate gesichert wurde.^[166] Der Nachweis erfolgt durch die Eingabe der Klienten mit Sozialversicherungsdaten. Das Sozialministeriumservice prüft dies durch Abfrage beim Hauptverband der Versicherungsträger, ob ein vollversicherungspflichtiges Dienstverhältnis besteht. Beratungen werden im Jahresbericht dokumentiert aber nicht als Erfolg gewertet.

Die Fördervereinbarungen werden derzeit jährlich geschlossen. Da dies für die Träger und die Klienten eine zu geringe Kontinuität ermöglicht, hat der Rechnungshof mehrjährige Verträge empfohlen.^[167] Entscheidet sich das Sozialministerium, die Finanzierung auf Anteile des ESF umzustellen, ist eine Ausschreibung in Form eines Calls vorgesehen. Diese hätte den Vorteil, dass zumindest bis zum Ende der laufenden ESF-Periode 2020 eine mehrjährige Beauftragung gegeben wäre.^[168]

Laut den Umsetzungsrichtlinien zur Arbeitsassistenz werden als Wirkungsaspekte neben den Zielen der Erlangung und Sicherung die Income- und Outcomefaktoren zur individuellen Projekt-Erfolgsbewertung herangezogen. Die Mitarbeiter sind verpflichtet, Begleitungen in die Datenbank des MBI laufend (wöchentlich) einzugeben, um die Daten aktuell zu halten.^[169]

In Österreich ist die Wirkungsorientierung erst seit wenigen Jahren von der öffentlichen Verwaltung umgesetzt worden. Die sozialen Organisationen waren eine inputorientierte Steuerung durch den Fördergeber gewohnt. Die Wirkungsorientierung hat durch den wirkungsorientierten Bundeshaushalt einen massiven Schub erlebt. So wurden kurzfristig Modelle umgesetzt, die eine große Eingriffstiefe in soziale Organisationen haben. Das Monitoring beruflicher Integration ist das erste umfassende Wirkungsorientierungsprogramm der Verwaltung für soziale Dienstleistungsorganisationen flächendeckend in Österreich. Es ist möglich, in Echtzeit alle Begleitungen von NEBA-Projekten in Österreich zu analysieren und einen Zusammenhang zu jeder Schlüsselkraft herzustellen. Es greift sehr umfassend in die Autonomie der Träger ein und versucht die Effektivität und Effizienz der Trägereinrichtungen zu verbessern. Darüber hinaus werden die Unterstützungsleistungen für individuelle Klienten über lange Zeiträume und trägerunabhängig aufgezeichnet und analysiert. Zwei Jahre nach der Einführung des Programms ist die richtige Zeit, um die Auswirkungen dieses Wirkungsorientierungsprogrammes zu erforschen. Dabei sollen Herausforderungen mit dem neuen System beschrieben und die Chancen und Risiken zusammengefasst werden.

Ziel dieser empirischen Untersuchung ist die Beantwortung der gestellten Forschungsfragen:

Welche Chancen und Risiken bietet die vom Fördergeber eingeleitete Wirkungsorientierung auf der operativen und strategischen Ebene der Arbeitsassistenzprojekte in Österreich?

Damit diese Frage gut beantwortet werden kann, werden zuerst die von den sozialen Organisationen gemachten Erfahrungen beschrieben und auf diese aufbauend weiterführende Überlegungen erhoben.

Die Forschungsfrage beschäftigt sich mit dem Kausalzusammenhang zwischen Einführung der Wirkungsorientierung vom Fördergeber und den Auswirkungen auf die sozialen Organisationen sowohl in operativer als auch in strategischer Hinsicht.

Dabei ist eine Strategie zur Suche der Kausalmechanismen durch einen qualitativen Ansatz das Mittel der Wahl.^[193] Zur Umsetzung dieser Strategie kommt das leitfadengestützte Experteninterview als Erhebungsinstrument zur Anwendung. Um das generierte Material systematisch auszuwerten, wurde die zusammenfassende qualitative Inhaltsanalyse nach Mayring angewandt.^[194]

Die Experten hatten vor der Einführung der Wirkungsorientierung durch den Fördergeber noch keine Erfahrungen mit organisationsinternen Formen der Wirkungsorientierung.

Im Laufe der Interviews stellte sich heraus, dass das Thema Wirkungsorientierung durch den Fördergeber bei den befragten Personen einen negativen Grundtenor aufwies. Obwohl dieses System bereits seit zwei Jahren eingeführt war, scheint es immer noch in einer Art Erprobungsphase speziell bei der Arbeitsassistenz zu sein, welches nicht so Steuerungsfokus des öffentlichen Auftraggebers ist, wie z.B. das Jugendcoaching. Fehlende oder unzureichende Transparenz des Fördergebers zu diesem System lassen die Chancen nur bedingt deutlich erscheinen. Es überwiegen die Aussagen zu den Risiken, die unmittelbarer in den Organisationen spürbar sind.

Bei der Zusammenfassung der Inhalte wurden acht Hauptkriterien gebildet. Zu zwei Hauptkriterien gab es noch Unterkriterien. Die zusammengefassten Ergebnisse werden anhand folgender Kategorien strukturiert:

Der Fördergeber legt in der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung alle relevanten Dokumente wie Leitbild, Strategiepapiere (NAP, BABE), Operationalisierungsprogramme offen und stellt die Leistungspakete mit den Wirkungszielen, Indikatoren und Umsetzungsrichtlinien öffentlich zu Verfügung. Soziale Organisationen haben eine klare Vorstellung von den Zielen und Strategien des öffentlichen Verwaltung und der Regierung. Somit ist es möglich, proaktiv neue Entwicklungen abzulesen und bereits organisationsintern auf zukünftige Ausschreibungen oder Ressourcenveränderungen zu reagieren. Dies setzt voraus, dass sich die Organisationen mit den Gegebenheiten der Wirkungsorientierung umfassend auseinandersetzen.

Eine aktive Beteiligung an der Umsetzung der Wirkungsorientierung besonders im Bereich Output und Outcome, bei neuen Überlegungen zur Dienstleistung und bei der Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses von Messmethoden und Indikatoren würde die Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Organisationen erleichtern. Es hätte den Vorteil, dass fachliche und inhaltliche Aspekte aus der Sichtweise der Träger mehr in die Bewertung einfließen könnten und dass durch ein gemeinsames Verständnis von Indikatoren und Zielen eine Gerechtigkeit zwischen den Trägern entstehen würde. Sie bildet damit eine Chance für Verwaltung und soziale Organisationen gleichermaßen. Bono und Grieshuber führen dazu ein positives Beispiel aus Salzburg an:

Die Arbeitsassistenz hat eine mehr als 20-jährige Erfolgsgeschichte. Die Dienstleistung selber hat sich in dieser Zeit wenig verändert. Die Wirkungsorientierung kann die Chance für Arbeitsassistenzprojekte bieten, sich unter den veränderten Vorgaben die eigene Dienstleistung genau anzusehen und Effektivität, Effizienz, Empowerment und Klientenzentrierung neu zu überlegen bzw. anzupassen und daraus Wirkungslogiken entwickeln, die mit dem Fördergeber abgeglichen werden.

Derzeit bestehen in Arbeitsassistenzprojekten mehrere Instrumente zur Messung der Wirkung nebeneinander. Die Träger verwenden eigene Systeme, die sie selbst entwickelt haben, um intern ihre Dienstleistung abzubilden und steuern zu können. Der Fördergeber hat mit dem MBI ein neues System vorgelegt. Es besteht die Chance diese Systeme zumindest teilweise in Einklang zu bringen, um eine Verdoppelung zu vermeiden, vom anderen lernen zu können und ein gemeinsames Verständnis für eine wirksame Dienstleistung zu finden.

Outputorientierte Systeme neigen zu Creaming-Effekten, da es zu einer Abwägung kommt, wie viel Ressourcen in eine einzelne Begleitung fließen können. Ist der Erfolg wahrscheinlich, werden mehr Ressourcen eingesetzt. Diesem Phänomen kann durch veränderte Vorgaben des Fördergebers (geringere Zielerreichungsquote bei Personen mit erhöhtem Unterstützungsbedarf) bzw. durch einen bewussten Prozess und die Rückbesinnung auf Leitbild und Mission der sozialen Organisation begegnet werden.

Wirkungsorientierung erfordert standardisierte Dienstleistungsprodukte mit einer überschaubaren Zahl von Wirkungsindikatoren. Wenn spezialisierte Arbeitsassistenzdienstleistungen ihre Einzigartigkeit nicht mehr darstellen können, besteht das Risiko, im Benchmarking nicht ausreichend wahrgenommen zu werden.

Bei steigendem Bürokratieaufwand und geringem Projektvolumen können Arbeitsassistenzprojekte an ihre Grenzen kommen. Die personellen Ressourcen reichen nicht aus, um alle administrativen Auflagen fristgerecht zu erledigen. Ein organisatorischer Zusammenschluss oder eine Wachstumsstrategie könnte einen Ausweg aus der Situation bieten.

Das in der UN-Konvention für die Rechte von Menschen mit Behinderung vorgesehene personenzentrierte Arbeiten^[270] wird durch die Wirkungsorientierung erschwert. Im Zentrum steht hier das Dienstleistungsprodukt und nicht der Klient. Wenn der Klient die Dienstleistung innerhalb einer Organisation (z.B. von Jugendcoaching in die Arbeitsassistenz) wechselt, muss er eine neue Begleitungsperson akzeptieren. Das Risiko besteht in einer Überforderungssituation für den Klienten.

Die Messung von Wirkungen ist komplex. Es besteht die Herausforderung ausreichende Indikatoren zu haben, welche die Dienstleistung sowohl quantitativ als auch qualitativ messen ohne das Nebenwirkungen entstehen. Wenn Wirkungsziele und Indikatoren nur eindimensional auf eine subjektive Einschätzung des Arbeitsassistenten reduziert werden, besteht das Risiko, dass die Eingabe nicht der tatsächlichen Situation entspricht, sondern so ausgefüllt wird, dass ein Maximum an Wirkung entsteht. D.h. die Person hat zu Beginn wenig Kompetenzen und am Schluss viele. In den Experteninterviews wurde dies als „strategisches Ausfüllen“^[271] benannt. Die Wirkungsorientierung sollte der Komplexität der Dienstleistung entsprechen und regionale Unterschiede, Unterschiede der Zielgruppe und wenn möglich die Wirkung bei mehreren Stakeholdern (z.B. Unternehmen) abbilden.

Die sozialen Organisationen werden durch die Wirkungsorientierung transparenter. Es kann nachvollzogen werden, welcher Mitarbeiter wie viel Wirkung durch seine Arbeit erzielt hat. Es besteht das Risiko, dass der Fördergeber auf die Mitarbeiterführung Einfluss nimmt.

Ein Risiko, welches technischen Systemen wie dem MBI immanent ist, ist die Frage nach der Sicherheit der Daten. Die befragten Experten hatten zu wenig Vertrauen, dass der Datenschutz ihrer Klienten und Mitarbeiter ausreichend gewahrt wird. Es wurde auch die Angst geäußert, dass Bewertungen von Klienten noch Jahre nach der Begleitung in Datenbanken aufrecht sind, obwohl sich die Person verändert hat.

Die Wirkungsorientierung kann neue Formen des Empowerments fördern, da für die Wirkung die Bewertung des Outputs der Kunde maßgebend ist. Dies kann sowohl direkt durch Kundenzufriedenheitsbefragung als auch durch Beteiligung bei der Beurteilung von eingesetzten Methoden und Instrumenten der Bewertung und Zielerreichung erfolgen (Peerbewertung).

Wenn es zu einem einheitlichen Fallverständnis zwischen Verwaltung und den Assistenten kommt, sind Projekteinschau, Verlängerung von Begleitungen, zusätzliche Fördermittel ohne Verständigungsschwierigkeiten rasch und unbürokratisch möglich.

Die Werkzeuge und Instrumente der Wirkungsorientierung greifen in den bestehenden Arbeitsprozess ein ohne dass sie diesen – aus Sicht der Organisationen – unterstützen. Vorgegebene Darstellungen der Beschäftigungsfähigkeit des Klienten entsprechen nicht der Organisationskultur oder der Arbeitsweise vor Ort. Eine fehlende Akzeptanz macht die Wirkungsorientierung zur Pflichtübung und damit entstehen Eingabefehler. Der Mitarbeiter distanziert sich und rationalisiert das Ergebnis gegenüber dem Klienten als eine Vorgabe des Fördergebers.

Wenn Richtlinien, welche die Prozessqualität festlegen, wenig Spielraum lassen, können sich unterschiedliche Arbeitsstile nicht mehr entfalten. Besonders in der Arbeitsassistenz sind unterschiedliche Arbeitsstile ausschlaggebend für den Erfolg. Die Zusammenarbeit mit Unternehmen kann ganz individuell sein. Sie muss nur authentisch sein und zum Arbeitsassistenten passen. Enge Vorgaben können innovative Ideen im Keim ersticken, da kein Spielraum mehr für die Entwicklung von Ideen und Methoden möglich sind.