Ausgehend von den langjährigen, an einigen Standorten in Deutschland gemachten positiven Erfahrungen einzelner Anbieter mit dem Konzept Unterstützte Beschäftigung (UB), hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) mit dem Gesetz zur Einführung "Unterstützter Beschäftigung" vom 22.12.2008 mit § 38a SGB IX einen neuen Leistungstatbestand verankert.

Das Gesetz zur Einführung "Unterstützter Beschäftigung" ist nach längerer Diskussion zwischen Bund, Ländern, Leistungsträgern, Politik und Verbänden Ende Dezember 2008 in Kraft getreten. Nach der Zustimmung des Bundesrates am 19.12.2008 sind keine weiteren Änderungen eingefügt worden.

Mit dem Gesetz gehören zugleich ausgelagerte Berufsbildungs- und Arbeitsplätze zum Angebot der WfbM. Die ausgelagerten Arbeitsplätze werden zum Zwecke des Übergangs auf den allgemeinen Arbeitsmarkt und als dauerhafte Plätze angeboten (vgl. § 136 Absatz 1 SGB IX).

Zugleich wurde der Anteil des Aufkommens an der Ausgleichabgabe aufgrund der UB-Einführung ab 2009 zugunsten der Länder um 10 Prozentpunkte erhöht (das sind für 2009 ca. 50 Mio Euro). Damit soll sicher gestellt sein, dass die Integrationsämter die UB im Rahmen einer erforderlichen Berufsbegleitung im Arbeitsleben als Pflichtleistung ausreichend finanzieren können^[1].

"Unterstützte Beschäftigung" nach § 38a SGB IX steht seit Anfang 2009 für behinderte Personen,

bundesweit zur Verfügung.

Zur Frage der Definition der Zielgruppe der Maßnahme UB sei verwiesen auf eine Aussage des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS): "Der Gesetzgeber hat auf eine präzise, ausgrenzende Definition des Personenkreises - etwa auf den Kreis schwerbehinderter Menschen - verzichtet (§ 38a Absatz 2 SGB IX). Die Rechtsanwendung bleibt (...) einer Konkretisierung durch den Leistungsträger überlassen. Behinderte Jugendliche mit Lernbehinderung zählen somit auch potenziell zur Zielgruppe UB" (Rombach, 2009, S. 63).

Die Maßnahme UB nach § 38a SGB IX ist unterteilt in zwei Phasen: Die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) mit dem Ziel eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses und eine ggf. erforderliche Berufsbegleitung nach Abschluss eines Arbeitsvertrages. Für die 2-3 Jahre umfassende individuelle betriebliche Qualifizierung (vgl. § 38a Absatz 2 SGB IX) sind in der Regel die Agenturen für Arbeit (neben Renten- und Unfallversicherung sowie Kriegsopferversorgung/-fürsorge) die zuständigen Leistungsträger. Für eine erforderliche Berufsbegleitung (vgl. § 38a Absatz 3 SGB IX) im Rahmen eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses sind in der Regel die Integrationsämter (neben Unfallversicherung und Kriegsopferversorgung/-fürsorge) die zuständigen Leistungsträger. Eine Berufsbegleitung ist aufgrund der überwiegenden Zuständigkeit des Integrationsamtes vor allem für anerkannt schwerbehinderte Menschen und ihnen gleichgestellte behinderte Menschen möglich (vgl. § 2 SGB IX). Nach Auffassung des BMAS sollte diese "rechtliche Hürde kein Problem darstellen, da der Personenkreis, auf den UB zielt, typischerweise zumindest die Voraussetzungen für einen Grad der Behinderung in Höhe von 30 vom Hundert aufweist" (Rombach, 2009, S. 63). Dies zeigt an, dass ggf. eine entsprechende Anerkennung der Schwerbehinderung bzw. Gleichstellung zu beantragen ist.

Nach Einführung des § 38a SGB IX ist zwischen der gesetzlich verankerten Maßnahme und dem Konzept der Unterstützten Beschäftigung zu unterscheiden. Letzteres ist umfassender. Darauf verweist auch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) in der: "So ist etwa der Ansatz der Unterstützten Beschäftigung, wie in die BAG UB vertritt, weiter als der in § 38a SGB IX" (Mozet, 2009, S. 9). Das Konzept Unterstützte Beschäftigung zielt auf bezahlte Arbeit in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes, auch dann, wenn ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis nicht erreicht werden kann.

Durch die gesetzliche Verankerung der Maßnahme "Unterstützte Beschäftigung" wird im positiven Sinne ein Personenkreis anerkannt, dessen Leistungsspektrum zwischen WfbM und allgemeinem Arbeitsmarkt liegt. Die gesetzlichen Grundlagen greifen wichtige Inhalte des Konzepts Unterstützte Beschäftigung auf. Viele Elemente des Konzepts wurden bereits weit vor der Diskussion um das neue Gesetz von verschiedenen Angeboten der beruflichen Rehabilitation übernommen, auch wenn nicht immer unter diesem Begriff.

Ungeachtet verschiedener Kritikpunkte, die die BAG UB in mehreren Stellungnahmen im Rahmen der Gesetzgebung - insbesondere zum Ausschreibungsverfahren - deutlich gemacht hat, ist das neue Gesetz ein wichtiger Schritt zur Verbesserung der Teilhabe am Arbeitsleben für Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf. Damit steht ein Angebot flächendeckend zur Verfügung, welches vorher nur in wenigen Regionen umgesetzt werden konnte.

Weitere Bausteine des Konzepts Unterstützte Beschäftigung können zukünftig genutzt werden, um ein umfassendes und an den Leitlinien der VN-Behindertenrechtskonvention ausgerichtetes Gesamtkonzept zur Teilhabe am Arbeitsleben zu entwickeln und die Verwirklichung der Ziele "Selbstbestimmung" sowie "Wunsch- und Wahlrecht" des SGB IX zu konkretisieren.

Das Konzept Unterstützte Beschäftigung (supported employment) wurde Ende der 1970er Jahre basierend auf dem "Normalisierungsprinzip" maßgeblich in den USA entwickelt und dort bereits 1984 gesetzlich verankert.

Der europäische Dachverband für Unterstützte Beschäftigung (European Union of Supported Employment - EUSE; Gründung 1993), in dem die BAG UB seit ihrer Gründung 1994 Mitglied ist, setzt folgende Definition des Konzepts Unterstützte Beschäftigung:

Unterstützung

wobei die Unterstützung so lange wie erforderlich gewährleistet wird.

Unterstützte Beschäftigung ist ein kundenorientiertes Modell, das die unterstützte Person mit ihren Fähigkeiten und Stärken in den Mittelpunkt stellt sowie die konkreten Bedarfe von Betrieben analysiert und gezielt berücksichtigt.

Kerninhalte von Unterstützter Beschäftigung sind:

Ein Fachdienst bzw. Job Coach initiiert und begleitet den gesamten Prozess in enger Abstimmung mit den Beschäftigten, Betrieben und weiteren relevanten Akteuren im Umfeld (z.B. Schulen, Bildungsanbieter, Werkstätten für behinderte Menschen).

Ein Grundsatz des Konzepts Unterstützte Beschäftigung lautet: "Erst platzieren, dann qualifizieren". Das bedeutet, dass die Unterstützung in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes den entscheidenden Unterschied zu anderen Unterstützungskonzepten ausmacht und damit ein zentrales Erfolgskriterium ist. Dies schließt nicht aus, erforderliche Schulungs- und Bildungsinhalte auch überbetrieblich zu vermitteln. Ausschlaggebend ist jedoch die Unterstützung im Betrieb, direkt am Arbeitsplatz und unter Einbeziehung der Kollegen sowie Vorgesetzten. Der Bedarf an Unterstützung richtet sich sowohl nach der zu unterstützenden Person als auch nach den betrieblichen Erfordernissen.

Insgesamt sind nachstehende Leitlinien von grundlegender Bedeutung:

Ziel des Konzepts Unterstützte Beschäftigung ist ein betriebliches Arbeitsverhältnis und die leistungsgerechte Entlohnung der im Betrieb erbrachten Arbeitsleistung. Da weder Art und Schwere der Behinderung noch das Leistungsvermögen Ausschlusskriterien sind, sind während und nach der betrieblichen Anleitung, Qualifizierung und Stabilisierung unterschiedlich intensive Unterstützungsformen und unterschiedliche arbeits- und sozialversicherungsrechtliche Regelungen notwendig.

Auch dauerhaft stark leistungsgeminderte, werkstattberechtigte, erwerbsunfähige Personen können mit dem Konzept der Unterstützten Beschäftigung betrieblich integriert werden, wenn der Hilfe- und Unterstützungsbedarf im notwendigen Umfang ermittelt und gegebenenfalls dauerhaft geleistet wird.

Das Konzept der Unterstützten Beschäftigung ist ursprünglich für diesen stark leistungsgeminderten Personenkreis entwickelt worden. Arbeitsplätze ohne das Konzept der Unterstützten Beschäftigung entstehen aus den Anforderungen des Betriebes heraus, umfassen einen bestimmten Leistungs- und Stundenumfang, daran anschließend wird ein dafür geeigneter, entsprechend qualifizierter Arbeitnehmer gesucht. Im Gegensatz dazu geht Unterstützte Beschäftigung vom Menschen aus, (er)findet und gestaltet neue passgenaue (Nischen-) Arbeitsplätze - orientiert an den Fähigkeiten, Wünschen und Potentialen des behinderten Menschen.

Prinzipien und Inhalte des Konzepts Unterstützte Beschäftigung finden sich - unabhängig von § 38a SGB IX - z.B. in der Berufsorientierung in Schulen, in betrieblichen Ausbildungskonzepten der Berufsbildungswerke, in Übergangskonzepten der WfbM auf den allgemeinen Arbeitsmarkt (einschließlich Außenarbeitsplätze), in Integrationskonzepten psychiatrischer Dienstleistungsanbieter, in Integrationsfirmen und im besonderen Maße in der Aufgabenbeschreibung der Integrationsfachdienste (IFD).

Die Aufzählung macht deutlich, wie vielfältig dieser Ansatz genutzt werden kann und dass er sich deshalb nicht auf einen gesetzlich definierten Leistungstatbestand reduzieren lässt. Im Vergleich zur Maßnahme "Unterstützte Beschäftigung" ist das Konzept der Unterstützten Beschäftigung umfassender und daher zukünftig zur Erweiterung des Wunsch- und Wahlrechts im Bereich Teilhabe am Arbeitsleben zu nutzen. Das beinhaltet auch eine systematische und zielorientierte vertiefte Kooperation zwischen Schulen und nachschulischen Diensten, die bislang nicht flächendeckend existiert. Insgesamt sind die Teilhabemöglichkeiten weiterzuentwickeln, um mehr Menschen die Beschäftigung in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes, auch "unterhalb" eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses (z.B. WfbM-Beschäftigte), zu ermöglichen.

Bei dem genannten Personenkreis ist die Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft - insbesondere am Arbeitsleben - einerseits durch die Auswirkungen ihrer Behinderung nicht nur vorübergehend "wesentlich eingeschränkt" (vgl. § 53 SGB XII). Sie sind deshalb zur Überwindung dieser Einschränkungen auf besondere Leistungen und Hilfen angewiesen. Andererseits kommen sie trotz ihrer "wesentlichen Einschränkungen" aufgrund ihrer individuellen Leistungsentwicklung für eine Erprobung bzw. ein Arbeitsverhältnis in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes in Frage. Sie können dies jedoch nicht unter den dort üblichen Bedingungen leisten, d.h. ohne dauerhafte finanzielle Förderung und personale Unterstützung (eingeschränkte Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen ArbeitnehmerInnen). Die Chancen auf berufliche Teilhabe kann also für diese Zielgruppe nur realisiert werden, wenn der Status der Erwerbsunfähigkeit für diese Personen unabhängig von der Wahl des Leistungsanbieters und auch beim Übergang in Betriebe des allgemeinen Arbeitsmarktes bestehen bleibt.

Die Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) hat in diesem Zusammenhang verschiedene Vorschläge zur "Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen" im November 2008 vorgelegt, die im Verlauf der sich anschließenden Bund-Länder-Gespräche, an denen auch die BAG UB und andere Verbände beteiligt waren, weiter präzisiert und weitgehend auf der ASMK-Konferenz im November 2009 bestätigt wurden^[2].

Hierzu einige Beispiele:

Die Leistungsmöglichkeiten der Eingliederungshilfe für wesentlich behinderte, voll erwerbsgeminderte Menschen zur Teilhabe am Arbeitsleben sind so zu gestalten, dass diese auch außerhalb der Werkstattförderung möglich sind. Darüber hinaus wird angeregt, solche Gestaltungsmöglichkeiten auch in Bezug auf die übrigen Werkstattleistungen (Eingangsverfahren / Berufsbildungsbereich) zu entwickeln. Das BMAS hat erkannt, dass weitere Anstrengungen erforderlich sind, und prüft, inwieweit die Träger der Eingliederungshilfe "anstelle einer Werkstattleistung einen dauerhaften Minderleistungsausgleich erbringen können."^[3] Auch die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger (BAGüS) kann sich solche Lösungen vorstellen, macht jedoch darauf aufmerksam, dass zuvor noch verschiedene rechtliche und qualitative Fragestellungen zu klären sind.^[4] Der ASMK Beschluss im November 2009 stellt hierzu u.a. fest: "Anstelle der heute im SGB IX beschriebenen Leistungen im Eingangs-, Berufsbildungs- und Arbeitsbereich der WfbM werden Leistungsmodule definiert, die der Mensch mit Behinderungen unabhängig vom Ort und Träger der Leistungserbringung - auch in Form eines Persönlichen Budgets - in Anspruch nehmen kann. Die Leistung kann durch anerkannte Werkstätten für behinderte Menschen sowie ‚andere Leistungserbringer' erbracht werden. Die sozialversicherungsrechtlichen Regelungen und der arbeitsrechtliche Status sind dann unabhängig vom Ort und Träger der Leistungserbringung."

Erkannt worden ist auch, dass zukünftig die Kultusministerien stärker einzubinden sind. Es sind Rahmenbedingungen zu schaffen, damit Schulen innerhalb ihrer Berufsorientierung und Berufsvorbereitung zielgerichteter auf die nachschulischen Anforderungen im Allgemeinen und die individuellen Perspektiven der SchulabgängerInnen im Besonderen eingehen können.

Diskutiert wird in diesem Zusammenhang ein so genanntes individuelles berufliches Orientierungsverfahren. Noch klärungsbedürftig ist die inhaltliche Ausgestaltung. Zielsetzung des Verfahrens ist zunächst eine breit gefächerte Orientierung für alle Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Hinblick auf die Teilhabemöglichkeiten am Arbeitsleben. Das Orientierungsverfahren soll in eine "angemessenen zeitlichen Abstand vor der Schulentlassung" beginnen. Vorrangiges Ziel ist eine Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt.

Nach Beschlussfassung der ASMK 2009 soll weiterhin gelten:

In den Bund-Länder-Gesprächen wurde außerdem der Aspekt der Sozialraumorientierung erörtert: Zur Ermöglichung von Selbstbestimmung und der vollen Einbeziehung in die Gemeinschaft in allen Lebensbereichen sind Menschen mit Behinderungen im örtlichen Sozialraum in ein Netzwerk aus familiärer, ehrenamtlicher Unterstützung und professionellen Leistungen einzubinden. Dieses Netzwerk soll ihnen den Raum zu eigenverantwortlicher Gestaltung ihrer Lebensumstände lassen und ihre Selbstbestimmung fördern. Verpflichtungen zu bestimmten Wohn-, Hilfe- und Lebensformen bestehen nicht.

Nun gilt es zu beobachten und zu bewerten, wie die Beschlüsse der ASMK-Sitzung vom November 2009 umgesetzt und dabei die Verbände sowie Interessenvertretungen der Menschen mit Behinderung beteiligt werden. Im Ergebnis ist ein umfassendes Teilhabekonzept aufzustellen, das alle erforderlichen Leistungen beinhaltet, die aufeinander abgestimmt sind. Mit der erweiterten Perspektive der Sozialraumorientierung greifen die aktuellen Entwicklungen Forderungen aus dem Konzept Unterstützte Beschäftigung auf, nach denen die Lebensbereiche Arbeit, Wohnen und Freizeit ganzheitlich zu betrachten sind.

Der aktuelle Stand der Umsetzung der Maßnahme UB soll anhand verschiedener Gliederungspunkte beschrieben werden. Hierbei steht die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) nach § 38a Absatz 2 SGB IX im Mittelpunkt der Betrachtung, da zur Umsetzung der Berufsbegleitung nach § 38a Absatz 3 SGB IX bisher kaum Erfahrungen vorliegen:

- Gemeinsame Empfehlung "Unterstützte Beschäftigung"

Zur Sicherung der fachlichen Qualität wird seit April 2009 die Gemeinsame Empfehlung "Unterstützte Beschäftigung" (GE UB; vgl. § 38a SGB IX, Absatz 6) unter Federführung der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (BAR) mit den zuständigen Leistungsträgern und verschiedenen Verbänden, u.a. der BAG UB, erarbeitet. Darin geht es neben inhaltlichen Standards auch um die Koordination der Leistungsträger. Die BAG UB bringt insbesondere die langjährigen Praxiserfahrungen sowie die Qualitätskriterien des europäischen Dachverbandes für Unterstützte Beschäftigung (EUSE - European Union of Supported Employment) ein. Die Arbeit dieser Gruppe soll auch nach Fertigstellung der GE UB (voraussichtlich zwischen dem ersten und zweiten Quartal 2010) fort geführt werden, um die zukünftige Umsetzung des § 38a SGB IX unter qualitativen Kriterien zu beobachten. Die GE UB kann einen wichtigen Beitrag dazu leisten, dass in der Praxis der Maßnahme UB die fachlichen Standards in ausreichendem Maße angewendet werden, um an die bisherigen Erfolge der ersten Anbieter der UB anzuknüpfen (z.B. Access und Hamburger Arbeitsassistenz^[5]). Gleichzeitig wird es von Bedeutung sein, neue Erfahrungen, z.B. mit weiteren Zielgruppen (wie Menschen mit psychischen Erkrankungen) und der Angebotsgestaltung in strukturschwachen bzw. ländlichen Regionen (z.B. geringere Betriebsdichte, lange Fahrtwege zu den Betrieben sowie eingeschränkte Mobilität durch kaum vorhandenen Öffentlichen Nahverkehr), systematisch auszuwerten, um insgesamt eine erfolgreiche Praxis kontinuierlich aufzubauen und weiter zu entwickeln.

Die Standards können zudem hilfreich für potentielle Nutzer/innen des Persönlichen Budgets sein, um ihnen die Auswahl qualifizierter Anbieter zu erleichtern.

- Vermittlung berufsübergreifender Lerninhalte und Schlüsselqualifikationen

Es ist nach Auffassung der BAG UB sehr bedeutsam, dass der Gesetzesentwurf in § 38a Absatz 2 SGB IX darauf verweist, dass die Leistungen der individuellen betrieblichen Qualifizierung auch die Vermittlung von berufsübergreifenden Lerninhalten und Schlüsselqualifikationen sowie die Weiterentwicklung der Persönlichkeit des behinderten Menschen umfasst. Dies macht deutlich, dass sowohl die spezifischen arbeitsplatzbezogenen Tätigkeitsinhalte als auch die allgemeinen berufsbezogenen Bildungsinhalte gleichberechtigt nebeneinander stehen. Es geht somit nicht darum, eine verengte, lediglich auf eine ganz bestimmte Arbeitsanforderung ausgerichtete Qualifizierung durchzuführen. Auch Menschen mit Lernschwierigkeiten haben gezeigt, dass sie durchaus in der Lage sind, sich übergreifende Schlüsselqualifikationen anzueignen, die in verschiedenen Tätigkeiten und Betrieben relevant sind (z.B. kritische Kontrolle oder die Auseinandersetzung mit der Rolle, den Anforderungen und Rechten als Arbeitnehmer/in). Oftmals haben behinderte Menschen besondere Fähigkeiten z.B. in den Bereichen soziale Kompetenz, Ausdauer, Genauigkeit und Zuverlässigkeit.

Exkurs: Aus der Praxis

Sowohl die Hamburger Arbeitsassistenz als auch ACCESS Integrationsbegleitung Erlangen orientieren sich im Rahmen ihrer Angebote zur Unterstützten Beschäftigung am Prinzip der dualen Berufsausbildung. Die berufliche Qualifizierung erfolgt überwiegend in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes und wird durch die Inhalte des berufsorientierenden Unterrichts wesentlich ergänzt (z.B. berufsübergreifende Lerninhalte, Schlüsselqualifikationen und Persönlichkeitsentwicklung). Der Unterricht findet i.d.R. an 1-2 Tagen in der Woche statt. Zwischen den betrieblichen und schulischen Lernsituationen sollen inhaltliche Verknüpfungen hergestellt werden, d.h. der Unterricht ist auf die betrieblichen Anforderungen abzustimmen (Lernortkoordination und Lernortkooperation). Dabei kann der berufsorientierende Anteil eigenständig angeboten oder in bestehende schulische Strukturen integriert werden (wie Berufsschule, erweiterte Werkstufe der Sonderschule, Volkshochschule).

Auf Grund des Umstandes, dass die Teilnehmenden in ganz unterschiedlichen Berufsfeldern tätig sind und darüber hinaus der Praktikumsbetrieb im Verlauf der Maßnahme u.U. mehrfach gewechselt wird, ist ein fachspezifischer berufsorientierender Unterricht wenig sinnvoll. Erforderlich ist ein Lehrplan, der an konkreten Erfordernissen, Fragestellungen und Lernmotivationen aus den betrieblichen Anforderungen anknüpft. Damit können allgemeine Themen wie "Arbeitnehmerrolle", "betriebliche Hierarchien", "betriebliches Sozialverhalten" sowie differenzierte Angebote für spezifische Anforderungen wie "Hygieneregel" "Unfallverhütung" etc. im Unterricht bearbeitet, sowie Kompetenzen im Rechnen, Lesen und Schreiben trainiert werden.

Darüber hinaus erfüllt die Zusammenführung der Teilnehmenden für eine begrenzte Zeit zu einer Lerngruppe eine andere wesentliche Funktion: Für die Teilnehmenden ist die betriebsübergreifende Qualifizierung der Ort, an dem sie sich als Personen im gleichen Alter, in der gleichen beruflichen Situation und auch in einer vergleichbaren Phase der persönlichen Entwicklung treffen. Was auf nicht behinderte junge Erwachsene zutrifft, gilt in gleichem Maße auch für junge Erwachsene mit Behinderung: Im Übergang zum Erwachsenendasein spielt die Gruppe der Gleichaltrigen als Orientierungshintergrund bei der Herausbildung von Identität, Wertmaßstäben und Sozialverhalten eine herausragende und prägende Rolle.

Nicht zuletzt aufgrund der positiven Erfahrungen mit der Gestaltung der beschriebenen Angebote, hat die BA in ihren Standards (siehe Verdingungsunterlagen) so genannte Projekttage eingefordert.

Es hat sich bereits in der Vergangenheit bewährt, dass die Teilnehmenden Erfahrungen in verschiedenen Tätigkeitsfeldern machen, unterschiedliche Betriebsstrukturen kennen lernen und die gewonnenen Erkenntnisse reflektieren. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass konkrete Entscheidungs- und Wahlmöglichkeiten vorliegen, um letztendlich den am besten geeigneten Arbeitsplatz zu "finden". Die Erfahrungen zeigen, dass dazu in der Regel mehrere Praktika in verschiedenen Berufsbereichen erforderlich sind. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) keine zeitlich verkürzte Maßnahme sein darf, sondern im Einzelnen ausreichende Erprobungsräume zu ermöglichen sind. Die zeitliche Dauer der InbeQ ist mit bis zu zwei Jahren (plus ggf. Verlängerung um ein Jahr) angegeben. Zwar kann im (eher seltenen) Einzelfall durchaus ein Arbeitsvertrag relativ schnell abgeschlossen werden. Zu hinterfragen ist jedoch, ob dann die Entwicklung der so genannten Schlüsselqualifikationen und Persönlichkeitsmerkmale ausreichend berücksichtigt wurden.

- Sozialversicherung

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) hat zum 20. Juli 2009 die HEGA 07/2009 (Handlungsempfehlung und Geschäftsanweisung) zur Sozialversicherung (SV) bei UB herausgegeben. Danach erfolgt die Anmeldung zur SV sowohl bei Teilnehmenden mit Ausbildungs- als auch Übergangsgeld ab sofort durch die BA. Die BA übernimmt in beiden Fällen direkt die Beitragszahlung. UB-Anbieter leisten somit keine SV-Beiträge vor (wie bisher bei Teilnehmenden mit Ausbildungsgeld üblich), so dass eine Erstattung der Beitragszahlung nicht mehr erforderlich ist. Die HEGA 07/2009 enthält auch Hinweise zur Versicherungspflicht, zur Beitragshöhe und zum Meldeverfahren für die Inanspruchnahme von Leistungen durch das Persönliche Budget.

Ergänzend zu der HEGA 07/2009 gab die BA im September 2009 die HEGA 09/2009 heraus, die u.a. Hinweise zur Arbeitslosenversicherung bei der Maßnahme UB aber auch beim Persönlichen Budget enthält. Danach sind Teilnehmende der Maßnahme UB nicht pflichtversichert in der Arbeitslosenversicherung:

"Personen, die an einer Maßnahme der Unterstützten Beschäftigung teilnehmen, sind nicht pflichtversichert in der Arbeitslosenversicherung. Der Gesetzgeber betrachtet eine Maßnahme der Unterstützten Beschäftigung nicht als eine Maßnahme der Befähigung zur Erwerbstätigkeit im Sinne von § 26 Absatz 1 Nr. 1 SGB III. Aus diesem Grund wurde die Unterstützte Beschäftigung explizit in § 1 Nr. 3 SGB VI aufgenommen, um die Rentenversicherungspflicht festzulegen. In § 26 Absatz 1 Nr. 1 SGB III wurde die Unterstützte Beschäftigung nicht aufgenommen, entsprechend liegt keine Versicherungspflicht in der Arbeitslosenversicherung vor."

Zur Umstellung von SV-Meldungen und Beitragszahlung enthält die HEGA 09/2009 folgende Hinweise: "Sollten vor Erlass der HEGA 07/2009 in Fällen der Unterstützten Beschäftigung seitens des Maßnahmeträgers die Versicherungspflicht gemeldet und die SV - Beiträge gezahlt worden sein, so ist die Rückabwicklung zur Vermeidung von Doppelmeldungen und Doppelzahlungen in Absprache mit den Maßnahmeträgern vorzunehmen. Dabei ist im Einzelfall festzulegen, für welche Zeiträume die Meldungen (Krankenkassen und Rentenversicherungsträger) und Beitragszahlungen zur Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung vom Maßnahmeträger bzw. von der AA (Agentur für Arbeit) vorzunehmen sind. Soweit es bei der Beitragszahlung und Meldung durch den Maßnahmeträger bleibt, sind ihm die Beiträge vollständig zu erstatten. Dies gilt ggf. auch für Beiträge zur Arbeitslosenversicherung."

- Ausschreibung und Persönliches Budget

Für 134 von insgesamt 180 Lose (Regionen vergleichbar den Agenturbezirken) erteilte die BA bis zum Sommer 2009 den Zuschlag an die ausgewählten UB-Antragsteller. In 46 Regionen waren somit zum Start der Maßnahme UB die Verfahren noch offen (Nachprüfung), so dass sich der Beginn von UB in diesen Regionen verzögerte.

Davon wurden in 22 Fällen neue Ausschreibungsverfahren im Anschluss eines Urteils des Bundeskartellamtes durchgeführt. Bei dem Urteil geht es vor allem darum, Bewerbungen von WfbM als UB-Träger nicht indirekt durch die Beschreibung der Zielgruppe auszuschließen. Die von einigen WfbM eingereichten Rügeverfahren waren somit erfolgreich.

Die restlichen 24 Verfahren sind von den zuständigen Oberlandesgerichten zu klären. Hier geht es u.a. um die Frage der Vergütung: Die BA garantiert dem Auftragnehmer eine Vergütung in Höhe von 70% des Kontingents an Teilnehmermonaten. Diese Vergütung erfolgt unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme. Teilnehmermonate oberhalb von 70% des Kontingents werden von der BA nach tatsächlicher Inanspruchnahme vergütet. Dieses so genannte Ausfallrisiko der Bieter, d.h. es werden womöglich nicht alle Teilnehmermonate genutzt, in Höhe von 30% wurde von der Vergabekammer des Bundeskartellamtes als unzulässig, da zu hoch, bezeichnet. Dies nicht zuletzt auch auf dem Hintergrund, dass der Bieter in jedem Fall zu 100% qualifiziertes Personal vorhalten muss. Ein Risiko von maximal 15% gilt danach als vergaberechtskonform. Gegen dieses Urteil hatte die BA Widerspruch eingelegt. Leider erfolgreich laut Urteil des Oberlandesgerichts in Düsseldorf am 18.11.09. Danach bleibt es bei der 70%-Risikoregelung für die Bieter.

Nach Auffassung der BAG UB benachteiligt diese Regelung insbesondere Bieter "kleiner" Organisationen, die ein solches Risiko wirtschaftlich kaum tragen können und erschwert bzw. verhindert somit deren Beteiligung am Ausschreibungsverfahren. Insgesamt ist erstaunlich, dass gerade in Zeiten, in denen generell über die gefährdete Liquidität von Unternehmen in der Gesamtwirtschaft und deren Sicherung auch mittels staatlicher Hilfen vielfach diskutiert wird, ausgerechnet Sozialunternehmen eine besondere Liquiditätsbelastung im Rahmen der Ausschreibung eines öffentlichen Auftraggebers zu tragen haben.

Zur grundsätzlichen Kritik an den Ausschreibungsverfahren siehe die Stellungnahmen der BAG UB, die im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens erstellt wurden^[6]. Diese Kritik hat nach wie vor ihre Gültigkeit, zumal das Vergaberecht durchaus andere Möglichkeiten der Vergabe offen hält (vgl. auch unten: Diskussion).

Aufgrund der noch offenen Ausschreibungsverfahren gab die BA im Juli 2009 folgenden Hinweis an alle Agenturen:

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) teilt in der E-Mail-Info zur Ausführung von UB durch ein Persönliches Budget vom 14.07.09 mit:

Bedingt durch Entscheidungen der Vergabekammern des Bundeskartellamtes konnte in sechs Regionaldirektions-Bezirken (Baden-Württemberg, Nord, Rheinland-Pfalz-Saarland, NRW, Hessen und Sachsen-Anhalt-Thüringen) für insgesamt 46 Agenturen der Zuschlag für die Durchführung der "Unterstützten Beschäftigung" nicht zum vorgesehenen Termin erteilt werden; nach derzeitiger Einschätzung kann insoweit nicht vor Herbst 2009 von einer endgültigen rechtlichen Klärung ausgegangen werden. Die Frage nach Umsetzung des Rechtsanspruchs auf "Unterstützte Beschäftigung" in den betroffenen AA (Agenturen für Arbeit) wurde an die BA herangetragen.

Die BA hat ein hohes geschäftspolitisches Interesse, die Beschäftigungschancen von Menschen mit Behinderung im allgemeinen Arbeitsmarkt zu erhöhen. Die bundesweit erfolgreiche Einführung der neuen Leistung Unterstützte Beschäftigung leistet hierfür einen wichtigen Beitrag. Deshalb ist mit dem Einkauf abgestimmt, dass der durch rechtliche Einwendungen verzögerte Einkaufsprozess schnellstmöglich fortgeführt wird. Insbesondere bei (noch) fehlendem Maßnahmeangebot "Unterstützte Beschäftigung" wird dem geschäftspolitischen Interesse der BA auch durch offensive Nutzung der Leistungsgewährung durch ein Persönliches Budget Rechnung getragen. Im Gesamtergebnis ist wesentlich, dass der Rechtsanspruch auf die Leistung, der sich in dem von den AA festgestellten Bedarf widerspiegelt, vollumfänglich bereits ab dem Jahr 2009 realisiert wird.

Unabhängig von einem vorhandenen Maßnahmeangebot "Unterstützte Beschäftigung" besteht die Möglichkeit, auf Antrag des behinderten Menschen, Leistungen nach § 38a Absatz 2 SGB IX durch ein Persönliches Budget zu erbringen.

(Potentielle) Anbieter von UB nach § 38a SGB IX können somit in den genannten Regionaldirektions-Bezirken bei potentiellen UB-Budgetnehmern auf der Grundlage dieser Weisung der BA für ihr UB-Angebot unter Nutzung des Persönlichen Budgets (PB) werben. In der Folge dieser BA-Weisung wurde der BAG UB bekannt, dass in einigen Regionen das PB für die Maßnahme UB durchaus verstärkt genutzt wurde.

Nach Angaben der BA wurden bis Ende Oktober 2009 bundesweit im Wege der Ausschreibung ein Kontingent von 56.136 Teilnehmermonaten eingekauft. Insgesamt können mit diesem Volumen 2.339 Teilnehmer innerhalb der Vertragslaufzeit von 24 Monaten gefördert werden. Bis Ende Oktober 2009 sind 1.222 Eintritte in InbeQ (vgl. § 38a Absatz 2 SGB IX) zu verzeichnen. Es gibt laut BA eine hohe Akzeptanz und Nachfrage nach diesem neuen Maßnahmeangebot, so dass im November 2009 eine Aufstockung der Gesamtkapazität um ca. 180 Teilnehmende erfolgte.

Die Ende Oktober 2009 noch offenen zwei Verfahren wurden schließlich bis Dezember 2009 abgeschlossen. Durch diese Auftragsvergaben stehen weitere Kapazitäten von 29 Plätzen (= 696 Teilnehmermonate) zur Verfügung. Insgesamt wurden somit innerhalb der 1. Ausschreibung der Maßnahme UB 56.832 Teilnehmermonate und somit 2.368 Teilnehmerplätze eingekauft.

Das Angebot von insgesamt 2.368 Plätzen verteilt sich wie folgt auf die Bundesländer:

Tabelle 1: Teilnehmermonate und Plätze InbeQ nach Bundesländern

Die 1.222 Eintritte in InbeQ (vgl. § 38a Absatz 2 SGB IX) verteilen sich wie folgt auf die Bundesländer:

Tabelle 2: Eintritte in InbeQ nach Bundesländern

* Daten aus der Statistik sind Sozialdaten (§35 SGBI) und unterliegen dem Sozialdatenschutz gem. §16 BStatG. Aus diesem Grunde werden Zahlenwerte kleiner 3 und korrespondierende Werte anonymisiert.

Die BAG UB veröffentlicht auf ihrer Homepage^[7]Antworten der zuständigen Leistungsträger, des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) oder anderer kompetenter Ansprechpartner auf häufig gestellte Fragen aus der Praxis. Im Folgenden sind die aktuellen Beispiele wieder gegeben:

Frage: Sind die Anbieter der Maßnahme UB zu einer bestimmten Einzelfalldokumentation verpflichtet und wenn ja, wie sieht diese aus?

Antwort BA (10/2009): Ein bestimmtes Format für die Einzelfalldokumentation ist nicht vorgegeben. Es besteht "nur" die gesetzliche Verpflichtung (nach § 38a Absatz 5 Nr. 4 SGB IX), ein System des Qualitätsmanagements i.S.d. § 20 Absatz 2 Satz 1 SGB IX anzuwenden. Dokumentation ist dabei zentrales Element eines jeden Qualitätsmanagementsystems.

Frage: Ist es möglich im Rahmen der individuellen betrieblichen Qualifizierung nach § 38a Absatz 2 SGB IX (InbeQ) parallel eine erforderliche Arbeitsassistenz gefördert zu bekommen?

Antwort BA (10/2009): Die parallele Übernahme von Kosten einer erforderlichen Arbeitsassistenz im Rahmen einer InbeQ (vgl. § 38a Absatz 2 SGB IX) ist nicht möglich, da es sich - etwas vereinfacht ausgedrückt - bei der InbeQ nicht um einen Arbeitsplatz, sondern um eine Maßnahme handelt. Dies bedeutet, dass partieller und/oder temporärer Assistenzbedarf vom Träger der InbeQ (ggf. auch durch Einkauf von Fremdleistungen) abzudecken ist.

Frage: Kommen im Rahmen der InbeQ weitere Leistungen des SGB III in Betracht?

Antwort BMAS (W. Rombach, Zeitschrift SGb 02/09,): Während der InbeQ (vgl. § 38a Absatz 2 SGB IX) kommen mit Ausnahme ergänzender Teilhabeleistungen (z.B. Ausbildungsgeld) keine weiteren Leistungen des SGB III in Betracht. Sobald die InbeQ erfolgreich mit einem Arbeitsvertrag abgeschlossen ist, kommen neben der Leistung der Berufsbegleitung alle allgemeinen und behinderungsspezifischen Leistungen des SGB III (wie insbesondere Eingliederungszuschüsse nach § 219 SGB III oder Zuschüsse zur behinderungsgerechten Einrichtung des Arbeitsplatzes nach § 237 SGB III) in Betracht (S. 65).

Frage: Nicht nur für die Maßnahme UB von Bedeutung: Ist es grundsätzlich möglich Eingliederungszuschüsse (EGZ) an Arbeitgeber für befristete Arbeitsverhältnisse und im Anschluss zusätzlich für ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zu bekommen?

Antwort BA (10/2009): Zur Beantwortung dieser Frage ist es zunächst erforderlich, den "Regel-EGZ" nach § 218 SGB III und den "EGZ für besonders betroffene schwerbehinderte Menschen (EGZ-SB) nach § 219 SGB III" eindeutig voneinander zu trennen. Der "Regel-EGZ" nach § 218 SGB III kommt im Hinblick auf die Nachbeschäftigungspflichten nach § 221 Absatz 2 SGB III nicht für befristete Arbeitsverhältnisse in Betracht. Der "Regel-EGZ" kann auch nicht für ein unbefristetes Arbeitsverhältnis im Anschluss an ein befristetes Arbeitsverhältnis gewährt werden, da hier der Förderungsausschluss nach § 221 Absatz 1 Nr. 2 SGB III greift. Von diesem Förderungsausschluss ist nur der EGZ-SB nach § 219 SGB III ausgenommen (§ 221 Absatz Nr. 2 Satz 2 SGB III). Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass in diesen Fällen die Vorbeschäftigung nach § 219 Absatz 2 Satz 2 SGB III angemessen zu berücksichtigen ist.

Um die Frage konkret zu beantworten: Nur EGZ-SB kann für befristete Arbeitsverhältnisse gewährt werden, ggf. auch für das nachfolgende unbefristete Arbeitsverhältnis.

Unbedingt zu beachten: Es handelt sich nicht um einen Regelmechanismus in der Form, dass sich nach EGZ-SB für ein befristetes Arbeitsverhältnis bei Übernahme in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zwangsläufig ein EGZ (mit Anrechnung) anschließt. Der EGZ-SB für das unbefristete Arbeitsverhältnis ist auf der Grundlage eines neuen Antrages auch hinsichtlich der grundsätzlichen Voraussetzungen nach § 217 SGB III zu überprüfen. Insbesondere bei länger dauernden befristeten Arbeitsverhältnissen wird man die grundsätzlichen Voraussetzungen nur in besonders gelagerten Einzelfällen bejahen können.

Der Vollständigkeit halber: Es gibt noch eine spezielle EGZ-Regelung für Ältere im § 427f SGB III, die hinsichtlich des Förderungsausschlusses bei Beschäftigung bei einem früheren Arbeitgeber zwar etwas "günstiger" konditioniert ist (§ 427f Absatz 4 SGB III), bei der hier angesprochenen Fallgestaltung aber zum gleichen Ergebnis führt.

Anmerkung der BAG UB: Die Bundesagentur für Arbeit (BA) will im Regelfall nachfolgende Eingliederungszuschüsse (EGZ) ausschließen, da "Hemmnisse (...) schon durch vorangegangene Unterstützte Beschäftigung ausgeglichen sind"^[8]. Diese Annahme entspricht in keiner Weise den praktischen Erfahrungen der bereits seit längerem nach dem Konzept Unterstützte Beschäftigung arbeitenden Dienste (z.B. Hamburger Arbeitsassistenz oder Integrationsbegleitung ACCESS), die auch als Vorbild für den Gesetzesentwurf dienten. Danach waren bei fast allen Vermittlungen EGZ-Mittel mehrjährig erforderlich. Gleichzeitig zeigen die praktischen Erfahrungen, dass auch nach der Vermittlung i.d.R. ein vergleichsweise erhöhter und zweijähriger Begleitungsaufwand im Betrieb zu leisten ist, um das Arbeitsverhältnis ausreichend zu stabilisieren. Somit müssen zukünftig beide Fördermöglichkeiten (EGZ und Begleitung im Arbeitsleben), auch ergänzend zur Verfügung stehen. Es handelt sich schließlich um einen Personenkreis, der ohne ambulante Unterstützung i.d.R. auf die Leistungen einer WfbM angewiesen wäre.

Frage: Sind im Rahmen der InbeQ von Arbeitgebern zur Verfügung gestellte Qualifizierungsplätze als Arbeitsplätze im Sinne des § 73 SGB IX zu werten und damit auf die Zahl der Pflichtarbeitsplätze nach § 75 Absatz 1 SGB IX anzurechnen?

Antwort BMAS (05/2009): Rehabilitanden der Maßnahme UB (InbeQ) sind weder Arbeitnehmer noch Auszubildende und nicht andere zu ihrer beruflichen Bildung Eingestellte. Die Maßnahme UB ist keine Ausbildung im Sinne des § 1 BBiG (Berufsbildungsgesetz) und es besteht kein persönliches Abhängigkeitsverhältnis im sonst definierten Sinne. Im Ergebnis zählen also Qualifizierungsplätze im Rahmen der Maßnahme UB nicht als Arbeitsplätze i.S.d. § 73 Absatz 1 SGB IX. Damit sind die auf solchen Plätzen tätigen schwerbehinderten Menschen auch nicht auf die Zahl der Pflichtarbeitsplätze nach § 75 Absatz 1 SGB IX anzurechnen.

Frage: Inwiefern kommt die Maßnahme UB auch für WfbM-Beschäftigte in Frage?

Antwort BMAS (W. Rombach, Zeitschrift SGb 02/09,): UB ist nicht als Leistung der Träger der Sozialhilfe (Eingliederungshilfe für behinderte Menschen nach §§ 53ff. SGB XII) vorgesehen. Allerdings sind zur Erfüllung des Auftrages an die WfbM, einen Übergang von Werkstattarbeit auf den allgemeinen Arbeitsmarkt in geeigneten Fällen zu erreichen (§ 136 Absatz 1 S. 2 SGB IX), Maßnahmen möglich, die der berufspraktischen Qualifizierung und Betreuung i.S.d. § 38a Absatz 2 SGB IX inhaltlich vergleichbar sind. Diese können vom zuständigen Träger der Sozialhilfe finanziert werden (§ 41 Absatz 2 Nr. 3 SGB IX) (S. 65). Zudem gilt: Die Berufsbegleitung kann auch unabhängig vom Durchlaufen einer individuellen, betrieblichen Qualifizierung nach § 38a Absatz 2 SGB IX eingreifen, z.B. für behinderte Menschen, die aus einer WfbM heraus mit einem Arbeitsvertrag in einem Unternehmen platziert werden konnten (S. 64).

Frage: Kann die Maßnahme UB auch wiederholt durchgeführt werden?

Antwort BMAS (W. Rombach, Zeitschrift SGb 02/09): Verliert der behinderte Mensch, der bereits erfolgreich eine UB durchlaufen hat, seinen Arbeitsplatz, kommt erneut bei entsprechender Prognose und behinderungsbedingtem Bedarf die Maßnahme UB in Betracht (S. 65).

Frage: Kann die Maßnahme UB-Berufsbegleitung nach § 38a Absatz 3 SGB IX auch unabhängig von der Maßnahme UB-InbeQ nach § 38a Absatz 2 SGB IX (individuelle betriebliche Qualifizierung) durchgeführt werden?

Antwort BMAS (W. Rombach, Zeitschrift SGb 02/09): Die Berufsbegleitung kann auch unabhängig vom Durchlaufen einer individuellen, betrieblichen Qualifizierung nach § 38a Absatz 2 SGB IX eingreifen, z.B. für behinderte Menschen, die aus einer WfbM heraus mit einem Arbeitsvertrag in einem Unternehmen platziert werden konnten (S. 64).

Die BAG UB hat nicht zuletzt aufgrund negativer Beispiele in der Vergangenheit eine kritische Haltung gegenüber Ausschreibungen. Hierzu einige grundsätzliche Anmerkungen:

Peter Clever, Vertreter der Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) im Verwaltungsrat der Bundesagentur für Arbeit, kritisiert die Ausschreibungspraxis der BA ebenfalls sehr deutlich:

"Ich möchte dazu gern ein ganz klares Bekenntnis ablegen. Sie können das übrigens in den Protokollen der Verwaltungsratssitzungen der Bundesagentur auch nachlesen. Ich halte die Ausschreibungsmanie, die Platz gegriffen hat, für kontraproduktiv. Ich weiß, dass das Wettbewerbselement wichtig ist, gerade wenn man Kosten im Blick hat. Aber wenn man Kosten und Qualität in den Blick nimmt, dann kann das Ergebnis von Ausschreibungsmanie dazu führen, dass man nach dem Prinzip verfährt, `ich möchte sparen, koste es, was es wolle!´ (...)" (Clever, 2009, S. 45).

Im Rahmen der Ausschreibung der Maßnahme UB nach § 38a SGB IX im Frühjahr 2009 durch die BA liegen der BAG UB Hinweise vor, dass die Vergabekriterien aus den Verdingungsunterlagen bundesweit nicht einheitlich angewandt wurden. Eine Mitglieder-Umfrage der BAG UB weist darauf hin, dass eher Angebote zwischen 800,- € und 1.000,- € als zwischen 1.001,- € und 1.200,- € (pro Teilnehmermonat) den Zuschlag bekommen haben. Es ist jedoch weder davon auszugehen, dass preishöhere Angebote eine mindere Qualität bedeuten, noch, dass in diesen Regionen in jedem Fall der preisgünstigere Anbieter auch der qualitativ bessere ist. Auch wenn die Zahlen hier keine allgemein gültigen Aussagen zulassen, so sollte die Vergabepraxis geprüft werden, um eine ungleiche Anwendung der Kriterien zu vermeiden.

Dies ist auch unter dem Aspekt von Bedeutung, dass die in der Ausschreibung erzielten - z.T. deutlich unterschiedlichen - Monatspauschalen, direkte Auswirkungen auf die Höhe des Persönlichen Budgets haben, wenn ein/e Teilnehmer/in einen anderen Anbieter als den per Ausschreibung ausgewählten nutzen möchte. Die entscheidende Frage lautet: Ist es zulässig, dass die im Ausschreibungsverfahren erzielten Pauschalen, die auf der spezifischen Kostenstruktur des Anbieters basieren, maßgeblich für die individuelle Bedarfsermittlung beim Persönlichen Budget (PB) sind? In Einzelfällen sind nach Informationen der BAG UB durchaus höhere Vergütungen beim PB im Vergleich zum Ausschreibungsverfahren in der entsprechenden Region verhandelt worden. Dies entspricht der gesetzlichen Anforderung an die Leistungsträger, Persönliche Budgets so zu "bemessen, dass der individuell festgestellte Bedarf gedeckt wird und die erforderliche Beratung und Unterstützung erfolgen kann." (SGB IX § 17 Absatz 3) Die Möglichkeit in begründeten Fällen höhere Beträge als in den vergleichbaren Sachleistungen auszuhandeln ist also durchaus auch gesetzlich gegeben, wird aber in der Praxis dadurch eingeschränkt, dass die Leistungsträger die "Soll-Bestimmung" des § 17 (Persönliche Budgets sollen die Höhe bisheriger Leistungen nicht überschreiten) bislang i.d.R. sehr restriktiv auslegen (Deckelung der Beträge).

Aus den genannten Gründen ist zu hinterfragen, warum im Rahmen der Ausschreibung die Vorgabe eines Preiskorridors (interne Kalkulationen der BA liegen sowieso vor) und eine Tarifbindung zur Kalkulation der Personalkosten nicht genutzt wurden. Vergaberechtlich wäre dies möglich gewesen und hätte eher verhindern können, dass jetzt Angebote mit erheblichen Preisunterschieden den Zuschlag bekommen haben. Wie ist das zu begründen und warum ist UB trotz eines Personalschlüssels von 1:5 und der individuellen betrieblichen Qualifizierung deutlich kostengünstiger als der Berufsbildungsbereich einer WfbM (Gruppenangebot und Personalschlüssel von 1:6)? Die genannten Fragen verweisen auch hier auf die Notwendigkeit einer qualitativen Prüfung der Vergabepraxis und deren Auswirkungen auf die Zielsetzung von § 38a SGB IX. Dies gilt umso mehr, da auch das BMAS davon ausgeht, dass "der Qualifizierungsaufwand in Maßnahmen der UB mit dem im Berufsbildungsbereich von WfbM vergleichbar ist" (Rombach, 2009, S. 64).

Letztlich wird es jedoch äußerst schwierig sein, alle qualitativen Aspekte zu prüfen und zu bewerten, wie z.B. die Anforderung einer ausreichenden Vernetzung in der Region mit Betrieben und wichtigen Kooperationspartnern. Entscheidend ist neben einem in erster Linie an qualitativen Kriterien ausgerichteten Vergabeverfahren, die fachlich hochwertige Umsetzung der Maßnahme UB in Orientierung an bewährten Standards. Aus Diskussionen auf verschiedenen Veranstaltungen, an denen die BAG UB beteiligt war bzw. die wir selbst durchgeführt haben, geht hervor, dass verschiedene Anbieter der UB durchaus noch Fragen an die Durchführung der Maßnahme haben. Dies betrifft insbesondere das so genannte Job Coaching im Betrieb, da eine solche Unterstützung in der Regel bisher aufgrund fehlender Ressourcen in anderen Maßnahmen nicht möglich war und daher bei vielen Anbietern geringe Erfahrungen vorliegen. Es ist daher sicher zu stellen, dass eine betriebliche Unterstützung im Sinne des Job Coaching tatsächlich durchgeführt wird. Andernfalls würde sich die Maßnahme UB kaum von bisherigen Angeboten unterscheiden, und somit auch nicht die zentralen Erfolgsmerkmale für einen möglichst dauerhaften Übergang in ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis beinhalten. Die Relevanz und qualitative Besonderheit der betrieblichen Unterstützung der Maßnahme UB betont auch das BMAS: "UB zielt auf behinderte Menschen, die wegen Art oder Schwere ihrer Behinderung nicht in der Lage sind, ohne Hilfe eine Beschäftigung aufzunehmen. Ihr ausschließliches Vermittlungshemmnis ist die Schwere der Behinderung. Daher erhalten sie im Gegensatz zu den neuen Instrumenten der Beschäftigungsförderung beim Erlernen aller einzelner Arbeitsschritte die Hilfe eines externen Betreuers (Job Coaching)" (Rombach, 2009, S. 65).

Die BAG UB hat - in Kooperation mit bewährten Anbietern der UB - zum Thema fachliche Standards zwischen Mai und Oktober 2009 parallel zum Start der Maßnahme UB vier Fachtage zur "Einführung in das Konzept Unterstützte Beschäftigung" mit jeweils 40-50 Teilnehmenden an bundesweit verschiedenen Standorten durchgeführt. Wir wollen dieses Angebot im Jahr 2010 fortsetzen. Die BAG UB engagiert sich darin, die Standards Unterstützter Beschäftigung an alle Interessierten weiter zu geben, nicht zuletzt auch mittels unserer berufsbegleitenden Weiterbildung "Integrationsberatung nach dem Konzept Unterstützte Beschäftigung" (der 10. Kurs seit 1998 startete im September 2009).

Zur Sicherung der fachlichen Qualität kann zukünftig die Anwendung der Gemeinsamen Empfehlung "Unterstützte Beschäftigung" (s.o.) nach § 38a SGB IX Absatz 6 eine besondere Rolle spielen. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, wie die Zugänge zur Maßnahme UB durch die Leistungsträger gesteuert werden und inwieweit bestehende Bedarfe zu decken sind.

Im Zusammenhang mit § 38a SGB IX sei darauf verwiesen, dass nach Auskunft der BA, die Bedarfsmeldungen der Agenturen für Arbeit für die Maßnahme DIA-AM (Diagnose Arbeitsmarktfähigkeit nach § 33 Absatz 4 SGB IX) im Sommer 2009 eher rückläufig waren. Dies ist insbesondere aufgrund des Starts der Maßnahmen UB nach § 38a SGB IX erstaunlich, da DIA-AM nicht zuletzt Hinweise für die Zuweisung in UB oder den Berufsbildungsbereich einer WfbM geben soll. Nach Mitteilung der BA im November 2009 wird DIA-AM in 144 Arbeitsagenturbezirken genutzt. Ziel ist, DIA-AM in allen Agenturbezirken zukünftig zu nutzen.

Im Folgenden sind einige Ergebnisse eines regionalen Treffens zwischen UB-Anbietern und Agenturen für Arbeit im Oktober 2009 zusammengefasst:

Um über die beispielhaften regionalen Rückmeldungen hinaus, Aussagen über erste Erfahrungen mit der Maßnahme UB machen zu können, hat die BAG UB im Oktober 2009 eine Umfrage zur Umsetzung von § 38a SGB IX bei ihren Mitgliedern durchgeführt. Damit legen wir bundesweit die erste Auswertung zur Maßnahme UB vor. Erfasst werden konnten über 20% (N = 522) der insgesamt von der BA Ende Oktober 2009 vergebenen Plätze (2.339).

Die Befragung hatte das Ziel, erste Erkenntnisse zu teilnehmerbezogenen Angaben und zur Durchführung (Was läuft gut/zufriedenstellend? Wo gibt es noch Hindernisse?) zu erfassen, um damit Hinweise für die qualitativ-fachliche Weiterentwickelung der Maßnahme UB zu bekommen. Die Auswertung beinhaltet aus Zeitgründen aktuell keine Korrelationen, d.h. prüft keine signifikanten Beziehungen zwischen verschiedenen Variablen. Dies wird ggf. zu einem späteren Zeitpunkt nachgeholt. Die Antworten geben den Stand zur Umsetzung der Maßnahme UB für Anfang/Mitte November 2009 wieder.

Die zentralen Auswertungsergebnisse sind^[9]:

47 beantwortete Fragebögen aus 12 Bundesländern lagen der BAG UB Anfang Dezember 2009 vor und wurden im Rahmen der Auswertung berücksichtigt. Einige Bögen enthielten nur Teildaten, da die Maßnahme UB erst kurz zuvor gestartet war. Zum Teil führen Mitglieder der BAG UB mehrere UB-Maßnahmen an verschiedenen Standorten durch. Wie viele Mitglieder der BAG UB insgesamt die Maßnahme UB durchführen, ist momentan nicht bekannt.

Der früheste Beginn der Maßnahme UB war Mai 2009. Nur bei 2 der 47 UB-Anbieter wird UB über das Persönliche Budget eingekauft. Davon bietet ein Anbieter UB ausschließlich über das Persönliche Budget an, da die Sachleistung UB zum Zeitpunkt der Befragung noch nicht vergeben war.

Bei allen 47 UB-Anbietern ist die BA Auftraggeber. Je einer der 47 Anbieter wird zudem über die Renten- bzw. Unfallversicherung beauftragt. Eine Person konnte bereits in ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis vermittelt werden, welches vom Integrationsamt gefördert wird.

Aufgrund des Hauptauftraggebers BA steht die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) nach § 38a Abs. 2 SGB IX im Vordergrund. Die folgenden Ergebnisse beziehen sich ausschließlich auf diesen Bereich.

39% (200 von 507; 15x keine Angabe) aller potentiellen Teilnehmenden wurden bereits zum jeweiligen Start der Maßnahme von der BA zugewiesen. Zum Zeitpunkt der Befragung befanden sich 76% (385 von 507; 15x keine Angabe) der geplanten Teilnehmenden in der Maßnahme.

Die weiteren Aussagen beziehen sich auf 400 Teilnehmende (385x Sachleistung plus 15x Persönliches Budget).

Bei den Antworten zu "Art der Behinderung" kann der vergleichsweise hohe Anteil der Menschen mit Lern- bzw. geistiger Behinderung (71%) aufgrund der allgemeinen Zielsetzung der Maßnahme UB ("Mehr Menschen mit Behinderung sollen die Möglichkeit haben, außerhalb von WfbM zu arbeiten") grundsätzlich als erwartungsgemäß bezeichnet werden^[10].

Immerhin 47% der Teilnehmenden haben keinen Schwerbehindertenausweis. Dies ist insofern bemerkenswert, da ohne Schwerbehindertenstatus bei einer erforderlichen Berufsbegleitung nach Vermittlung in ein Arbeitsverhältnis, der Regelleistungsträger Integrationsamt nicht zuständig ist. Eine frühzeitige Beratung der Teilnehmenden über diesen Sachverhalt und die Klärung der Frage, ob im Einzelfall der Schwerbehindertenstatus zu beantragen ist, sollten somit unbedingt Bestandteile des Leistungsangebots des UB-Anbieters sein.

Der deutlich höhere Anteil an männlichen gegenüber weiblichen Teilnehmenden ist grundsätzlich vergleichbar zu anderen Maßnahmen, z.B. dem Bundesarbeitsmarktprogramm Job4000 (1. Zwischenbericht zum 31.3.09): Hier sind es 62% männliche und 38% weibliche Teilnehmende, die durch den Integrationsfachdienst unterstützt werden. Diese Verteilung in Job4000 entspricht in etwa dem Verhältnis der Schulabgängerinnen und Schulabgänger von Sonderschulen in Deutschland. Unabhängig von Job4000 werden vom IFD laut Bericht der BIH^[11] vom Oktober 2009 insgesamt 43% Frauen und 57% Männer in den Bereichen Vermittlung und Begleitung unterstützt.

Ähnlich wie bei "Art der Behinderung" (s.o.) können die Verteilungsschwerpunkte bei "Alter" (bis 24 Jahre: 65,8%^[12]) und "Schulbesuch" (Sonderschule: 65,0%^[13]) aufgrund der allgemeinen Zielsetzung der Maßnahme UB grundsätzlich als erwartungsgemäß bezeichnet werden.

Bei der Kategorie "bisher höchste berufliche Qualifikation der Teilnehmenden" ist der relativ hohe Anteil an Teilnehmenden mit einer Helfer- bzw. Werkerausbildung (18,8%) eher überraschend. Offenbar ist es nicht gelungen, mit dieser Qualifikation allein ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis aufzunehmen. Sollte es sich um (mehrheitlich) überbetriebliche Abschlüsse handeln, könnte dies auch ein Hinweis auf den Stellenwert betrieblicher Qualifizierungen/Ausbildungen sein. Hier sind weitere Erkenntnisse zu sammeln und auszuwerten.

Schulabgänger/innen, eine im Rahmen der Gesetzesinitiative UB auch vom Bund immer wieder ausdrücklich genannte Zielgruppe, sind bisher eher untergeordnet vertreten (8,3%). Der überwiegende Anteil der Teilnehmenden war zuvor arbeitslos (44,5%). Interessant wäre es zu wissen, wie lange die Arbeitslosigkeit im Durchschnitt dauerte und welche vorherige berufliche/schulische Station besucht wurde. Immerhin 22% haben zuvor eine andere berufsvorbereitende Maßnahme absolviert, die offensichtlich nicht zur Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt geführt hat. Ob sich die genannten beiden Zahlenwerte zukünftig verkleinern, bleibt abzuwarten, wäre jedoch denkbar, wenn sich UB für viele Personen als die "passendere" Maßnahme im Vergleich zum bisherigen Angebot etabliert.

DIA-AM ist in der hier erfassten Gruppe und zum jetzigen Zeitpunkt die Ausnahme als ein der UB "vorgelagertes" diagnostisches Instrumentarium (bei 13% der Teilnehmenden).

Bei der Frage nach den Mitteln, mit denen ein Interessen- und Fähigkeitsprofil der Teilnehmenden erstellt wird, zeigt sich die große Bandbreite der eingesetzten Methoden, angefangen vom persönlichen Gespräch bis hin zu standardisierten Testinstrumentarien. Ob sich hier bestimmte Verfahren besonders "bewähren", ist ggf. zukünftig zu prüfen.

Die Antworten auf die Frage, ob es gelingt, die erforderlichen Qualifizierungsplätze in den Betrieben i.d.R. innerhalb der geforderten 8 Wochen zu akquirieren, verweisen auf z.T. unterschiedliche Erfahrungen. Einerseits gelingt vielfach die Akquisition von Qualifizierungsplätzen innerhalb von 8 Wochen, zumal, wenn ausreichende Firmenkontakte bestehen. Andererseits wird der Zeitraum z.B. abhängig von Art und Schwere der Behinderung und der Branche als zu kurzfristig beschrieben. Hier scheint einerseits eine ausreichende zeitliche Flexibilität in Abstimmung mit dem Leistungsträger von Bedeutung zu sein. Andererseits ist ein zu "weit" ausgedehnter Zeitraum vor der betrieblichen Platzierung in Frage zu stellen, da die Qualifizierung im Betrieb gerade das besondere Erfolgsmerkmal im Konzept UB ist. Allerdings ist die Bezeichnung "Orientierungsphase" zu hinterfragen, da auch die "Qualifizierungsphase" grundsätzlich der Orientierung dient. Orientierung und Qualifizierung sind fachlich nicht eindeutig zu trennen und beinhalten auch immer wieder diagnostische Aspekte im Verlauf der betrieblichen Erprobung. Es ist aber sicher zu stellen, dass die individuelle Qualifizierung zunehmend auf den am besten geeigneten Arbeitsplatz auszurichten ist.

Offenbar gelingt es in der Mehrheit in Orientierung an den Teilnehmerfähigkeiten "passende" Qualifizierungsplätze zu akquirieren. Schwierigkeiten sind z.T. branchenspezifisch, werden der Art der Behinderung zugeordnet oder sind aufgrund unzureichender Mobilität der Teilnehmenden bzw. ÖPNV-Angebote in der Region begründet. Betont wird, dass Betriebe ggf. zu wechseln sind, wenn die Rahmenbedingungen nicht passen - genau dies ist Bestandteil des Konzepts UB. Deutlich wird auch, dass z.T. Betriebe von Methoden und Zielsetzungen der UB noch besser zu überzeugen sind.

Bei der Frage, wo "hauptsächlich der Qualifizierungsbedarf der Teilnehmenden gesehen wird", verweist die Vielfalt der angegebenen Qualifizierungsfelder (Fach-. Methoden-, Sozial- und Personalkompetenzen) zum einen auf den besonderen und individuell unterschiedlichen Unterstützungsbedarf der Zielgruppe. Zum anderen macht sie die Herausforderung für die Fachkräfte zur optimalen Gestaltung von Art und Umfang der Unterstützung deutlich.

Bei den Angaben zur "Begleitung und Unterstützung im Betrieb (Job Coaching)" liegen erwartungsgemäß unterschiedliche Bewertungen vor. Auf der einen Seite wird Job Coaching sowohl von den Teilnehmenden als auch den Betrieben als wichtig und hilfreich erfahren. Dies betrifft auch die so genannten "Paten", d.h. unterstützende KollegInnen im Betrieb. Auf der anderen Seite zeigt sich z.B. ein Beratungsbedarf der Paten im Umgang mit Behinderung. Manche Betriebsstrukturen scheinen weniger geeignet für die Zielgruppe UB zu sein bzw. müssten erheblich angepasst werden. Dies lässt sich wohl nicht immer realisieren. Das "Ausloten" von Passungsmöglichkeiten ist Aufgabe des Job Coaches. Job Coaches müssen z.T. noch eine entsprechende Methodik (weiter-) entwickeln. Betriebe müssen sich z.T. auf die Methode Job Coaching einstellen. Grundsätzlich ist zu erwarten, dass in beiden Bereichen zunehmend eine positive Routine erarbeitet wird. Für Job Coaches stehen entsprechende Weiterbildungsangebote der BAG UB bereit.

Mehrheitlich wird über positive Erfahrungen mit der "Gestaltung des so genannten Projekttages" berichtet und die Sinnhaftigkeit des Angebotes betont. Offenbar gelingt es auch vielfach die Herausforderungen, die in der Heterogenität der Teilnehmerkompetenzen begründet sind, zu bewältigen. Diese Heterogenität wird jedoch auch als Hindernis beschrieben. Hier scheint ein Fachaustausch zur Gestaltung von Projekttagen hilfreich zu sein; die BAG UB wird zukünftig entsprechende Angebote bereit stellen. Deutlich wird zudem, dass z.T. eine sehr intensive Einzelberatung der Teilnehmenden erforderlich und Gruppenarbeit entsprechend zu reduzieren ist. Wichtig erscheint somit eine flexible, d.h. unbedingt individuelle Angebotsgestaltung.

Es werden überwiegend positive Erfahrungen aus der Kooperation mit den Arbeitsagenturen berichtet. Bestehende Kritikpunkte geben der BA Hinweise auf grundsätzliche Verbesserungsmöglichkeiten. Die positiven Erfahrungen können u.a. dahingehend interpretiert werden, dass die Agenturen die neue Maßnahme UB als besonders geeignet betrachten und entsprechend umsetzen. Unabhängig von diesen Befragungsergebnissen machen verschiedene Rückmeldungen von AgenturmitarbeiterInnen deutlich, dass für Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf "endlich mal ein passendes Angebot" vorliegt.

Auch die abschließenden Bemerkungen zur Umsetzung der Maßnahme UB sind eher positiv. Kritik wird auch hier an einer zu engen Auslegung des Phasenmodells (Orientierung - Qualifizierung - Stabilisierung) geäußert. Dies sollte bei einer zukünftigen Gestaltung des Angebots berücksichtigt werden, ohne den Kern des Konzepts UB zu "verwässern": Erst platzieren, dann qualifizieren.

Absolut unbefriedigend ist, wenn, wie geschildert, mehr Teilnehmende als ursprünglich vorgesehen zugewiesen werden, da nach Argumentation einzelner Agenturen Teilnehmermonate und nicht Platzzahlen eingekauft wurden. Das mag rein formal zutreffen, es erschwert aber erheblich die Personalplanung und Personalfinanzierung bei den UB-Anbietern, die auf einen Personalschlüssel 1:5 festgelegt sind. Werden z.B. 7 statt 5 Teilnehmende zugewiesen, müssten grundsätzlich mehr Personalstunden zeitnah und zugleich nur befristet zur Verfügung gestellt werden. Dies stellt die UB-Anbieter insbesondere bei niedrigen Teilnehmerzahlen und der vertraglich geforderten Festanstellung vor erhebliche finanzielle und organisatorische Probleme. Hier ist eine Klarstellung durch die BA dringend erforderlich, so dass die Planungssicherheit für die UB-Anbieter verbessert wird.

Insgesamt kann von einer grundsätzlich wirksamen Methodik der Maßnahme UB gesprochen werden. Die Diskussion der vorliegenden Untersuchungsergebnisse auf der Fachtagung der BAG UB in Suhl (25.-27.11.09) zeigt jedoch an, dass verschiedene Fragen und Erfahrungen vertiefend zu diskutieren sind. Neben den bereits genannten Aspekten sei z.B. verwiesen auf einen erhöhten Fahrwegeaufwand sowohl für Teilnehmende als auch Fachkräfte in strukturschwachen Regionen. Fachkraftstunden stehen dort in der Folge für die Unterstützungsleistungen im Betrieb deutlich weniger zur Verfügung. Dies wäre zukünftig sowohl bei der Ressourcenplanung der UB-Anbieter als auch bei der Gestaltung der Ausschreibungsverfahren zu beachten. Ein vertiefender Erfahrungsaustausch ist zudem bei der Zielgruppe Menschen mit psychischer Erkrankung angezeigt, z.B. zu den Fragen: Wie ist die Unterstützung im Betrieb zu gestalten (Job Coaching)? Wie ist der Projekttag zu konzipieren und ggf. ein erhöhter Einzelberatungsbedarf zu berücksichtigen?

Die BAG UB wird den Prozess der Umsetzung der Maßnahme UB nach § 38a SGB IX - inklusive der Ausschreibungspraxis - weiterhin fachlich-kritisch begleiten, um eine hohe Qualität des Unterstützungsangebots sicher zu stellen. Hierzu steht die BAG UB als kompetenter Ansprechpartner allen Beteiligten gerne zur Verfügung.

Clever, Peter: Wirtschaft trifft Berufspädagogik. In: W. Seyd u.a. (Hg.): Durch Kooperation zum Erfolg (Fachtagung VAmB der BAG Berufsbildungswerke am 10.2.09 in Essen), Hamburg 2009, S. 37-49

Mozet, Peter: Unterstützte Beschäftigung nach § 38a SGB IX In: impulse 01 / 2009, Nr. 49, S. 8-9

Rombach, Wolfgang: Unterstützte Beschäftigung - ein neuer Leistungstatbestand des Rechts der Teilhabe am Arbeitsleben (§ 38a SGB IX). In: Die Sozialgerichtsbarkeit, Ausgabe 02/2009 (SGB 02/09), S. 61-67.

Quelle:

Jörg Bungart: Konzept und Gesetz "Unterstützte Beschäftigung" - eine aktuelle Standortbestimmung.

Erschienen in: Zeitschrift für Inklusion, Ausgabe 01/2010 (www.inklusion-online.net )

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Stand: 08.11.2011