Inklusive Arbeit

Die berufliche Integration von Menschen mit Behinderungen in den ersten Arbeitsmarkt unter besonderer Berücksichtigung der segregierten Unterstützten Beschäftigungsformen

Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Diplomarbeit
Releaseinfo: Diplomarbeit zur Erlangung des Grades eines Magisters der Rechtswissenschaften an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Karl-Franzens-Universität Graz; Institut für Arbeitsrecht und Sozialrecht. Eingereicht bei: Univ.-Prof. DDr. Günther Löschnigg
Copyright: © Dominik Jaklitsch 2014

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

ABGB

Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch, JGS 946

ABGB

Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch, JGS 946

ABl

Amtsblatt der Europäischen Union

Abs

Absatz

AlVG

Arbeitslosenversicherungsgesetz, BGBl 1988/382

AMFG

Arbeitsmarktförderungsgesetz, BGBl 1969/31

AMS

Arbeitsmarktservice

ArbVG

Arbeitsverfassungsgesetz, BGBl 1974/22

Art

Artikel

ASVG

Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, BGBl 1955/189

ATF

Ausgleichstaxfonds

B-VG

Bundes-Verfassungsgesetz, BGBl 1930/1

BAG

Berufsausbildungsgesetz, BGBl 1969/142

BAGS

Berufsvereinigung von Arbeitgebern für Gesundheits- und Sozialberufe

BBG

Bundes-Behindertengesetz, BGBl 1990/283

Bd

Band

BEinstG

Behinderteneinstellungsgesetz, BGBl 1970/22

BGBl

Bundesgesetzblatt

BGStG

Bundes-Behindertengleichstellungsgesetz, BGBl 2005/82

BlgNR

Beilage(n) zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates

BMASK

Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz

BMWF

Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung

BRK

UN-Behindertenrechtskonvention

BSB

Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen

bzw

beziehungsweise

ca

zirka

ESF

Europäischer Sozialfonds

EU

Europäische Union

EuGH

Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften

EWR

Europäischer Wirtschaftsraum

f

und der/die folgende

ff

und die folgenden

GlBG

Gleichbehandlungsgesetz, BGBl 2004/66

GP

Gesetzgebungsperiode

idF

in der Fassung

idR

in der Regel

iFamZ

Interdisziplinäre Zeitschrift für Familienrecht

iSd

im Sinne des/der

iVm

in Verbindung mit

Kap

Kapitel

leg cit

legis citatae (der zitierten Vorschrift)

LEVO-StBHG

Leistungs- und Entgeltverordnung, LGBl 2004/43

LGBl

Landesgesetzblatt

lit

litera

NAP

Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020

NGO

Nichtregierungsorganisation

OGH

Oberster Gerichtshof

OLG

Oberlandesgericht

RGBl

Reichsgesetzblatt

RL

Richtlinie

StBHG

Steiermärkisches Behindertengesetz, LGBl 2004/26

UN

Die Vereinten Nationen

usw

und so weiter

vgl

vergleiche

VfGH

Verfassungsgerichthof

VwGH

Verwaltungsgerichtshof

WN

Werkstättennutzer

Z

Zahl, Ziffer

zB

zum Beispiel

ZPO

Zivilprozessordnung, RGBl 1895/113

1. Einleitung und Danksagung

Menschen mit Behinderung liegen mir schon längere Zeit am Herzen. Im Rahmen meines Zivildienstes in einer Tageswerkstätte habe ich Personen mit unterschiedlichsten Behinderungen persönlich kennen und schätzen gelernt. Dort konnte ich auch ihre Situation aus nächster Nähe miterleben, insbesondere unter welchen Rahmenbedingungen sie dort arbeiten. Dadurch habe ich einen persönlichen Bezug und einen besonderen Zugang zu diesem Thema. Darüber hinaus betreue ich seit einigen Jahren beeinträchtigte Personen im Rahmen der Freizeitassistenz bei Freizeitaktivitäten.

Vor rund dreieinhalb Jahren habe ich die Idee geboren, mein im Rahmen meines Studiums erworbenes juristisches Know-How mit der im Behindertenbereich über viele Jahre gewonnenen Erfahrung und sozialen Kompetenz zu verbinden, was mich schlussendlich zu zwei Praktika bei Rechtsberatungseinrichtungen für Menschen mit Behinderung geführt hat, die mein Interesse an sozialpolitischen und rechtswissenschaftlichen Problemen in diesem Kontext geweckt haben. Mein besonderer Dank gilt vor allem Dr. Wolfgang Sellitsch, der mich auf dieses vor allem aus rechtspolitischer Sicht spannende und aktuelle Diplomarbeitsthema gebracht und mich in weiterer Folge immer wieder freundlich unterstützt hat, sowie meinem Diplomarbeitsbetreuer Univ.-Prof. DDr. Günther Löschnigg, der dieser Thematik von Anfang an sehr aufgeschlossen gegenüber stand und die Betreuung der eingehenden wissenschaftlichen Bearbeitung im Rahmen meiner Diplomarbeit übernahm. Frau Mag. Monika Brandl und Hermine Schöllauf standen mir dankenswerterweise Rede und Antwort. Weiters möchte ich mich bei Mag. Elke Mori, die mir einige wertvolle Tipps gegeben hat, und bei Dr. Doris Gusel, die mir wissenschaftliches Material zur Verfügung gestellt hat, bedanken. Und zu guter Letzt möchte ich meinem Vater Hans danken, der mich mein ganzes Studium hindurch unterstützt hat, und diese Arbeit meiner im Jahr 2008 viel zu früh verstorbenen Mutter Hemma widmen, die ein besonders großes Herz für behinderte Menschen hatte.

Ich setze mich in meiner Diplomarbeit zunächst allgemein mit den verwendeten Begriffen „Inklusion“, „Behinderung“ und „Unterstützte Beschäftigung“ auseinander und versuche die sozialpolitische Relevanz dieses Themas aufzuzeigen, um ein Begriffsverständnis zu schaffen und in das Thema einzuführen. Des Weiteren sind die rechtlichen Grundlagen von Bedeutung, wobei die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderung im Rahmen meiner Arbeit eine zentrale Rolle einnimmt. Auch der bedeutendsten Rechtsquelle betreffend die berufliche Integration von Menschen von Behinderung im österreichischen Recht, dem Behinderteneinstellungsgesetz, ist eine ausführlichere Betrachtung gewidmet. Weiters beleuchte ich die Entwicklung der Behindertenpolitik im Beschäftigungsbereich sowie die Vorhaben auf nationaler und internationaler Ebene, sowie die Beschäftigungssituation von Menschen mit Behinderung in Österreich. Dabei steht der vom ersten Arbeitsmarkt segregierte Bereich im Fokus. Ich habe versucht, die bestehenden Strukturen an den durch die UN-Konvention festgelegten Mindeststandards zu messen und darauf aufbauend Problemstellungen herauszuarbeiten und Lösungsansätze anzubieten. Der rechtsdogmatische Schwerpunkt liegt dabei auf der arbeits- und sozialrechtlichen Behandlung von behinderten Menschen, die in sogenannten „geschützten Werkstätten“ (das sind vom ersten Arbeitsmarkt segregierte Einrichtungen der Behindertenhilfe) beschäftigt sind. Dabei geht es um wesentliche Fragen wie die sozialversicherungsrechtliche Absicherung, die Entlohnung oder die Wahrnehmung von Mitwirkungsrechten auf betrieblicher Ebene. Die Grundlage der ausführlichen Darstellung der Beschäftigungsverhältnisse einer Tageswerkstätte bildete neben meinen persönlichen Eindrücken und Beobachtungen vor allem die Befragung der Geschäftsführerin sowie der pädagogischen Leiterin einer solchen Einrichtung. Was die Methodik dieser von mir durchgeführten Interviews betrifft, wurde keine klassisch rechts- oder sozialwissenschaftliche Methode (unter Bedachtnahme auf alle wissenschaftlichen Kriterien) angewandt.

Die Inhalte der vorliegenden Arbeit beziehen sich in gleichem Maße sowohl auf Frauen als auch auf Männer. Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird jedoch die männliche Form für alle Personenbezeichnungen gewählt. Dies ist eine gängige Art des Sprachgebrauchs und stellt keine Diskriminierung oder Herabsetzung dar.

2. Begriffsbestimmungen

Zunächst ist zu klären, was überhaupt unter den verwendeten Begriffen „Inklusion“, „Behinderung“ und „Unterstützer Beschäftigung“ verstanden wird. Dabei soll insbesondere dem Gedanken der Inklusion – der für einen Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik steht (siehe Kap 5.1) – eine nähere Betrachtung gewidmet werden.

2.1 Definitionen von Inklusion

2.1.1 Allgemeine Definition

Der Begriff der Inklusion beschreibt ganz allgemein die Vision eines gesellschaftlichen Systems, das allen Mitgliedern eine gleichberechtigte Teilhabe ermöglicht. Dahinter steht der Grundgedanke, dass nicht die einzelnen Mitglieder dafür Sorge tragen müssen, sich in das System zu integrieren, sondern dass das System selbst die Rahmenbedingungen derart gestaltet, dass eine umfassende gleichberechtigte Teilhabe für alle Mitglieder der Gesellschaft möglich ist.[1] Inklusion wird als Prozess auf mehreren Ebenen verstanden. Auf der individuellen Ebene geht es um individuelle Entwicklungsmöglichkeiten im Sinne eines „Empowerments“, auf der sozialen Ebene geht es um die sozialen Prozesse der Teilhabe, auf der institutionellen Ebene geht es um Organisationsentwicklung und auf der gesellschaftlichen Ebene um politische Prozesse und Sozialpolitik.[2]

Die folgende kurz zusammenfassende Darstellung des Inklusionsbegriffs in den Strömungen der Soziologie und der Integrationspädagogik soll verdeutlichen, wie vielseitig behaftet der Begriff in der Wissenschaft ist, und einem breiteren Begriffsverständnis dienen.

2.1.2 Soziologischer Inklusionsbegriff

Der Begriff der Inklusion geht auf den Soziologen Parsons zurück und ist aus soziologischer Sicht eine gesellschaftlich-kulturelle Leitidee, die eine Chancengleichheit aller Personen anstrebt und besagt, dass potentiell alle individuellen Gesellschaftsmitglieder über Publikumsrollen in die verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme inkludiert werden können[3]Maßgebend sei zum einen, welche Positionen ein Teilsystem zur Verfügung stellt, in die Personen inkludiert werden können und durch welche Strukturmerkmale dieses Positionssystem charakterisiert werden kann (zB durch soziale Ungleichheit). Zum anderen, unter welchen Bedingungen und nach welchen Regeln Personen in die jeweiligen Teilsysteme inkludiert werden (zB durch Chancengleichheit).[4] Inklusionen sind nach Parsons über Organisationen, Programme, Rechte oder Mitgliedschaften möglich.[5]

Kronauer beschreibt Inklusion als gesellschaftliche Zugehörigkeit sowohl über persönliche Nahebeziehungen und informelle Verpflichtungen als auch über Einbindungen in Sozialbeziehungen und die Kooperation in wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnissen. Dem gegenüber spricht er von Exklusion, wenn eine Einbindung in die Wechselseitigkeit sozialer Nahebeziehungen und/oder die produktive Teilhabe an der Gesellschaft nicht mehr gegeben ist. Betroffene würden einen einseitigen Status zugeschrieben bekommen, sich als abhängig und ohne Bedeutung für bestimmte Funktionssysteme der Gesellschaft erleben, was in weiterer Folge häufig zu Arbeitslosigkeit und Armut führe und den Ausschluss von wesentlichen Teilhabemöglichkeiten an der Gesellschaft nach sich ziehe. Er kategorisiert den sozialwissenschaftlichen Exklusionsbegriff in Exklusion einerseits als Bruch von wechselseitigen Abhängigkeitsbeziehungen und andererseits als Ausschluss von Konsum, Interessenvertretung, gesellschaftlich anerkanntem Status, materieller Sicherheit und Gestaltungsmöglichkeiten des eigenen Lebens.[6]

2.1.3 Integrationspädagogischer Inklusionsbegriff

Inklusion stellt aus integrationspädagogischer Sicht eine Form des gesellschaftlichen Umgangs mit der Verschiedenheit von Menschen dar und beschreibt einen nie endenden Prozess, um die Teilhabe aller Menschen an sozialen Gemeinschaften zu steigern und individuell oder kollektiv erlebte Barrieren zu verringern. Nach einer Definition von Booth geht es bei Inklusion um die Gestaltung eines Umfeldes oder Systems, das in der Lage ist, auf Vielfalt positiv einzugehen und einen wertschätzenden Umgang mit allen Menschen zu praktizieren. Man dürfe sich aber nicht ausschließlich auf die Teilhabe von Individuen konzentrieren, sondern müsse vielmehr die Barrieren, die eine individuelle Teilhabe verhindern, bekämpfen.[7] Teilhabemöglichkeiten werden aber nicht nur individuell, sondern auch strukturell erheblich beeinträchtigt. Da etwa das Angebot an Bildung und Erwerbsarbeit nicht in dem Maße vorhanden ist, dass alle ohne Ausgrenzung gleichberechtigt daran teilhaben können, sind Menschen faktisch aus einigen Systemen ausgegrenzt, etwa bei Arbeitslosigkeit, Analphabetismus oder medizinischer Unterversorgung. Die ausgegrenzten Personen bleiben jedoch gleichzeitig an die Systeme gebunden.[8]

2.1.4 Die Grundvoraussetzungen für eine Teilhabe an der Gesellschaft

Die Teilhabe an den zentralen Lebensbereichen setzt ganz grundlegend voraus, dass man mit seinen Mitmenschen kommunizieren kann. Um dies allen Menschen zu ermöglichen, sollten Kommunikationshilfen (wie unterstützende Technologien, Brailleschrift, Gebärdensprache etc) eingesetzt und intellektuelle Barrieren durch leichter verständliche Formate (wie "Leichter-Lesen-Formulierungen") abgebaut werden[9]. Eine weitere wichtige Voraussetzung bildet die Zugänglichkeit zu den einzelnen Lebensbereichen, etwa dass Kinder mit Behinderungen die Regelschule besuchen können und Menschen mit Behinderung Zugang zu Arbeitsplätzen am ersten Arbeitsmarkt haben. Wichtig ist aber auch, dass sich die Umwelt auf die Unterschiedlichkeit einstellt (zB durch barrierefreie Schulgebäude oder eine behindertengerechte Gestaltung des Arbeitsplatzes) und notwendige Hilfen (wie zB die sonderpädagogische Betreuung durch Integrationslehrer in Regelschulklassen oder Arbeitsassistenz) zur Verfügung stehen.[10] Weiters geht es um die Verwirklichung sozialer Barrierefreiheit durch den Abbau von Vorurteilen und Stereotypen. Die Teilhabe setzt ferner auch Maßnahmen auf struktureller Ebene voraus. Unterstützungsmodelle, die Menschen mit Behinderungen strukturell exkludieren, sollten durch inklusive Modelle ersetzt werden. Konkret bedeutet das, dass bestehende exkludierende Modelle wie Sonderschulen oder vom allgemeinen Arbeitsmarkt segregierte Beschäftigungseinrichtungen sukzessive abgebaut werden und behinderte Schüler bzw Berufstätige gleichzeitig durch die Schaffung eines inklusiven Schul- bzw Beschäftigungssystems chancengleich wie nichtbehinderte Personen die Möglichkeit erhalten, die Regelschule zu besuchen bzw einer Erwerbstätigkeit am ersten Arbeitsmarkt nachzugehen.[11]

2.2 Definitionen von Behinderung

2.2.1 Definitionen auf internationaler Ebene

In den letzten Jahrzehnten hat sich auf internationaler Ebene ein Wandel des Behinderungsbegriffs weg von einem engen, stark medizinisch geprägten Begriff, der Behinderung als Schädigung einer Person begreift, hin zu einem ganzheitlicheren Begriff, der Behinderung nicht (nur) als Eigenschaft einer Person versteht, sondern die Situation einer Person mit einer Beeinträchtigung in ihrer Umwelt beschreibt, vollzogen.[12] Dieser Entwicklung Rechnung tragend hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) mit ihrem 2001 veröffentlichten Klassifizierungsmodell „International Classification of Functioning, Disability and Health“ (ICF) einen modernen Behindertenbegriff entwickelt, der die Lebenswirklichkeit von Menschen mit Behinderung ganzheitlich erfassen kann. Die Behinderung einer Person in einer Situation ist demnach einerseits bestimmt durch die Beeinträchtigung der Körperfunktionen und -strukturen und andererseits durch die Beeinträchtigung der Aktivitäten und der Partizipation der betroffenen Person, die von wichtigen Kontextfaktoren beeinflusst wird. Diese beiden Bereiche beeinflussen sich wechselseitig. Unter Kontextfaktoren versteht man Umweltfaktoren (zB bauliche Barrieren) oder personenbezogene Faktoren wie das Geschlecht oder die ethnische Zugehörigkeit.[13] Schließlich brachte die Behindertenrechtskonvention (siehe Kap 4.1.1) eine Definition auf internationaler Ebene, die als Ergebnis dieser Entwicklung gesehen werden kann. Sie erfasst alle Menschen, die „langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können“ (Art 1).

2.2.2 Definitionen auf nationaler Ebene

Da das Behindertenrecht in Österreich eine Querschnittsmaterie ist (siehe Kap 4.3.2.1), sind Regelungen, die Menschen mit Behinderung betreffen, in zahlreichen Gesetzen verstreut auf Bundes- und Landesebene zu finden. Da diese Gesetze unterschiedliche Zielsetzungen haben, enthalten sie verschiedenartige Definitionen von Behinderung.[14] Wie auch in anderen Ländern, gab es in Österreich lange Zeit Bestrebungen, den Behindertenbegriff zu vereinheitlichen. Vor allem im Zuge der Bemühungen um ein Behinderten-Bundesgrundsatzgesetz und nach dessen Scheitern bei den Beratungen für das BBG.[15] Das Behindertengleichstellungspaket[16] brachte mit seinem Inkrafttreten am 1.1.2006 eine einheitliche Definition auf Bundesebene, die das BBG in der Folge übernahm: „Unter Behinderung im Sinne dieses Bundesgesetzes ist die Auswirkung einer nicht nur vorübergehenden körperlichen, geistigen oder psychischen Funktionsbeeinträchtigung oder Beeinträchtigung der Sinnesfunktionen zu verstehen, die geeignet ist, die Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu erschweren. Als nicht nur vorübergehend gilt ein Zeitraum von mehr als voraussichtlich sechs Monaten“.[17]

Laut dem Steiermärkischen Behindertengesetz handelt es sich um Personen, die „infolge einer angeborenen oder erworbenen Beeinträchtigung in der Möglichkeit, eine angemessene Erziehung, Schulbildung oder Berufsausbildung zu erhalten oder […] eine angemessene Eingliederung in die Gesellschaft zu erreichen, dauernd wesentlich benachteiligt sind“ (§ 2 Abs 2). Diese Definition stimmt im Kern im Wesentlichen mit den Behindertenbegriffen der Behindertengesetze der übrigen Bundesländer überein[18].

Im österreichischen Sozialrecht – insbesondere im Sozialversicherungsrecht – gibt es keinen einheitlichen Begriff für Behinderung. So verwendet etwa die Krankenversicherung die Begriffe „Krankheit“, „Gebrechen“ und „Arbeitsunfähigkeit“[19], die Unfallversicherung den Begriff „Minderung der Erwerbsfähigkeit“[20], die Pensionsversicherung die Begriffe der „Invalidität“ und „Berufsunfähigkeit“[21] und die Arbeitslosenversicherung den Begriff der „Arbeitsfähigkeit“[22].

2.2.3 Das medizinische und das soziale Modell von Behinderung

Der Ansatz der BRK verdeutlicht, dass es nicht primär die Beeinträchtigung selbst ist, die dazu führt, dass Menschen mit Behinderungen aus der Gesellschaft ausgeschlossen werden, sondern dass es häufig an Barrieren in ihrem Umfeld liegt. Diesem Grundgedanken liegt das soziale Modell von Behinderung zugrunde, wonach Personen nicht aufgrund einer Beeinträchtigung behindert sind, sondern durch gesellschaftliche Barrieren behindert werden.[23] Im Gegensatz zum medizinischen Modell, das Behinderung als persönliches Defizit sieht und – geprägt vom staatlichen Fürsorgegedanken – Betroffene mittels individueller Behandlung an die „Normalität“ anzupassen versucht[24], geht es nicht (vordergründig) darum, wie eine Beeinträchtigung "aus der Welt geschafft“ wird, sondern um eine Eruierung des individuellen Unterstützungsbedarfs, um Betroffenen die volle gesellschaftliche Teilhabe zu ermöglichen und vorhandene Barrieren zu überwinden.[25] Beeinträchtigte Personen haben mit Barrieren unterschiedlichster Natur zu kämpfen, etwa mit physischen (zB Treppen für Rollstuhlbenutzer), sozialen (Einstellungen und Vorurteile wie „Personen mit intellektueller Behinderung sind dumm“ oder „Menschen mit einer psychischen Beeinträchtigung sind gefährlich“) oder kommunikativen (zB fehlende Untertitel bei Fernsehsendungen, schwer verständliche Sprache von Gesetzestexten)[26]. Eine gleichberechtigte Teilhabe an der Gesellschaft kann also nur durch den Abbau von Barrieren verwirklicht werden.

2.3 Definition von Unterstützter Beschäftigung

Die Unterstützte Beschäftigung ist ein neuer methodischer Ansatz zur beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung. Sie war ursprünglich Teil der Bewegung, die sich für die gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung in allen Lebensbereichen einsetzte und stellt eine veränderte Organisationsform der Unterstützung der Teilhabe im Arbeitsleben dar.[27] Durch eine entsprechende Gestaltung der Umwelten und durch mobile und ambulante, individuelle und flexible Assistenzdienste soll durch einen barrierefreien Zugang zu Arbeit das Selbstbestimmungsrecht eines behinderten Menschen verwirklicht werden.[28] Der Europäische Dachverband für Unterstützte Beschäftigung (EUSE) definiert Unterstützte Beschäftigung als „das Unterstützen von Menschen mit Behinderung oder von anderen benachteiligten Gruppen beim Erlangen oder Erhalten von bezahlter Arbeit in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes.“[29]

2.3.1 Die Typologisierung von Unterstützen Beschäftigungsformen

Die Internationale Arbeitsorganisation der Vereinten Nationen (ILO) hat ein Modell entwickelt, um unterschiedliche Ausprägungen der Unterstützten Beschäftigung einordnen und vergleichen zu können. Als Unterscheidungskriterien wurden der jeweilige arbeitsrechtliche Status sowie – damit einhergehend – der Anspruch auf Entlohnung (aufgrund von arbeitsrechtlichen Entgeltbestimmungen) oder soziale Transferleistungen (aufgrund der mit dem Behindertenstatus verbundenen Fürsorgepflicht des Staates) zur Bestreitung des Lebensunterhaltes herangezogen. Das „therapeutische Modell“ findet sich meist in jenen Institutionen, die überwiegend Menschen mit einer geistigen Beeinträchtigung beschäftigen. Diese Einrichtungen wurden großteils von Elternvereinigungen gegründet. Die dort Beschäftigten haben nicht den Status von Arbeitern oder Angestellten, sondern von Nutzern oder Klienten (siehe Kap 9.1). Sie sind nicht auf Basis eines Arbeitsvertrages beschäftigt und bestreiten ihren Lebensunterhalt nicht aus eigenem Erwerbseinkommen, sondern durch staatliche Sozialleistungen, die sie aufgrund ihres Behindertenstatus beziehen. Sie sind auch nicht in Gewerkschaften vertreten (siehe Kap 9.5). „Intermediäre Modelle“ sind zwischen therapeutischen Modellen und Lohnbeschäftigungsmodellen einzuordnen. Die dort Beschäftigten genießen zwar meist den Status als Arbeitnehmer, profitieren aber nicht von allen Vorteilen eines Lohnbeschäftigungsmodells. Während sie über ihre Beschäftigung idR sozialversichert sind, beziehen sie nur ein kleines leistungsabhängiges Entgelt und bestreiten ihren Lebensunterhalt überwiegend aus staatlichen Sozialleistungen. „Lohnbeschäftigungsmodelle“ unterscheiden sich von den beiden anderen Modellen in erster Linie dadurch, dass den Beschäftigten ein voller Arbeitnehmerstatus eingeräumt wird, insbesondere ein Anspruch auf einen (arbeitsrechtlich geschützten) Mindestlohn, wodurch die Mitarbeiter nicht auf staatliche Transferleistungen angewiesen sind. Der Unterschied besteht hingegen nicht primär in der Art der Tätigkeit und den Anforderungen an die Beschäftigten. In den meisten Ländern Europas sind Mischformen („duale Modelle“) der beschriebenen Modelle zu finden, in der zwei oder sogar drei Typologien zu finden sind. Nur in sehr wenigen Ländern existiert ein Modell in Reinform. Der jeweilige Status und die arbeits- bzw sozialrechtlichen Ansprüche der Beschäftigten sind also von der jeweiligen Struktur, in der sie beschäftigt sind, abhängig. Auch Österreich kann als Land mit einer dualen Ausprägung von Unterstützer Beschäftigung eingeordnet werden. Die Integrativen Betriebe können dem Lohnbeschäftigungsmodell, und die Tageswerkstätten dem therapeutischen Modell zugeordnet werden.[30]

2.4 Definition von Rehabilitation

In dieser Arbeit ist immer wieder von „Rehabilitation“ die Rede. Nach einer Definition der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist Rehabilitation „die Summe jener aufeinander abgestimmten Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, körperlich, geistig und/oder seelisch Behinderte bis zum höchsten individuell erreichbaren Grad geistiger, sozialer, beruflicher und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit wiederherzustellen, damit sie einen angemessenen Platz in der Gesellschaft finden“. Dahinter steht der Inklusionsgedanke. Menschen, die körperlich, geistig und/oder seelisch beeinträchtigt und daher in ihrer Leistungsfähigkeit eingeschränkt sind, soll durch die Rehabilitation eine bestmögliche Wiederherstellung ihrer Gesundheit (medizinische Rehabilitation) sowie bei Bedarf auch eine Reintegration in den Arbeitsmarkt (berufliche Rehabilitation) sowie die Förderung der Selbsthilfe- und Gemeinschaftsfähigkeit durch eine soziale Eingliederung (soziale Rehabilitation) ermöglicht werden, um eine gleichberechtigte umfassende Teilhabe an der Gesellschaft genießen zu können.[31]

2.5 Erster, zweiter und dritter Arbeitsmarkt

Unter dem „ersten Arbeitsmarkt“ versteht man den regulären Arbeitsmarkt, der in einer Marktwirtschaft durch Angebot und Nachfrage bestimmt wird und alle Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse im eigentlichen Sinn umfasst, die ohne Zuschüsse oder sonstige Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf Basis der freien Wirtschaft bestehen. Der zweite Arbeitsmarkt umfasst im Allgemeinen staatlich subventionierte Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse mit einer sozialversicherungsrechtlichen Absicherung, die beruflich schwer integrierbaren Menschen übergangsmäßig eine Beschäftigung in einem geschützten Rahmen ermöglichen und sie auf eine Tätigkeit auf den ersten Arbeitsmarkt vorbereiten sollen (zB Integrative Betriebe, siehe Kap 6.1.2). Der dritte Arbeitsmarkt bietet für Menschen, die in ihrer Leistungsfähigkeit so stark eingeschränkt sind, dass sie tendenziell keiner regulären Tätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt nachgehen können, mit staatlichen Mitteln geschaffene Arbeitsplätze in einem geschützten Rahmen. Für Beschäftigte in Einrichtungen am dritten Arbeitsmarkt existiert keine sozialversicherungsrechtliche Absicherung (siehe Kap 9.3).[32]

2.6 Werkstätten

In meiner Arbeit nimmt die Situation von Menschen mit Behinderung, die im Rahmen einer Maßnahme der Behindertenhilfe der Länder in Werkstätten beschäftigt sind, eine zentrale Rolle ein. In Österreich existieren aufgrund der föderalen Struktur viele unterschiedliche Bezeichnungen für diese Einrichtungen wie „Tages(werk)stätte“ oder „Tagesstruktur“, „Förderwerkstätte“, „Beschäftigungstherapie“, „geschützte Arbeit“, oder „fähigkeitsorientierte Aktivität“.[33] In meiner Arbeit verwende ich meist die Begriffe „geschützte Werkstätte“, „Tageswerkstätte“ oder „Behindertenwerkstätte“. Den Begriff „Beschäftigungstherapie“ vermeide ich ganz bewusst, da dieser Terminus meines Erachtens eine primär therapeutische Zielsetzung zum Ausdruck bringt, was in vielen Fällen nicht den tatsächliche Verhältnissen entspricht.



[1] Kubek, Humanität beruflicher Teilhabe im Zeichen der Inklusion - Kriterien für die Qualität der Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen (2012) 22.

[2] Scheipl/Rossmann/Heimgartner, Partizipation und Inklusion in der sozialen Arbeit (2009) 31.

[3] Preuß, Hochbegabung, Begabung und Inklusion – Schulische Entwicklung im Mehrebenensystem (2012) 28.

[4] Stichweh/Windolf, Inklusion und Exklusion: Analysen zur Sozialstruktur und sozialen Ungleichheit (2009) 12.

[5] Preuß, Hochbegabung, Begabung und Inklusion – Schulische Entwicklung im Mehrebenensystem (2012) 36.

[6] Puhr, Inklusion und Exklusion im Kontext prekärer Ausbildungs- und Arbeitsmarktchancen (2009) 14.

[7] Amrhein, Inklusion in der Sekundarstufe – eine empirische Analyse (2011) 15 f.

[8] Puhr, Inklusion und Exklusion im Kontext prekärer Ausbildungs- und Arbeitsmarktchancen (2009) 12 f.

[9] Schulze, Chancengleichheit durch Verwirklichung von Menschenrechten – Assistenz in der Entscheidungsfindung, iFamZ 2011, 269.

[10] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 52.

[11] Schulze, Chancengleichheit durch Verwirklichung von Menschenrechten – Assistenz in der Entscheidungsfindung, iFamZ 2011, 269 f.

[12] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 45.

[13] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 46.

[14] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009) 4.

[15] Steingruber, Der Behindertenbegriff im österreichischen Recht (2000) Kap 3.1, http://bidok.uibk.ac.at/library/steingruber-recht.html#id720836 (25.11.2013).

[16] BGBl 2005/82.

[17] Siehe § 3 BGStG, § 3 BEinstG und § 1 BBG.

[18] Siehe etwa § 1a Wiener Behindertengesetz (LGBl 1986/16), § 2 Oberösterreichisches Landesgesetz betreffend die Chancengleichheit von Menschen mit Beeinträchtigungen (LGBl 2008/41) und § 2 Vorarlberger Chancengesetz (LGBl 2006/30).

[19] Siehe zB §§ 120, 153 ASVG.

[20] Siehe zB § 189 ASVG.

[21] Siehe zB § 222 ASVG.

[22] Siehe zB § 8 AlVG.

[23] Schulze, Chancengleichheit durch Verwirklichung von Menschenrechten – Assistenz in der Entscheidungsfindung, iFamZ 2011, 269.

[24] Erkenger/Rumpf, Behinderung verstehen – Behinderung denken, eine qualitative Analyse von Klassifizierungsinstrumenten am Beispiel der ICF (2011) 42 f.

[25] Schulze, Chancengleichheit durch Verwirklichung von Menschenrechten – Assistenz in der Entscheidungsfindung, iFamZ 2011, 269.

[26] Buchner, Das soziale Modell von Behinderung, iFamZ 2011, 267.

[27] Leitner, Arbeit und Behinderung: Supported employment – Evaluation einer Maßnahme zur beruflichen Eingliederung von Menschen mit Behinderung (2010) 23.

[28] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 356.

[29] Leitner, Arbeit und Behinderung: Supported employment – Evaluation einer Maßnahme zur beruflichen Eingliederung von Menschen mit Behinderung (2010) 23.

[30] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 6 f.

[31] Burger/Ivansits, Medizinische und berufliche Rehabilitation in der Sozialversicherung, RdA 2013, 107.

[32] Deloitte, Analyse des Investitionsvorhabens im Bereich sozialversicherungsrechtliche Absicherung von Menschen mit Behinderung in der Beschäftigungstherapie (2012) 25.

[33] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 31.

3 Einführung in die Thematik

Im folgenden Kapitel möchte ich aufzeigen, wie wichtig diese Thematik aus gesellschaftspolitischer Sicht ist, um ein Problembewusstsein zu schaffen. Dabei soll insbesondere beleuchtet werden, welche Folgen es hat, wenn Menschen mit Behinderung eine Teilhabe am Arbeitsleben erschwert wird oder gar verwehrt bleibt.

3.1 Die Bedeutung und die Funktion von Arbeit und die Folgen der Arbeitslosigkeit

Die Erwerbsarbeit ist ein zentraler Lebensbereich in unserer Gesellschaft, was ihre folgend dargestellten Funktionen verdeutlichen. Der Arbeitslohn dient primär als Haupteinkunftsquelle zur Befriedigung der Grundbedürfnisse (Nahrung, Kleidung, Wohnraum etc) und bestimmt – abhängig von der Höhe, die sich meist nach dem Arbeitsfeld, der Qualifikation und der Berufserfahrung richtet – maßgeblich die Möglichkeit einer selbst bestimmten Lebensgestaltung. Eine weitere wichtige Funktion ist die soziale Funktion. Sie ist bedeutend für die Kommunikation und Kooperation mit anderen Menschen und ermöglicht dadurch die Einnahme unterschiedlicher sozialer Rollen. Weiters sind die sichernde Funktion (etwa die soziale Sicherung bei Krankheit und Alter durch die Einbeziehung in die Sozialversicherung oder der Kündigungsschutz) und die strukturierende Funktion (gliedert das Leben zeitlich in Arbeitszeit und Freizeit, räumlich in Arbeitsplatz und Wohnstätte und bietet dadurch Orientierung im alltäglichen Leben) bedeutend. Überdies sind der soziale Status, die soziale Anerkennung und auch die eigene Identität maßgeblich von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Berufsgruppe geprägt. Als letzte Funktion sei genannt, dass das Einbringen der eigenen Fähigkeiten und Fertigkeiten eine produktive Teilhabe am Gemeinschaftsleben ermöglicht, wodurch das Selbstwertgefühl gestärkt wird.[34] Was – vor allem lang andauernde – Arbeitslosigkeit auslösen kann, wurde in der klassischen Studie "Die Arbeitslosen von Marienthal" im Jahr 1933 erforscht. Jüngere Untersuchungen bestätigten die Ergebnisse dieser Studie. Neben den verminderten finanziellen Möglichkeiten und dem Wegfall der geregelten Zeitstruktur, wirken sich vor allem der Verlust sozialer Kontakte und das Fehlen eines anerkannten, sinn- und identitätsstiftenden Status negativ aus. Es kommt oftmals zu einem Rückzug aus dem öffentlichen Leben und, je länger die Arbeitslosigkeit dauert, zu Resignation, Verzweiflung und Apathie. Die Erfahrung wiederholter oder langandauernder Arbeitslosigkeit kann zu einer Abwärtsspirale führen, die potenzielle Wiederbeschäftigungmöglichkeiten negativ beeinflusst.[35]

3.2 Die Ausgrenzung von Menschen mit Behinderung vom ersten Arbeitsmarkt und ihre Auswirkungen

Die Erwerbsarbeit hat aber auch ihre Schattenseiten. In unserer heutigen Leistungsgesellschaft sind damit auch zunehmend (körperliche und psychische) Belastungen verbunden, die vor allem Erwerbstätige mit einer Beeinträchtigung oftmals an ihre Grenzen bringen. Sie sind von Exklusionsmechanismen am ersten Arbeitsmarkt besonders stark betroffen. Weil von Arbeitenden heutzutage ein immer größer werdendes Maß an Flexibilität, Mobilität und Ausbildungsniveau verlangt wird, wird es für sie immer schwieriger, diesen Ansprüchen gerecht zu werden.[36] So verwundert es auch nicht, dass sie besonders stark von Arbeitslosigkeit betroffen sind, was sich sowohl an der Häufigkeit als auch an der Dauer der Arbeitslosigkeit zeigt. Als weitere Konsequenz ist auch eine wesentlich höhere Armutsgefährdung zu beobachten.[37] Wie bereits in unterschiedlichen Ausprägungen beschrieben, ist Arbeit ein wichtiger Faktor bei der gesellschaftlichen Integration. Wie sehr sich dies auf das subjektive Wohlbefinden auswirkt, zeigt eine Untersuchung von Doose in Deutschland, wonach die Gesamtzufriedenheit von intellektuell beeinträchtigten Menschen „höchst signifikant“ von ihrer Arbeitssituation abhing.[38] Gerade für Menschen mit Behinderung ist die Arbeits- und Erwerbsfähigkeit in der Vergangenheit ein Selektionskriterium gewesen, das die Art ihrer Unterstützung und Behandlung bestimmt hat.[39] Aufgrund der unausgesprochenen Annahme des herkömmlichen Systems, dass behinderte Personen mit dauerhaftem Unterstützungsbedarf nur in entsprechend ausgestatteten segregierten Unterstützen Beschäftigungsformen wie Tageswerkstätten arbeiten können, waren Menschen mit Behinderung lange Zeit fast vollständig vom allgemeinen Arbeitsleben ausgegrenzt, was sie zu „unsichtbaren Bürgern“ machte und Vorurteile verstärkte, wonach sie nicht arbeitsfähig seien und zu ihrer Betreuung besonderer Einrichtungen bedürften. Das erklärt auch, warum es beispielsweise in manchen Gebieten immer noch ein gut ausgebautes Netz von Sonderschulen und geschützten Werkstätten gibt, während es vergleichsweise schwierig ist, die notwendige Unterstützung für die Integration in die Regelschule oder in den ersten Arbeitsmarkt zu bekommen.[40] Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Ausgrenzung vom ersten Arbeitsmarkt für Menschen mit Behinderung in vielen Fällen erhebliche Einschränkungen in der gesellschaftlichen und sozialen Teilhabe mit sich bringt. Sie dürfen nicht gegen ihren Willen von diesem zentralen Lebensbereich ausgeschlossen werden.



[34] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 65 f.

[35] Mikl-Horke/David, Zur Berücksichtigung sozialer Folgen des Arbeitsplatzverlusts bei der "wesentlichen Interessenbeeinträchtigung" - eine Untersuchung aus rechtlichem und soziologischem Blickwinkel, ZAS 2012/27, 148.

[36] Filipicc/Wagner, Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (413).

[37] Filipicc/Wagner, Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (398).

[38] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 309.

[39] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 67.

[40] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 52.

4 Rechtliche Grundlagen für die Schaffung eines inklusiven Arbeitsmarktes

Im folgenden Kapitel möchte ich einen Überblick über die rechtlichen Rahmenbedingungen für die berufliche Integration von Menschen mit Behinderung in Österreich geben.

4.1 Vorgaben auf völkerrechtlicher Ebene

Neben diversen Menschenrechtsverträgen, die für Menschen mit Behinderung gleichermaßen gelten wie für Menschen ohne Behinderung (zB Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Europäische Menschenrechtskonvention), wurde mit der UN-Behindertenrechtskonvention ein bis dato einzigartiger Menschenrechtsvertrag ins Leben gerufen, der speziell auf die Lebenssituation von Menschen mit Behinderung eingeht. Da diese Konvention in meiner Arbeit eine gewichtige Rolle spielt, soll ihr an dieser Stelle eine besonders umfassende Betrachtung gewidmet werden.

4.1.1 Die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderung

Die Behindertenrechtskonvention[41] (BRK) ist ein multilateraler völkerrechtlicher Vertrag, in dem sich die Vertragsstaaten verpflichten, die Menschenrechte von Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten. Sie konkretisiert Menschenrechte für unterschiedliche Lebensbereiche behinderter Menschen, um ihnen eine umfassende gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen.

4.1.1.1 Die Entstehungsgeschichte

Nach in den 1990er-Jahren immer stärker aufkommenden – vor allem von NGOs[42] initiierten – Anläufen, eine eigene Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu verhandeln, gelang es Mexiko um die Jahrtausendwende, eine Staatengruppe um sich zu formieren, die dieses Projekt trotz einiger Widerstände unter großer Beteiligung der Zivilgesellschaft vorantrieb. Schlussendlich wurde von der UN-Generalversammlung im Jahr 2001 ein eigener Ausschuss eingesetzt, der den Wortlaut des Übereinkommens unter Mitwirkung von zahlreichen Regierungsdelegationen und Nichtregierungsorganisationen ausarbeitete. Dem Abschluss gingen vierjährige Beratungen mit einigen Verhandlungsrunden voraus, ehe das Übereinkommen am 13. Dezember 2006 verabschiedet wurde und nach der Ratifizierung der ersten 20 Vertragsstaaten am 3. Mai 2008 in Kraft trat[43]

4.1.1.2 Ziel und Zweck der Konvention

Die BRK verfolgt die Zielsetzung, Menschen mit Behinderung eine gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Um dieses Ziel zu verwirklichen, soll das Übereinkommen „den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten fördern, schützen und ohne Diskriminierung garantieren“ (Art 1). Um alle Menschenrechte und Grundfreiheiten voll genießen zu können, sollen Menschenmit Behinderungen vollen Zugang zur physischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Umwelt, zu Gesundheit und Bildung sowie zu Information und Kommunikation haben.[44]

4.1.1.3 Die Stellung und Bedeutung der Behindertenrechtskonvention in Österreich

Die BRK ist hierzulande am 26. Oktober 2008 in Kraft getreten[45] . Da Österreich die Konvention unter Erfüllungsvorbehalt[46] ratifiziert hat, ist sie nicht unmittelbar anwendbar. Der österreichische Gesetzgeber ist völkerrechtlich verpflichtet, die in der BRK festgelegten Standards mittels „spezieller Transformation“ durch innerstaatliche Rechtsetzungsakte umzusetzen. Der Bund, die Länder und die Gemeinden sind gleichermaßen angehalten, die Umsetzung der Konvention zu gewährleisten. Neben der Verwaltung sind sowohl die Gesetzgebung (Bundes- und Landesgesetzgebung) als auch die Rechtsprechung gefordert, Maßnahmen im Einklang mit der Konvention zu setzen bzw konventionskonform zu entscheiden.[47] Die Konvention steht in Österreich im Rang eines einfachen Bundesgesetzes[48]. Rechtsetzungsakte, die ihr im Stufenbau der Rechtsordnung untergeordnet sind (insbesondere Verordnungen), dürfen nicht im Widerspruch zu ihr stehen und müssen konventionskonform ausgelegt werden.

4.1.1.4 Die Behindertenrechtskonvention als Auftrag für den Gesetzgeber

Damit die in der BRK normierten und von Österreich als Vertragspartei anerkannten Rechte von den Betroffenen durchgesetzt werden können, bedarf es des Tätigwerdens des österreichischen Gesetzgebers, da aus der Konvention selbst mangels unmittelbarer Anwendbarkeit keine subjektiven Rechtsansprüche abgeleitet werden können.[49] Solange die Konvention nicht den Vorgaben innerstaatlich umgesetzt wird, können sich die Normadressaten nicht auf die in den einzelnen Artikeln verbrieften Rechte berufen. Trotz mangelnder Rechtsverbindlichkeit und manch inhaltlicher Unschärfe sollte man die Wirkkraft der BRK jedoch nicht unterschätzen. Der Gesetzgeber kann auf nationaler Ebene in der politischen Diskussion mit den betroffenen Personengruppen und ihren Interessenvertretungen, aber auch auf internationaler völkerrechtlicher Ebene durch Interventionen der Vereinten Nationen[50] oder anderer Vertragsstaaten öffentlich zunehmend unter Zugzwang geraten. Da Österreich auch das Fakultativprotokoll[51] ratifiziert hat[52], welches ein eigenes Beschwerdeverfahren vorsieht, haben Betroffene im Falle eines Verstoßes gegen die Konvention immerhin die Möglichkeit, sich nach Ausschöpfung aller innerstaatlicher Rechtsbehelfe mit einer Individualbeschwerde an den zuständigen UN-Fachausschuss[53] zu wenden. Dieser kann eine Empfehlung[54] oder auch eine Rüge an den Vertragsstaat aussprechen, die zwar nicht rechtsverbindlich ist, jedoch idR akzeptiert wird und über den Einzelfall hinaus Wirkung entfaltet, indem sie in anderen Verfahren zur Auslegung und Anwendung nationalen Rechts herangezogen wird.[55] Für individuelle Leistungen, die die in der BRK verbrieften Menschenrechte verwirklichen, sollte in Abgrenzung zu Förderungen gesetzlich ein subjektiver Rechtsanspruch eingeräumt werden, um einen angemessenen Stellenwert dieser Leistungen im Aufgabenkatalog der öffentlichen Hand zum Ausdruck zu bringen.[56]

4.1.1.5 Die Umsetzung und Überwachung der Behindertenrechtskonvention

Art 33 BRK sieht die Schaffung einer oder mehrerer staatlicher Anlaufstellen, eines Koordinierungsmechanismus sowie eines Überwachungsmechanismus vor. In Österreich ist das BMASK einerseits Anlaufstelle und andererseits unter Einbeziehung des Bundesbehindertenbeirates für die Koordinierung der Umsetzung der BRK zuständig, soweit Kompetenzen des Bundes betroffen sind.[57] Zur Überwachung der Einhaltung der BRK wurde in Österreich auf der Grundlage des § 13 BBG ein weisungsfreier und unabhängiger Monitoringausschuss eingerichtet, der in Angelegenheiten, die in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache sind, sowohl Einzelfälle prüfen[58] als auch allgemeine Feststellungen und Stellungnahmen abgeben kann. (§ 8 Abs 2 Z 4 BBG).

4.1.1.6 Konkrete Vorgaben der Behindertenrechtskonvention in Bezug auf Arbeit und Beschäftigung

In Art 27 der BRK mit der Überschrift „Arbeit und Beschäftigung“ erkennen die Vertragsstaaten das gleiche Recht von Menschen mit Behinderungen auf Arbeit an, konkret „das Recht auf die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen, die in einem offenen, integrativen und für Menschen mit Behinderungen zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld frei gewählt oder angenommen wird“. Der Monitoringausschuss stellte in seiner Stellungnahme klar, dass das Konzept, das Art 27 zugrunde liegt, davon ausgeht, „dass Menschen mit Behinderungen grundsätzlich in einem offenen, inklusiven und für Menschen mit Behinderungen barrierefrei zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld beschäftigt werden, und ihnen die Möglichkeit geboten wird, einen angemessenen Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen.“[59]

4.2 Vorgaben auf europarechtlicher Ebene

4.2.1 Vorgaben durch das Primärrecht

Art 10 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verpflichtet die Europäische Union (EU) ausdrücklich, bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik bzw ihrer Maßnahmen Diskriminierungen aus dem Grund einer Behinderung zu bekämpfen (Art 10). Sie kann überdies nach Maßgabe des Art 19 Rechtsvorschriften zur Bekämpfung solcher Diskriminierungen erlassen. In der allgemeinen Antidiskriminierungsklausel der EU-Grundrechtecharta[60] (Art 21) sind explizit Diskriminierungen aufgrund einer Behinderung angeführt (Abs 1). In Art 26 mit der Überschrift „Integration von Menschen mit Behinderung“ erkennt die Union den Anspruch von Menschen mit Behinderung auf „Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Eingliederung und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft“ an.

4.2.2 Vorgaben durch das Sekundärrecht

An dieser Stelle wäre eine ganze Reihe von Rechtsetzungsakten der EU zu erwähnen. Im Rahmen meiner Arbeit beschränke ich mich auf die praktisch bedeutsame Gleichbehandlungsrahmen-Richtlinie, die folgend näher beschrieben wird.

4.2.2.1 Gleichbehandlungsrahmen-Richtlinie

Zur Bekämpfung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (unter anderem) aufgrund einer Behinderung wurde die Gleichbehandlungsrahmen-Richtlinie[61] erlassen. Sie sieht das Treffen angemessener Vorkehrungen vor, um die Gleichbehandlung von Menschen mit Behinderung zu gewährleisten (Art 5). Ein besonderer Stellenwert wurde dabei dem Rechtsschutz eingeräumt. So müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Betroffenen im Falle eines Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ihre Ansprüche auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg sowie, wenn die Mitgliedstaaten es für angezeigt halten, in Schlichtungs-verfahren geltend machen können. Das gilt auch dann, wenn das betroffene Beschäftigungs-verhältnis bereits beendet wurde (Art 7 Abs 1). Zur Unterstützung und mit Einwilligung der diskriminierten Person können sich auch staatlich anerkannte Interessenvertretungen in den jeweiligen Verfahren zur Durchsetzung der Ansprüche beteiligen (Art 7 Abs 2). Österreich hat diese Richtlinie durch das Behindertengleichstellungsgesetz[62] umgesetzt,

4.3 Vorgaben auf nationaler Ebene

4.3.1 Verfassungsrechtliche Vorgaben

Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden. Die Republik (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich dazu, die Gleichbehandlung von behinderten und nichtbehinderten Menschen in allen Bereichen des täglichen Lebens zu gewährleisten.“ Mit der Novellierung von Art 7 Abs 1 des Bundes-Verfassungsgesetzes wurde 1997 der Schutz vor Diskriminierung aufgrund einer Behinderung in der österreichischen Bundesverfassung verankert.[63] Dieser Schutz erstreckt sich gemäß dem Wortlaut dieser Bestimmung auf alle Bereiche des täglichen Lebens, wovon wohl unzweifelhaft auch das Recht auf einen diskriminierungsfreien Zugang zum Arbeitsmarkt mit umfasst ist.

4.3.2 Vorgaben auf einfachgesetzlicher Ebene

4.3.2.1 Behindertenrecht als „Querschnittsmaterie“

Das österreichische Behindertenrecht ist eine sogenannte Querschnittsmaterie. In der österreichischen Rechtsordnung sind Regelungen, die Menschen mit Behinderung betreffen, in über 90 Gesetzen verstreut auf Bundes- und Landesebene zu finden.[64] Die Zersplitterung dieses Rechtsgebiets hat ihre Ursache darin, dass für Angelegenheiten von Menschen mit Behinderung kein eigener Kompetenztatbestand (wie zB „Behindertenwesen“) in der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung vorgesehen ist[65]. Die Angelegenheiten von Menschen mit Behinderung müssen daher jeweils mit dem (im inneren Zusammenhang stehenden) Hauptgegenstand mit geregelt werden.[66] Da nur wenige einschlägige Materien wie das Sozialversicherungswesen oder der Großteil des Arbeitsrechts und des Gesundheitswesens in Art 10 B-VG ausdrücklich dem Bund zugewiesen sind, fällt die Zuständigkeit für die Behindertenhilfe und die Rehabilitation nach der Generalklausel des Art 15 Abs 1 BVG weitgehend in den Bereich der Länder.[67] In den 1960er-Jahren scheiterten mehrere Versuche, auf Bundesebene ein einheitliches Gesetz für Menschen mit Behinderung (mit entsprechenden Verfassungsbestimmungen) zu erlassen, am Widerstand der Länder. Diese nahmen sich das zum Anlass, eigene Behindertengesetze zu erlassen.[68] Nach Ansicht des BMASK hat sich diese Kompetenzaufteilung in den Grundsätzen bewährt und als sachlich begründet erwiesen, da sie es ermögliche, sich mit Problemen behinderter Menschen dort auseinander zu setzen, wo sie auftreten, wenngleich an anderer Stelle eingeräumt wird, dass die Abgrenzung zwischen den Bundeskompetenzen des Arbeits- und Sozialversicherungsrechts einerseits und den Länderkompetenzen der „Behindertenhilfe“ andererseits mitunter Übergänge und Kooperationen erschwere.[69] Der Rechnungshof hat aufgezeigt, dass teilweise bestehende komplexe Aufgabenverflechtungen und eine mangelhafte Abstimmung der beiden Gebietskörperschaften einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursachen und die optimale Versorgung der Betroffenen erschweren können (siehe Kap 8.1).

4.3.2.2 Das Behinderteneinstellungsgesetz

Das Behinderteneinstellungsgesetz (BEinstG) ist auf nationaler Ebene die zentrale Gesetzesmaterie für die berufliche Integration von Menschen mit Behinderung. Es bezweckt die Eingliederung von Menschen mit Behinderung in den ersten Arbeitsmarkt. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen Arbeitgeber einen Beitrag zur Beschäftigung von Beeinträchtigten leisten, indem sie verpflichtet werden, entsprechend der Größe bzw Dienstnehmeranzahl ihres Unternehmens eine gewisse Anzahl begünstigter Behinderter einzustellen und zu beschäftigen.[70] Alle Dienstgeber, die im Inland 25 oder mehr Dienstnehmer beschäftigen, sollen auf je 25 Dienstnehmer einen begünstigten Behinderten einstellen (§ 1 Abs 1 BEinstG). Der zuständige Bundesminister kann die Beschäftigungspflicht durch Verordnung für bestimmte Wirtschaftszweige dergestalt abändern, dass nur auf je 40 Dienstnehmer ein begünstigter Behinderter einzustellen ist[71]. „Begünstigter Behinderter“ ist jeder österreichische Staatsbürger oder eine ihm gleichgestellte Person (insbesondere EU/EWR-Bürger und ihre Familienangehörigen) mit einem Grad der Behinderung von mindestens 50 Prozent (§ 2 Abs 1 BEinstG). Behinderte Personen, die sich in Schul- oder Berufsausbildung befinden, das 65. Lebensjahr überschritten haben oder eine Alters- oder Berufsunfähigkeits- bzw Invaliditätspension beziehen und nicht in Beschäftigung stehen sowie Personen, die nicht in einem aufrechten sozialversicherungspflichtigen Dienstverhältnis stehen und aufgrund des Ausmaßes ihrer Funktionsbeeinträchtigungen nicht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf einem geschützten Arbeitsplatz oder in einem Integrativen Betrieb in der Lage sind, sind davon ausdrücklich ausgenommen (§ 2 Abs 2 BEinstG.) Als Nachweis für die Zugehörigkeit zum Kreis der begünstigten Behinderten gilt der letzte rechtskräftige Bescheid über die Einschätzung des Grades der Minderung der Erwerbsfähigkeit von mindestens 50 Prozent, der zugleich als Feststellung des Grades der Behinderung gilt. Liegt ein derartiger Nachweis nicht vor, so hat das BSB auf Antrag des Betroffenen unter Mitwirkung von ärztlichen Sachverständigen den Grad der Behinderung nach den Bestimmungen der Einschätzungsverordnung[72] einzuschätzen und bei Zutreffen der sonstigen Voraussetzungen die Zugehörigkeit zum Kreis der begünstigten Behinderten sowie den Grad der Behinderung festzustellen (§ 14 BEinstG). Bei der Einschätzung des Behindertengrades (siehe Kap 8.4.1) hat nicht eine Addition hinsichtlich einzelner Leiden, sondern eine Gesamtbeurteilung zu erfolgen.[73] Trotz der beträchtlichen Auswirkungen der behördlichen Entscheidung auf das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber hat Letzterer im Verfahren auf Zuerkennung des Behindertenstatus keine Parteistellung.[74] Kommt der Arbeitgeber seiner Beschäftigungspflicht nicht nach, so ist vom BSB die Entrichtung einer Ausgleichstaxe (siehe Kap 8.5.3) mittels Bescheid vorzuschreiben (§ 9 Abs 1 BEinstG). Die Höhe beträgt für das Kalenderjahr 2014 für jede einzelne Person, die zu beschäftigen wäre, für Dienstgeber mit 25 bis 99 Dienstnehmern monatlich 244 Euro, für Dienstgeber mit 100 bis 399 Dienstnehmern monatlich 342 Euro und für Dienstgeber mit 400 oder mehr Dienstnehmern monatlich 364 Euro.[75] Der Zweck der Ausgleichstaxe besteht darin, einen Ausgleich dafür zu schaffen, dass Dienstgeber, die der Beschäftigungspflicht nachkommen, aufgrund der Einstellung behinderter Personen idR stärker belastet werden (vermehrte Krankenstände, Zusatzurlaub, kostenintensive Ausstattung des Arbeitsplatzes etc) als jene Dienstgeber, die dies nicht erfüllen.[76] Es spielt dabei keine Rolle, aus welchen Gründen es zur Nichterfüllung der Beschäftigungspflicht gekommen ist.[77] Die eingehobenen Ausgleichstaxen fließen dem Ausgleichstaxfonds (ATF) zu, der vom BMASK verwaltet wird und mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet wurde. Die Mittel dieses Fonds sind zweckgebunden, und zwar vor allem für die Vergabe von Förderungen an behinderte Menschen sowie an jene Dienstgeber, die Menschen mit Behinderungen beschäftigen.[78]

4.3.2.3 Das Behindertengleichstellungspaket

Am 1. Jänner 2006 ist in Umsetzung der Gleichbehandlungsrahmen-Richtlinie (siehe Kap 4.2.2.1) das sogenannte Behindertengleichstellungspaket[79] in Kraft getreten, das laut BMASK einen „Meilenstein in der österreichischen Behindertenpolitik“ setzte.[80] Das im Zuge dessen in mehreren Gesetzen (BBG, BEinstG, BGStG) verankerte Diskriminierungsverbot wurde für Betroffene den europarechtlichen Vorgaben entsprechend erstmals mit einem effektiven Rechts-schutz ausgestattet.[81] Das Kernelement bildet die dadurch geschaffene Möglichkeit, Ansprüche auf Ersatz des erlittenen (materiellen oder immateriellen) Schadens geltend zu machen. Vor einer gerichtlichen Durchsetzung ist zwingend ein Schlichtungsverfahren beim BSB zu führen, das langwierige und mit einem Kostenrisiko verbundene Gerichtsverfahren vermeiden soll. Das Diskriminierungsverbot erstreckt sich auf unmittelbare und mittelbare Diskriminierung, Belästigung sowie die Anweisung zur Diskriminierung und wurde unter bestimmten Voraussetzungen auch auf Angehörige sowie auf in Beschwerden oder Verfahren involvierte Dritte (Viktimisierungsschutz) ausgedehnt. Der im Paket geregelte Diskriminierungsschutz umfasst aus kompetenzrechtlichen Gründen nur den Bereich der Bundeszuständigkeit. Die Länder haben in ihrem Zuständigkeitsbereich eigene Antidiskriminierungsgesetze erlassen.[82]

Durch das Bundes-Behindertengleichstellungsgesetz (BGStG) wurde ein Diskriminierungsverbot im „täglichen Leben“ im Bereich der Bundesverwaltung sowie beim Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, soweit diese der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen[83], geschaffen sowie im Zuge eine Novelle des BBG auf Bundesebene eine Behindertenanwaltschaft eingeführt, die Menschen mit Behinderungen, die sich diskriminiert fühlen, beraten und unterstützten soll.[84]

Das Diskriminierungsverbot in der Arbeitswelt wurde aus rechtssystematischen Gründen im BEinstG geregelt.[85] Dem Gesetzeszweck entsprechend bildet das Arbeitsverhältnis einschließlich seiner Anbahnung (Bewerbung und Einstellung, Entlohnung, Beförderung, Beendigung) und der beruflichen Aus- und Weiterbildung, der Mitgliedschaft zu Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen und der Bedingungen für den Zugang zu selbstständiger Erwerbstätigkeit den Regelungsgegenstand.[86]



[41] Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13.12.2006.

[42] Nichtregierungsorganisationen (insbesondere Behindertenorganisationen).

[43] Schulze in Flieger/Schönwiese (Hrsg), Menschenrechte - Integration - Inklusion – Aktuelle Perspektiven aus der Forschung (2011) 15.

[44] Siehe lit v in der Präambel.

[45] UN Treaty Collection Status, http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-15&chapter=4&lang=en (15.10.2013).

[46] Art 50 Abs 2 B-VG.

[47] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 1.

[48] BGBl 2008/155.

[49] VwGH 13.12.2010, 2010/10/0225; VwGH 29.02.2012, 2011/10/0035.

[50] Etwa wenn der UN-Fachausschuss infolge einer Individualbeschwerde eine Verletzung der BRK feststellt und eine entsprechende Empfehlung abgibt.

[51] Der Beitritt zum Fakultativprotokoll ist neben dem Beitritt zur BRK gesondert möglich.

[53] Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen wurde auf der Grundlage des Art 34 BRK eingerichtet.

[54] Die Empfehlungen an den Vertragsstaat können auch Schadenersatz für die verletzte Person und bei Gefahr im Verzug vorläufige Maßnahmen umfassen (zur Verabschiedung der eigentlichen Entscheidung kann etwa eine Abschiebung in ein Land, in dem Folter droht, aufgeschoben oder eine Zwangsmedikation ausgesetzt werden).

[56] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Förderungen“ vom 22.02.2012, 3.

[57] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 53.

[58] Dazu kann er etwa Stellungnahmen von Organen der Verwaltung einholen.

[59] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.03.2010, 2.

[60] Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 26.10.2012, ABl 2012 C 326, 391.

[61] RL 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, ABl 2000 L 303, 16.

[62] BGBl 2005/82.

[63] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 7.

[64] Steingruber, Der Behindertenbegriff im österreichischen Recht (2000) Kap 3.1, http://bidok.uibk.ac.at/library/steingruber-recht.html#id720836 (28.11.2013).

[65] Siehe Art 10 bis 15 B-VG.

[66] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 98 f.

[67] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 4.

[68] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009) 42.

[69] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 75.

[70] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 1 Erl 1.

[71] Wenn die Beschäftigung von Behinderten auf Grund der diesen Wirtschaftszweigen eigentümlichen Strukturen im oben genannten Ausmaß auch unter Nutzung aller technischen Möglichkeiten und Unterstützungsstrukturen nicht möglich ist (§ 1 Abs 2 BEinstG).

[72] BGBl 2010/261.

[73] § 3 Abs 1 der Verordnung des Bundesministers für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz betreffend nähere Bestimmung en über die Feststellung des Grades der Behinderung (Einschätzungsverordnung).

[74] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 192.

[75] Verordnung des BMASK über die Feststellung der Ausgleichstaxe nach dem BEinstG für das Kalenderjahr 2014, BGBl 2013/461.

[76] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 9 Erl 1.

[77] VwGH 28.06.2001, 2001/11/0150, ARD 5251/27/2001.

[78] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009) 147.

[79] BGBl 2005/82.

[80] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 8.

[81] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009) 86.

[82] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 8 f.

[83] Das entspricht im Wesentlichen dem Verbraucherschutz und umfasst viele Geschäfte des täglichen Lebens, wie beispielsweise den Einkauf von Lebensmitteln, den Kauf einer Fahrkarte für ein öffentliches Verkehrsmittel oder den Besuch einer kulturellen Veranstaltung.

[84] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009) 87.

[85] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 10.

[86] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009) 88.

5 Politische Zielvorgaben im Bereich der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung

5.1 Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik

Während Behinderung früher als individuelles Problem galt, wird Behinderung heute überwiegend als soziales Phänomen von gesellschaftlicher Diskriminierung und Ausgrenzung gesehen. Dabei steht nicht mehr die wohlfahrtsstaatliche Fürsorge, sondern ein bürgerrechtlicher Schutz vor Diskriminierung im Vordergrund. In diesem Kapitel soll ein Überblick über diese Entwicklung auf völkerrechtlicher, europäischer und nationaler Ebene geboten werden.

5.1.1 Paradigmenwechsel auf völkerrechtlicher Ebene

Die allgemeine Erklärung für Menschenrechte, die vor dem Hintergrund der schrecklichen Menschenrechtsverbrechen im zweiten Weltkrieg (1939 - 1945) im Jahr 1948 von der General-versammlung der Vereinten Nationen verabschiedet wurde, beginnt mit den Worten: „Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Recht geboren“. Ihre Antidiskriminierungsklausel umfasste Diskriminierungen aller Art, jedoch nicht ausdrücklich Diskriminierungen aufgrund einer Behinderung. Auch die Auffangklausel (Diskriminierung „aus anderen Gründen“) erlangte über die Jahrzehnte kaum Bedeutung. Auch deshalb wurde behinderten Menschen vielfach die ausdrückliche Anerkennung ihrer Menschenrechte verwehrt, was den Ruf nach einem eigenen Menschenrechtsvertrag immer lauter werden ließ.[87] Die Tatsache, dass dieser besonders schutzwürdige Personenkreis in den meisten Menschenrechtsverträgen, die in den folgenden Jahrzehnten beschlossen wurden, keine Erwähnung findet, unterstreicht, dass es lange Zeit an einem kollektiven Bewusstsein mangelte. Beispielsweise erwähnte die Menschenrechts-konvention gegen Rassismus[88] (1965) Menschen mit Behinderungen genauso wenig wie die beiden bedeutenden internationalen Pakte über politische und bürgerliche[89] bzw wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte[90] (1966). Einer der ersten erwähnenswerten Fortschritte gelang mit dem Entwurf der Kinderrechtskonvention[91] (1989), die die speziellen Bedürfnisse von behinderten Kindern in einem eigenen Artikel würdigte (Art 23). Die Umsetzung blieb jedoch in fast allen Ländern – wenn überhaupt – nur Stückwerk. Bemühungen, die Anliegen von Menschen mit Behinderungen auf internationaler Ebene zu thematisieren, waren unter anderem auch deshalb kaum von Erfolg gekrönt, weil man fast ausschließlich am individuell-medizinischen Modell (siehe Kap 2.2.3) von Behinderung ansetzte und Menschen mit Behinderung überwiegend als „wohlfahrtsbedürftige Objekte“ darstellte[92]. Nach dem „Internationalen Jahr der Behinderten“ der Vereinten Nationen unter dem Generalthema „Volle Beteiligung und Gleichheit“ in den 90er-Jahren setzte ein Entwicklungsprozess hin zur Inklusion in allen Lebensbereichen ein, was schließlich in die Entstehung der BRK (siehe Kap 4.1.1.1) mündete, deren Ansatz den Paradigmenwechsel, der sich international in der Behindertenpolitik vollzogen hat, in der Präambel (lit e) der BRK zum Ausdruck gebracht wird: „in der Erkenntnis, dass sich das Verständnis von Behinderung ständig weiterentwickelt und dass Behinderung aus der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren entsteht, die sie an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern“. Er drückt sich insbesondere in der Betonung der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und ihrer Umwelt aus.[93]

5.1.2 Paradigmenwechsel auf europäischer Ebene

Die Europäische Gemeinschaft schuf bereits im Jahr 1989 mit der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer[94] ein politisches Instrument für die Harmonisierung der sozialen Mindeststandards im Bereich des Arbeitsrechts, das für behinderte Arbeitnehmer unabhängig von der Ursache und der Art ihrer Behinderung konkrete Maßnahmen vorsah, um ihre berufliche und soziale Eingliederung zu fördern.[95] Mit dem Vertrag von Amsterdam[96] machte es sich die Europäische Union (EU) zur Aufgabe, gegen Benachteiligungen und Diskriminierungen von Menschen mit Behinderung vorzugehen. Daraufhin verständigten sich die Staats- und Regierungschefs auf eine europäische Beschäftigungsstrategie, die von den Mitgliedsstaaten nach und nach mittels nationaler Aktionspläne umgesetzt wurde. Ziel war es, vor dem Hintergrund der erkannten Notwendigkeit, behinderte Menschen als Individuen mit Rechtsansprüchen und nicht als staatliche Fürsorgefälle zu betrachten, Politiken und Programme zu erarbeiten, um die verschiedenen Hindernisse, die einer Gleichstellung und uneingeschränkten Teilhabe von Menschen mit Behinderung in allen Lebensbereichen im Wege stehen, festzustellen und zu beseitigen.[97]

5.1.3 Paradigmenwechsel auf nationaler Ebene

Auch hierzulande wurden Menschen mit Behinderung lange Zeit als „wohlfahrtsbedürftige Objekte“ gesehen. Dieses Verständnis prägte die Behindertenpolitik bis weit in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts. In den letzten zwei Jahrzehnten setzte parallel zur Entwicklung auf internationaler Ebene auch in Österreich ein Paradigmenwechsel ein. Man erkannte, dass eine Behinderung Auswirkungen auf alle Lebensbereiche haben kann und die Behindertenpolitik daher eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe ist.[98] Menschen mit Behinderung werden nunmehr zusehends als gleichberechtigte Bürger wahrgenommen, denen durch die Schaffung entsprechender Rahmenbedingungen eine gleichberechtigte Teilhabe an der Gesellschaft ermöglicht werden sollte. Dieser Entwicklung Rechnung tragend steht in der modernen Behindertenpolitik der Menschenrechts- und Gleichstellungsansatz im Vordergrund.[99] Dies bedingte finale statt kausale Leistungsvoraussetzungen und eine soziale statt medizinische Definition (siehe Kap 2.2.3) von Behinderung. Es vollzog sich ein Wechsel von einer reaktiven Antragsbearbeitung zu einer proaktiven, projektbezogenen Behindertenpolitik hin.[100]

5.2 Politische Zielvorgaben auf europäischer Ebene

In der EU gibt jeder Sechste im erwerbsfähigen Alter an, ein langwieriges Gesundheitsproblem oder eine Behinderung zu haben. Vergleicht man die Erwerbsquoten von Menschen mit und ohne Behinderung im europäischen Raum, wird deutlich, dass Menschen mit Behinderung mit größerer Wahrscheinlichkeit sozial und wirtschaftlich ausgegrenzt werden. Aufgrund der zunehmenden Überalterung der Gesellschaft und dem Rückgang der Erwerbstätigen ist es für das Wirtschaftswachstum Europas von entscheidender Bedeutung, allen Arbeitswilligen die gleichen Chancen auf einen freien Zugang zum Arbeitsmarkt zu eröffnen. Daher zielt die Europäische Beschäftigungsstrategie unter anderem auf die Steigerung der Erwerbsquoten von Menschen mit Behinderung ab.[101]

5.2.1 Europäische Beschäftigungsstrategie

Im Jahr 2003 beschloss der Europäische Rat eine (auf das Jahr 2010 ausgerichtete) Europäische Beschäftigungsstrategie, die neue Leitlinien für die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten brachte. Als eine von drei zentralen Zielsetzungen war die Schaffung bzw Weiterentwicklung eines integrativen Arbeitsmarktes sowie die Bekämpfung der Diskriminierungen beeinträchtigter Personen auf dem Arbeitsmarkt vorgesehen. Dies sollte durch Maßnahmen umgesetzt werden, die unter anderem ihre Vermittelbarkeit verbessern und mehr Beschäftigungsmöglichkeiten schaffen. Daran knüpfte die Europäische Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen 2010-2020 an, die den Schwerpunkt auf die Beseitigung von Barrieren legte. Es wurden acht wesentliche Aktionsbereiche festgelegt (zB Zugänglichkeit, Gleichstellung etc), wobei für jeden Bereich Ziele definiert und Maßnahmen konkretisiert wurden. So sollen unter anderem mehr Menschen mit Behinderungen einer bezahlten Erwerbstätigkeit auf dem offenen Arbeitsmarkt nachgehen, um die EU-Wachstumsziele zu erreichen[102]. Entsprechende Maßnahmen sollen nationale Bemühungen unterstützen und ergänzen, die darauf abzielen, die Eingliederung von Menschen mit Behinderungen in den Arbeitsmarkt mithilfe des Europäischen Sozialfonds zu erleichtern und gegen ihre Abhängigkeit von Sozialleistungen (die sie davon abhalten, in den Arbeitsmarkt einzutreten) vorzugehen.[103]

5.2.2 Europäischer Sozialfonds

Zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch eine Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten im Binnenmarkt wurde der Europäische Sozialfonds (ESF) gegründet. Er soll die berufliche Verwendbarkeit und Mobilität in der Union fördern sowie die Anpassung an die im Zuge der industriellen Wandlungsprozesse geänderten Produktionssysteme durch berufliche Bildung und Umschulung erleichtern. Im operationellen Programm „Beschäftigung für Österreich“ sind für den Zeitraum 2007 bis 2013 Grundsätze für die Einsetzung der Mittel aus dem ESF erarbeitet worden. Unter dem Punkt „Menschen mit Behinderung“ wird ausgeführt, dass für eine erfolgreiche gesellschaftliche Integration eine berufliche Tätigkeit und Aspekte wie ein eigenes Erwerbseinkommen, gesellschaftliche Anerkennung oder sozialer Kontakt mit Arbeitskollegen wichtige Faktoren darstellen. Zu den Zielgruppen, die speziell angesprochen werden sollen, gehören Jugendliche mit einer Behinderung, ältere Behinderte deren Arbeitsplätze gefährdet sind bzw die Hilfestellung bei der Wiedereingliederung benötigen und Schwerstbehinderte. In der österreichischen Arbeitsmarktpolitik werden die Mittel unter anderem vorrangig für die umfassenden beruflichen Integrationsmaßnahmen (insbesondere Lohnförderungen und Kosten für begleitende Hilfen iSd § 6 BEinstG, siehe Kap 6.1.1.1) benötigt, die ohne die Mittel des ESF nicht in diesem Umfang umgesetzt werden könnten. Voraussetzung für die Förderung nationaler Maßnahmen ist, dass sich das Mitgliedsland an der Finanzierung beteiligt. Im Regelfall übernimmt der ESF rund die Hälfte der anfallenden Kosten.[104]

5.3 Politische Zielvorgaben auf nationaler Ebene

5.3.1 Beschäftigungsoffensive der Bundesregierung für Menschen mit Behinderung

Da das AMS zur allgemeinen Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zusätzlich beträchtliche Mittel einsetzen musste (Programme zur Lehrlingsbeschäftigung und zur Bekämpfung der Altersarbeitslosigkeit), verlagerte sich der Schwerpunkt der Förderung behinderter Menschen zum Ausgleichstaxfonds (ATF). Weil auch die Mittel des ATF zur Finanzierung notwendiger Förderungsmaßnahmen nicht ausreichten, hat die Bundesregierung im Jahr 2001 eine Beschäftigungsoffensive für Menschen mit Behinderung, die sogenannte „Behindertenmilliarde“, ins Leben gerufen. Rund 72 Millionen Euro (eine Milliarde Schilling) jährlich werden seitdem zusätzlich zu den Mitteln des ATF und des ESF aus Budgetmitteln für berufliche Integrationsangebote zur Verfügung gestellt.[105] Damit wird eine Vielzahl von Initiativen und Maßnahmen gefördert, die vor allem den Ausbildungs- und Beschäftigungsbereich betreffen.[106]

5.3.2 Regierungsprogramm

Im Regierungsprogramm der vorangegangenen Legislaturperiode wurde Menschen mit Behinderungen ein eigenes Kapitel gewidmet. Unter der Überschrift „Zugang zum Arbeitsmarkt“ wurden als Zielsetzung unter anderem die Weiterentwicklung und Aufstockung der Beschäftigungsoffensive, um behinderten Menschen den Zugang zum Arbeitsmarkt zu öffnen, sowie die bedarfsgerechte Qualifizierung und Optimierung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente genannt. Ferner wurde angestrebt, Behinderten einen chancengleichen und nachhaltigen Zugang zu sozialversicherungsrechtlich abgesicherten Beschäftigungsverhältnissen zu ermöglichen sowie die Umsetzungsmöglichkeiten einer eigenständigen sozialversicherungs-rechtlichen Absicherung von Menschen in der Beschäftigungstherapie und die Möglichkeiten einer Verbesserung der Wirksamkeit der Ausgleichstaxe für Unternehmen, die sich der Einstellungspflicht entziehen, zu prüfen.[107] Im aktuellen Arbeitsprogramm nimmt sich die Bundesregierung vor, die arbeitsmarktbezogene Fördermaßnahmen zu intensivieren, um der Benachteiligung von Menschen mit Behinderung bei der Teilhabe am Arbeitsmarkt entgegenzuwirken. Auf Basis des beschäftigungspolitischen Behindertenprogrammes sollen unter anderem Beschäftigungsverhältnisse am ersten Arbeitsmarkt gefördert, das Einnahmenvolumen aus Ausgleichstaxen für die Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Behinderung investiert und die Novelle des BEinstG unter besonderer Berücksichtigung der Möglichkeit zur Erfüllung der Einstellungspflicht einer Evaluierung unterzogen werden.[108]

5.3.3 Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm

Um die Vorhaben der Bundesregierung umsetzen zu können, wurde im Jahr 2007 die Beschäftigungslage von Menschen mit Behinderungen analysiert und darauf aufbauend mit dem Bundesweiten arbeitsmarktpolitischen Behindertenprogramm (BABE) eine umfassende arbeitsmarktpolitische Förderstrategie für eine nachhaltige Integration von Menschen mit Behinderungen entwickelt. Es enthält Ziele und Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen von Menschen mit Behinderungen in verschiedenen Lebensphasen und den budgetären Rahmenvorgaben. Für die regionale Umsetzung der im Behindertenprogramm vorgesehenen Zielsetzungen und Maßnahmen werden regionale arbeitsmarktpolitische Behindertenprogramme (RABEN) erstellt.[109] Das aktuelle BABE wurde „zugunsten einer verbesserten Planbarkeit für alle Akteure“ erstmals für vier Jahre ausgelegt. Die nachhaltige Förderung von Menschen mit Behinderung am Arbeitsmarkt im Zeichen der Inklusion soll dabei das übergeordnete Ziel bleiben.[110]

5.3.4 Nationaler Aktionsplan Behinderung

Der Nationale Aktionsplan Behinderung (NAP) 2010-2020, der in Zusammenarbeit mit anderen Bundesministerien sowie unter Einbindung der Behindertenorganisationen und der Zivilgesellschaft erstellt wurde, enthält Leitlinien der österreichischen Behindertenpolitik auf Bundesebene bis zum Jahr 2020. Er stellt die aktuelle Situation für die jeweiligen Fachbereiche dar, formuliert politische Zielsetzungen und enthält 250 Maßnahmen mit entsprechenden Zeitlinien und Zuständigkeiten. Im Sinne des Untertitels „Inklusion als Menschenrecht und Auftrag“ soll er der Umsetzung der BRK dienen und auch die Zielsetzungen und Inhalte der EU-Behindertenstrategie 2010-2020 unterstützen.[111] Dem Thema Beschäftigung ist ein eigenes Kapitel gewidmet, das 27 Zielsetzungen und 33 konkrete Maßnahmen enthält.

5.3.5 Aktionsplan des Landes Steiermark zur Umsetzung der Behindertenrechtskonvention

Die Steiermark hat als erstes Bundesland einen Aktionsplan zur Umsetzung der BRK erstellt. Unter Beteiligung von Menschen mit Behinderung, externen Kooperationspartnern, Dachverbänden, Leitern der involvierten Dienststellen des Landes Steiermark sowie weiteren Institutionen, die mit behinderten Menschen arbeiten, wurden basierend auf neun Leitlinien, die als Programm bis 2020 gelten, in der ersten Umsetzungsphase 2012-2014 54 konkrete Maßnahmen konzipiert.[112] Basierend auf der Leitlinie zwei „Beschäftigung“ ist die Erhöhung der Einstellungsquote von Menschen mit Behinderungen in der Steiermark durch die projektartige Umsetzung von einer Arbeitsgruppe gesammelten Ideen und die Erarbeitung eines Konzepts zu regelmäßigen Vernetzungstreffen von Unternehmern und Menschen mit Behinderung, um das Bewusstsein bei allen zu stärken, dass Menschen mit Behinderungen einen wertvollen Beitrag zum wirtschaftlichen Leben leisten können.[113]



[87] Schulze in Flieger/Schönwiese (Hrsg), Menschenrechte - Integration - Inklusion – Aktuelle Perspektiven aus der Forschung, Bad Heilbrunn (2011) 13.

[88] BGBl 1972/377.

[89] BGBl 1978/591.

[90] BGBl 1978/590.

[91] BGBl 1993/7.

[92] Schulze in Flieger/Schönwiese(Hrsg), Menschenrechte - Integration – Inklusion – Aktuelle Perspektiven aus der Forschung, Bad Heilbrunn (2011) 14.

[93] Schulze in Flieger/Schönwiese (Hrsg), Menschenrechte - Integration - Inklusion – aktuelle Perspektiven aus der Forschung, Bad Heilbrunn (2011) 16.

[94] Die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer wurde am 9.12.1989 von allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs angenommen, http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/social_charter_de.htm (10.12.2013).

[95] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 101.

[96] BGBl 1999/83.

[97] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 102 f.

[98] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 2.

[99] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 7.

[100] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 180.

[101] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 110.

[102] Die Erwerbstätigenquote für Menschen mit Behinderungen betrage lediglich etwa 50 Prozent, während das Ziel der europäischen Beschäftigungspolitik bei einer Beschäftigungsquote von 75 Prozent liege.

[103] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 109 f.

[104] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 6 Erl 41 f.

[105] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 104.

[106] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 107.

[107] Regierungsprogramm 2008-2013 „Gemeinsam für Österreich“ für die 24. Gesetzgebungsperiode 182 f.

[108] Arbeitsprogramm der österreichischen Bundesregierung 2013-2018 „Erfolgreich. Österreich.“ für die 25. Gesetzgebungsperiode 54.

[109] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009), 160 f.

[110] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 5.

[111] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 1.

[112] Land Steiermark, Aktionsplan zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention, Phase I: 2012-2014 (2013), 8 f.

[113] Land Steiermark, Aktionsplan zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention, Phase I: 2012-2014 (2013), 55 f.

6 Ein Überblick über das Leistungsangebot im Bereich der beruflichen Integration für Menschen mit Behinderung

In diesem Kapitel soll ein Überblick über das breite und vielfältige Leistungsspektrum im Bereich der beruflichen Eingliederung von Menschen mit Behinderung auf Bundes- und Landesebene gegeben werden. Auf landesgesetzlicher Ebene beschränkt sich dieser Überblick auf die Situation in der Steiermark.

6.1 Das Leistungsangebot auf Bundesebene

Auf Bundesebene wird auf der gesetzlichen Grundlage des BEinstG ein breit gefächertes Förderinstrumentarium angeboten, das Menschen mit Behinderung dabei unterstützten soll, eine Beschäftigung zu erlangen und Unternehmen Anreize bieten soll, diesen Personenkreis einzustellen. Diese haben ihrer Ausrichtung auf den ersten Arbeitsmarkt entsprechend die Erlangung neuer und die Sicherung bestehender (sozialversicherungsrechtlich abgesicherter) Arbeitsplätze zum Ziel und werden aus Mitteln des ATF, des ESF und des Bundesbudgets finanziert. Die Zielgruppe dieser Maßnahmen sind dem entsprechend Menschen mit Behinderung, bei denen davon ausgegangen werden kann, dass sie mit entsprechender Hilfestellung zumindest mittelfristig in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden können.[114] Das BMASK konkretisierte das Förderungsangebot des BSB nach Maßgabe des § 6 Abs 3 BEinstG in zahlreichen Richtlinien[115]. Die dafür zuständige Behörde ist das Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen (BSB)[116]. Die Vergabe der Förderungen erfolgt im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung, wobei das Bundes-Vergabegesetz anzuwenden ist. Auf Förderungen besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch, die Behörden sind bei ihrer Entscheidung über die Gewährung einer Förderung durch die detaillierten Richtlinien allerdings weitgehend gebunden. Überdies besteht aufgrund der Fiskalgeltung der Grundrechte nicht nur ein Willkürverbot, sondern es sind auch sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierungen untersagt.[117]

6.1.1 Die Förderungsinstrumente nach § 6 Abs 2 BEinstG

Neben der Gewährung von Zuschüssen zu Lohn- und Ausbildungskosten und den Kosten „begleitender Hilfen“ im Arbeitsleben können unter anderem auch die Kosten der behindertengerechten Schaffung, Ausstattung und Adaptierung eines Arbeitsplatzes, Schulungs- und Weiterbildungskosten, Aufwendungen zur Verbesserung der Mobilität und zum Abbau von kommunikativen Barrieren oder die Gründung und Sicherung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit eines behinderten Unternehmers gefördert werden (§ 6 Abs 2 BEinstG).[118] Im Folgenden soll – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – auf die wichtigsten Förderinstrumente näher eingegangen werden.

6.1.1.1 Lohnförderungen und die „begleitenden Hilfen“ im Arbeitsleben

Eine wichtige Rolle nehmen Lohnkostenzuschüsse ein (siehe Kap 8.5.4). Die Entgeltbeihilfe soll Unternehmern langfristig einen Ausgleich für behinderungsbedingte Leistungseinschränkungen bieten. Bei akuter Gefährdung eines Arbeitsplatzes einer Person mit Behinderung kann für eine zeitlich befristete Dauer (längstens drei Jahre) eine Arbeitsplatzsicherungsbeihilfe gewährt werden, um den gefährdeten Arbeitsplatz abzusichern (§ 6 Abs 2 lit c BEinstG).[119]

Die „begleitenden Hilfen im Arbeitsleben“ (§ 6 Abs 2 lit d BEinstG) sollen den Prozess der Heranführung an den Arbeitsmarkt und der Integration in ein Arbeitsverhältnis durch vielfältige flankierende Unterstützungsangebote absichern und sind als wesentlicher Bestandteil des Beschäftigungskonzeptes für Menschen mit Behinderung hervorzuheben.[120] Diese in der Praxis bedeutsame Maßnahmen sollen zum einen beeinträchtigte Menschen bei der Erlangung oder Sicherung eines gefährdeten Arbeitsplatzes unterstützen und zum anderen auch Arbeitgeber sowie das betriebliche Umfeld beraten, wodurch allfällige bestehende Vorurteile auf Seiten des Arbeitgebers oder des betrieblichen Umfeldes abgebaut werden sollen.[121] Unter diesem Terminus, dem zuvor nur die Arbeitsassistenz ausdrücklich zugeordnet war, wurden mit einer jüngeren Novelle zum BEinstG[122] eine Reihe von Unterstützungsangeboten (Berufsausbildungsassistenz, Job Coaching, Clearing und Persönliche Assistenz am Arbeitsplatz) ausdrücklich im Gesetz verankert (§ 6 Abs 2 lit d BEinstG). Den Materialen[123] ist zu entnehmen, dass sich diese Instrumente in den letzten Jahren sehr bewährt haben und zur begrifflichen Klarstellung unter einen einheitlichen Begriff zusammengefasst werden sollten. Diese Leistungen werden nunmehr als „Berufliche Assistenzen“ unter der Dachmarke „Netzwerk Berufliche Assistenz“ (NEBA) bezeichnet.[124]

Das „Jugendcoaching“ ist eine konzeptionelle Weiterentwicklung des bisherigen „Clearings“ (das den Zweck hatte, die Perspektiven für Ausbildung und Beruf am Übergang zwischen Schule und Beruf abzuklären) und setzt ebenfalls an der kritischen Schnittstelle zwischen Schule und Berufsleben (siehe Kap 8.2) an. Ausgrenzungsgefährdeten beeinträchtigten Jugendlichen sollen in Zusammenarbeit mit den Schulen durch Beratung, Begleitung und Case Management berufliche Perspektiven aufgezeigt werden. Dabei werden gemeinsam mit den Betroffenen deren Stärken und Fähigkeiten eruiert und darauf aufbauend ein Entwicklungsplan erstellt, um den Grundstein für einen erfolgreichen Übertritt in das Berufsleben zu legen.[125] Im Anschluss an das Jugendcoaching soll mit dem Programm „AusbildungsFit“ neben dem Angebot an integrativer Berufsausbildung in Abstimmung mit dem AMS ein zusätzliches flächendeckendes, niederschwelliges Qualifizierungsangebot aufgebaut werden, das die Chancen auf den Zugang zu einer Lehrausbildung und einen positiven Lehrabschluss deutlich erhöhen soll.[126]

Nicht im BEinstG, sondern in § 8b des BAG ist die „integrative Berufsausbildung“ geregelt. Jugendliche mit einer Behinderung, die aufgrund ihrer Beeinträchtigung nicht in der Lage sind, eine reguläre Lehrausbildung zu absolvieren, können entweder eine längere Lehrzeit vereinbaren (Verlängerung um höchstens ein Jahr, in Ausnahmefällen bis zu zwei Jahre) oder die Lehrausbildung auf bestimmte Teilqualifikationen einschränken. Die Berufsausbildungsassistenz soll ein solches Ausbildungsverhältnis begleiten (sowohl im Betrieb als auch in der Berufsschule) und durch Unterstützung der Auszubildenden und ihrer Arbeitgeber eine maßgeschneiderte Berufsausbildung ermöglichen, mit dem Ziel, den Ausbildungsweg der Betroffenen nachhaltig abzusichern und sie in weiterer Folge auf den ersten Arbeitsmarkt vermitteln zu können.[127]

Die Arbeitsassistenz ist das zentrale Instrument der „Beruflichen Assistenzen“ und soll Menschen mit Behinderung bei der Suche und Erlangung eines Arbeitsplatzes unterstützen (integrative Funktion), Arbeitsplätze absichern (präventive Funktion) und der zentrale Ansprechpartner für Betroffene und ihre Dienstgeber sein (kommunikative Funktion).[128] Das Leistungsspektrum reicht von einer anfänglichen Situationsanalyse über die Begleitung bei der Arbeitssuche und die Unterstützung in der Anfangsphase des Arbeitsverhältnisses bis hin zu einer Krisenintervention.[129] Das Jobcoaching zielt auf Menschen mit Lernbehinderung ab, die über die Regelleistung der Arbeitsassistenz hinaus eine intensivere Unterstützung am Arbeitsplatz benötigen (insbesondere bei der betrieblichen Einschulung, dem Erlernen der Arbeitsabläufe etc). Durch dieses Coaching, das grundsätzlich im Betrieb stattfindet und mit den Klienten die spezifischen Herausforderungen ihres konkreten Arbeitsplatzes erarbeitet, sollen Betroffene in die Lage versetzt werden, die an sie gestellten Anforderungen nachhaltig und eigenständig zu erfüllen.[130]

6.1.1.2 Die Persönliche Assistenz am Arbeitsplatz

Unter „andere Unterstützungsstrukturen“ wird die „Persönliche Assistenz am Arbeitsplatz“ (PAA) eingeordnet (§ 6 Abs 2 lit d BEinstG). Da die PAA den Inklusionsgedanken wohl am umfassendsten verwirklicht und sogar ausdrücklich in der BRK Erwähnung findet, wonach persönliche Assistenz „zur Unterstützung des Lebens in der Gemeinschaft und der Einbeziehung in die Gemeinschaft sowie zur Verhinderung von Isolation und Absonderung von der Gemeinschaft notwendig ist“ (Art 19 lit b BRK), soll ihr eine etwas ausführliche Betrachtung gewidmet werden. Diese Leistung soll Personen mit einer schweren körperlichen Behinderung, die trotz fachlicher Eignung aufgrund ihrer Funktionsbeeinträchtigung nicht ohne Unterstützung im Erwerbsleben Fuß fassen können, die bedarfsgerechte, selbstbestimmte, selbstorganisierte und gleichberechtigte Teilhabe ermöglichen.[131] Die Leistung reicht von der Bewältigung des Weges zum Arbeitsplatz über die Unterstützung bei manuellen Tätigkeiten bis hin zur Assistenz bei notwendigen persönlichen Bedürfnissen (zB Essenseinnahme, Toilette).[132] Obwohl diese Maßnahme nach Angaben des BMASK eine hohe Integrationsquote aufweist[133], wurden im Jahr 2011 nur 366 Personen vom BSB gefördert.[134] Die Behindertenanwaltschaft und die Zivilgesellschaft kritisierten, dass das derzeitige Angebot nicht ausreichend und die gewährten finanziellen Mittel in vielen Fällen zu gering seien sowie die Beschränkung auf Personen mit sehr hohem Unterstützungsbedarf Menschen mit Lernschwierigkeiten davon ausschließe.[135] Der Monitoringausschuss kritisierte, dass es keinen eigenen Rechtsanspruch auf diese Leistung gibt.[136] Außerdem wird eine Zusammenführung der PAA mit der persönlichen Assistenz, welche aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzaufteilung in der Behindertenpolitik (siehe Kap 4.3.2.1) in die Zuständigkeit der Länder fällt und von diesen unterschiedlich geregelt ist (zB in Hinblick auf den Kreis der Anspruchsberechtigten und die Höhe der Förderung), gefordert.[137] Im NAP wurde das Ziel gesetzt, die persönliche Assistenz in Ausbildung und Beschäftigung „als ein wichtiges Hilfsmittel zum selbstbestimmten Leben“ auszubauen und im Sinne der BRK grundsätzlich für alle Arten von Behinderungen anzubieten sowie die unterschiedlichen Regelungen der persönlichen Assistenz auf Landesebene bundesweit zu vereinheitlichen.[138]

6.1.2 Die Förderinstrumente nach § 10a Abs 1 BEinstG

Neben § 6 Abs 2 BEinstG enthält auch § 10a Abs 1 BEinstG eine demonstrative Aufzählung von Verwendungsmöglichkeiten der Mittel des ATF. Bei der Vergabe von Förderungen muss die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit des Einsatzes der Mittel gewährleistet sein (§ 10a Abs 4 BEinstG). Es kommen unter anderem die Gewährung von Zuschüssen und Darlehen zur Errichtung, zum Ausbau, zur Ausstattung und zum laufenden Betrieb von Integrativen Betrieben (sowie zur Sicherung der Arbeitsplätze in solchen Betrieben und zur Erhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit) und von sonstigen zur Vorbereitung auf eine berufliche Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt geeigneten Einrichtungen (zB Transitbeschäftigungsprojekte und gemeinnützige Arbeitskräfteüberlassung) in Betracht (§ 10a Abs 1 lit c und i BEinstG).

Integrative Betriebe sind Einrichtungen zur Beschäftigung begünstigter Behinderter, die wegen Art und Schwere der Behinderung noch nicht oder nicht wieder auf dem ersten Arbeitsmarkt Fuß fassen können, bei denen aber eine wirtschaftlich verwertbare Mindestleistungsfähigkeit vorliegt (§ 11 Abs 1 BEinstG). Die Leistungsfähigkeit der Betroffenen muss mit dem Ziel der Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt entwickelt, erhöht oder wiedergewonnen werden (§ 11 Abs 2 BEinstG). Die dort Beschäftigten werden kollektivvertraglich entlohnt und sind vollversichert (§ 11 Abs 4 lit a BEinstG). Die Integrativen Betriebe verfügen über eine betriebliche Struktur, ein qualifiziertes Fachpersonal und eine umfangreiche Maschinenausstattung. Sie gliedern sich in die drei Module „Berufsvorbereitung“, „Beschäftigung“ und „Dienstleistungen“. Im ersten Modul werden sie mit dem Ziel der Eingliederung auf den ersten Arbeitsmarkt qualifiziert , im zweiten werden (Transit-)Arbeitsplätze für Menschen mit Behinderung bereitgestellt und im dritten werden Dienstleistungen angeboten, die im Zusammenhang mit der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung stehen (zB Praktikumsplätze). Im Modul Berufsvorbereitung ist eine Neuausrichtung im Gange, neben der „niederschwelligen“ Qualifizierung soll künftig auch eine (reguläre oder integrative) Berufsausbildung mit einem formalen Abschluss angeboten werden.[139]

Neben Integrativen Betrieben gibt es spezielle Qualifizierungs- und Beschäftigungsprojekte für Menschen mit Behinderung. Durch Qualifizierungsprojekte soll diese Personengruppe berufsspezifische Fertigkeiten und soziale Kompetenzen erlernen und festigen, um ihre Chancen auf einen Arbeitsplatz zu erhöhen und sie auf eine Tätigkeit in einer bestimmten Branche (zB Gastronomie, Gärtnerei etc) vorzubereiten.[140] Im Jahr 2010 konnten über 40 Prozent aller Transitarbeitskräfte eine reguläre Vollzeitbeschäftigung am offenen Arbeitsmarkt erlangen.[141] Im Rahmen von Beschäftigungsprojekten erhalten die beeinträchtigten Teilnehmer ein befristetes Dienstverhältnis, um sich – oftmals nach längerer Arbeitslosigkeit – zu stabilisieren und im Anschluss daran wieder Arbeitssituationen in der freien Wirtschaft bewältigen zu können.[142] Bei der der gemeinnützigen Arbeitskräfteüberlassung verleiht eine Firma langzeitarbeitslose Menschen mit Behinderung kurzfristig an Betriebe zur Deckung des Personalbedarfs. Die Mehrzahl dieser Personen wird von den ausleihenden Betrieben dauerhaft angestellt.[143]

Weiters können Sonderprogramme zur Verbesserung der beruflichen Eingliederung von Menschen mit Behinderung gefördert werden, wodurch Arbeitgebern ein Anreiz geboten werden soll, besonders behindertengerechte Ausbildungs- oder Arbeitsplätze einzurichten (§ 10a Abs 1 lit h BEinstG). Schließlich soll noch die Gewährung von Zuschüssen und Darlehen für von Betrieben durchgeführte investive Maßnahmen, die der Verbesserung der Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen dienen, Erwähnung finden (§ 10a Abs 1 lit j BEinstG). Dadurch soll für Unternehmen und gemeinnützige Einrichtungen ein Anreiz geschaffen werden, bestehende Barrieren abzubauen.[144]

6.2 Das Leistungsangebot auf Landesebene

Auch das StBHG sieht Leistungen vor, die auf eine berufliche Integration von Menschen mit Behinderung in den ersten Arbeitsmarkt abzielen (zur Problematik der Überschneidungen mit der Zielgruppe und den Leistungsarten der Förderinstrumente auf Bundesebene siehe Kap 8.1.1.1). Daneben enthält es Maßnahmen, die Personen, „bei denen eine berufliche Eingliederung aufgrund des Schweregrads ihrer Behinderung nicht möglich ist“, durch eine auf ihre Fähigkeiten zugeschnittene Beschäftigung eine Teilhabe an Arbeit und Beschäftigung ermöglichen sollen (§ 16 StBHG). Die Maßnahmen des StBHG mit der (zumindest langfristigen) Ausrichtung auf eine berufliche Eingliederung sind die berufliche Eingliederung (§ 8), der Lohnkostenzuschuss (§ 13), die berufliche Eingliederung durch betriebliche Arbeit (§ 14a) und die Unterstützte Beschäftigung (§ 15). Im Leistungskatalog in Anlage 1 zur Leistungs- und Entgeltverordnung[145] (LEVO-StBHG) konkretisierte das Land Steiermark die gesetzlichen Leistungen, die das StBHG für die berufliche Eingliederung vorsieht: „Berufliche Eingliederung Arbeitstraining“, „Berufliche Eingliederung in Werkstätten“, „Berufliche Eingliederung durch betriebliche Arbeit“, „Berufliche Eingliederung für psychisch beeinträchtigte Personen – Zusatzpaket Diagnostik“ und „Berufliche Eingliederung für psychisch beeinträchtigte Personen – Arbeitsrelevante Kompetenzförderung“.

Die „Berufliche Eingliederung Arbeitstraining“ soll Jugendlichen (mit Pflichtschulabschluss) und Erwachsenen mit geistiger, körperlicher und mehrfacher Behinderung, bei denen eine berufliche Integration aufgrund der Art und Ausprägung ihrer Beeinträchtigung abschätzbar ist, im Rahmen zu vermittelnder Praktika durch Training in konkreten Arbeitssituationen („training on the job“) den Erwerb beruflicher Schlüsselqualifikationen ermöglichen und sie auf einen Einstieg ins Berufsleben vorbereiten, um sie in weiterer Folge auf einen ihren Fähigkeiten und Interessen entsprechenden Ausbildungs- oder Arbeitsplatz in Betrieben der freien Wirtschaft vermitteln und längerfristig erfolgreich in das Berufsleben integrieren zu können. Die Leistung wird nur befristet für höchstens zwei Jahre gewährt.[146]

Die „Berufliche Eingliederung in Werkstätten“ richtet sich Jugendliche mit Pflichtschulabschluss und Erwachsene mit geistiger, körperlicher und mehrfacher Behinderung, bei denen eine berufliche Integration aufgrund ihrer Behinderung erschwert ist, die aufgrund ihrer Fähigkeiten jedoch in der Lage sind, sich an produkt- oder dienstleistungsorientierter Arbeit zu beteiligen und unter Umständen mit Folgebegleitung (Job Coaching, Arbeitsassistenz[147]) langfristig den Übertritt auf eine (integrative) Lehrstelle oder einen (geschützten) Arbeitsplatz zu schaffen. Durch Beratung und Vermittlung externer Praktika in Betrieben am ersten Arbeitsmarkt sowie durch Weiterbildungsangebote sollen die Klienten konkrete Arbeitssituationen kennenlernen und berufsspezifischen Fähigkeiten erwerben, wobei als Ausgangspunkt die bestehenden Arbeits- und Qualifizierungs-möglichkeiten der Werkstätten zur Erprobung und Sammlung von Praxiserfahrung genutzt werden sollen.[148]

Die „Berufliche Eingliederung durch betriebliche Arbeit“ soll Menschen mit Behinderung im erwerbsfähigen Alter, deren Arbeitsfähigkeit aufgrund ihrer Behinderung zwischen 25 und 75 Prozent schwankt und die sich (trotz Lohnkostenförderung) nicht auf einem Arbeitsplatz am ersten Arbeitsmarkt halten können, eine sozialversicherungsrechtlich voll abgesicherte und entlohnte Arbeit in einem geschützten Rahmen in gemeinnützigen, trägereigenen Beschäftigungsbetrieben am zweiten Arbeitsmarkt sichern. Durch Beratung, Anleitung, Übung und Unterstützung durch gewerblich und sozialpädagogisch geschultes Personal soll die Zielgruppe arbeitsrelevante Qualifikationen und soziale Kompetenzen erwerben bzw erhalten.[149]

Die „Berufliche Eingliederung für psychisch beeinträchtigte Personen – Arbeitsrelevante Kompetenzförderung“ ist auf Personen über 17 Jahre mit akuten oder chronischen psychischen, psychosozialen oder psychiatrischen Beeinträchtigungen ausgerichtet. Diese Eingliederungshilfe soll eine Basis für deren Arbeitsfähigkeit legen. Die zu betreuenden Menschen sollen in einem geschützten Rahmen sozial rehabilitiert und reintegriert und durch den Einstieg in einen Arbeitsprozess beruflich gefördert sowie dabei unterstützt werden, eine längerfristige Lebensperspektive mit Arbeit und Beschäftigung entwickeln, um ihren individuellen Interessen, Fähigkeiten und Bedürfnissen entsprechend entweder in eine weitere berufliche Förderungs- bzw Schulungsmaßnahme, einen Transitarbeitsplatz oder geschützten Dauerarbeitsplatz oder in den freien Arbeitsmarkt integriert werden zu können. Die Betreuungsdauer richtet sich nach dem jeweiligen individuellen Bedarf des Klienten.[150] Das „Zusatzpaket Diagnostik“ soll derselben Zielgruppe innerhalb eines Monats fundierte Informationen über die eigene Arbeitsfähigkeit und Berufskompetenz als Basis für die Planung weiterer beruflicher Schritte zur Verfügung stellen. Diese Leistung darf nur gleichzeitig mit der erstgenannten Leistung zuerkannt werden.[151]

Die Unterstützte Beschäftigung soll Menschen mit Behinderung, deren Leistungsfähigkeit über den Anforderungen für die Hilfe durch Beschäftigung in Tageseinrichtungen oder Betrieben gemäß § 16 StBHG liegt und die nur unter besonderen Rahmenbedingungen erwerbsfähig sind, bei ihrer Beschäftigung durch persönliche Assistenz unterstützen und begleiten, wobei der Betroffene nicht in einer Einrichtung der Behindertenhilfe arbeitet, sondern vom Arbeitgeber entlohnt wird (§ 15 StBHG).

Zweck der Hilfe durch Lohnkostenzuschuss ist es, einem Menschen mit Behinderung, bei dem Maßnahmen der Erziehung und Schulbildung oder der beruflichen Eingliederung nicht oder nicht mehr angezeigt erscheinen und der wegen seiner Beeinträchtigung mit Nichtbehinderten auf dem Arbeitsmarkt nicht mit Erfolg konkurrieren kann, auf einem geeigneten Arbeitsplatz das kollektivvertragliche oder betriebsübliche Entgelt zu sichern (§ 13 StBHG).



[115] Siehe etwa die Richtlinie „Begleitende Hilfen – zur Durchführung der Maßnahmen Clearing, Berufsausbildungsassistenz, Arbeitsassistenz und Job Coaching“, BMASK-44.101/0105-IV/A/6/2010, http://www.bmask.gv.at/site/Soziales/Menschen_mit_Behinderungen/Richtlinien (17.1.2014).

[116] Das Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen ist eine in neun Landesstellen organisierte nachgeordnete Dienstbehörde des BMASK.

[117] Mayer, Behinderung und Arbeitsrecht (2010) 139.

[118] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 21.

[119] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 21.

[120] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 104 f.

[121] Mayer,Behinderung und Arbeitsrecht (2010) 139.

[122] BGBl 2010/111.

[123] 981 BlgNR 14. GP 178.

[124] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 23.

[125] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 23.

[126] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 28.

[127] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 24.

[128] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 24.

[129] BMASK, Website Unterpunkt „Berufliche Integration von Menschen mit Behinderung“, http://www.sozialministerium.at/site/Soziales/Menschen_mit_Behinderung/Foerderungen_berufliche_Integration (5.3.).

[130] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 25.

[131] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 25.

[132] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 30.

[133] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2010-2011 (2009) 20.

[134] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 86.

[135] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 30.

[136] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Persönliche Assistenz“ vom 27.6.2011, 5.

[137] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 25.

[138] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 86.

[139] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 27.

[140] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 25.

[141] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 105.

[142] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 26.

[143] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 105.

[144] Mayer, Behinderung und Arbeitsrecht (2010), 140.

[145] Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung vom 5. Juli 2004 über die Festlegung von Leistungen und Leistungsentgelten nach dem Steiermärkischen Behindertengesetz (LGBl 2004/43).

[146] LEVO-StBHG Anlage 1, 32.

[147] Siehe Kap 6.1.1.1.

[148] LEVO-StBHG Anlage 1, 37.

[149] LEVO-StBHG Anlage 1, 43.

[150] LEVO-StBHG Anlage 1, 101.

[151] LEVO-StBHG Anlage 1, 97.

7 Ein Überblick über die aktuelle Beschäftigungssituation von Menschen mit Behinderung in Österreich

Laut einer jüngeren Mikrozensus-Erhebung sind rund 1,7 Mio Personen in Österreich aufgrund einer dauerhaften gesundheitlichen Beeinträchtigung in ihrem Alltagsleben eingeschränkt, was ca 20 Prozent der Gesamtbevölkerung entspricht. Davon waren rund 345.000 Personen (7 Prozent) im Alter zwischen 20 und 64 Jahren durch eine Behinderung stark beeinträchtigt. Am häufigsten traten Behinderungen bei der Beweglichkeit auf (13 Prozent), gefolgt von Sehbehinderungen (3,9 Prozent), Hörbehinderungen und nervlichen oder psychischen Beeinträchtigungen (je 2,5 Prozent). Rund ein Prozent hatte eine geistige Behinderung bzw Lernbehinderung.[152] Die Erwerbsquote von Menschen mit Behinderung im Erwerbsalter (58,5 Prozent) lag deutlich unter jener von nicht beeinträchtigten Menschen der gleichen Altersgruppe (77,8 Prozent). Der Anteil der arbeitsmarktfernen Personen[153] im Erwerbsalter war bei beeinträchtigten Personen mehr als dreimal so hoch (39,4 Prozent gegenüber 12,7 Prozent). Auch die Quote derer, die eine Ausbildung absolvieren (2 Prozent), war um ein Vielfaches geringer als die von nicht behinderten Personen (9,4 Prozent), was auf starke Zugangsbarrieren zu den Schul- und beruflichen Ausbildungssystemen hindeutet (siehe Kap 8.2).[154] Hier liegt meines Erachtens auch eine Wurzel des Problems, denn für Menschen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen und geringer beruflicher Qualifikation verschärft sich die Lage noch einmal drastisch.[155] Angesichts dieser Fakten überrascht es wohl auch nicht, dass die Armutsgefährdungsquote[156] und die Abhängigkeit von Sozialleistungen von arbeitslosen Behinderten mit niedrigem Bildungsniveau überdurchschnittlich hoch sind.[157] Die nachhaltigste Form, Armut zu bekämpfen, ist eine Verbesserung der Beschäftigungs- und Einkommenschancen.[158]

Was die Beschäftigtenzahlen betrifft, erfolgt die Datenerhebung durch verschiedene Stellen (AMS, Statistik Austria etc) mit unterschiedlichen Definitionen von Behinderung, wodurch es an einheitlichen Daten und an vergleichbarem Datenmaterial zur Arbeitssituation von Menschen mit Behinderungen mangelt. Menschen mit Behinderung, die nicht als arbeitsfähig gelten und in segregierten Einrichtungen wie in Tageswerkstätten beschäftigt werden, sind von der Arbeitslosenstatistik nicht erfasst.[159]

Im Jahr 2011 waren im Durchschnitt 36.439 Personen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen nach der Definition des AMS[160] arbeitslos gemeldet. Davon hatten 6.314 Personen eine „Behinderung im engeren Sinn“[161], was eine Arbeitslosenquote von 9,6 Prozent ergab.[162] Beim AMS waren im Jahr 2013 im Jahresdurchschnitt 47.364 Personen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen, was einem Anteil an der Gesamtarbeitslosigkeit von knapp 16,5 Prozent entspricht. Davon waren rund 18 Prozent (8.514 Personen) „Behinderte im engeren Sinn“.[163] Mit Stand 1. Juli 2013 gab es bundesweit insgesamt 95.849 begünstigte behinderte Personen nach dem BEinstG. Davon waren mit 61.115 Personen etwas weniger als zwei Drittel erwerbstätig, davon 37.647 Männer und 23.486 Frauen.[164] In der Vorschreibungsperiode der Ausgleichstaxe 2011 erfüllten nur rund 22 Prozent der insgesamt 18.302 einstellungspflichtigen Dienstgeber ihre Beschäftigungspflicht.[165]

Die Arbeitslosigkeit der Personen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen stieg von Juli 2011 bis Juli 2013 (um über 20 Prozent) fast doppelt so stark wie die Arbeitslosigkeit von Personen ohne gesundheitliche Vermittlungseinschränkungen.[166] Bei der Altersgruppe ab 45 Jahre stieg die Arbeitslosigkeit um über 30 Prozent.[167] Die Situation von Arbeitslosen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen ist vor allem dadurch gekennzeichnet, dass sie im Vergleich zu Arbeitslosen ohne Behinderungen länger arbeitslos sind und der Abgang aus der Arbeitslosigkeit seltener in einem Arbeitsverhältnis endet.[168]



[152] Filipicc/Wagner, Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (394).

[153] Personen, die weder erwerbstätig noch arbeitsuchend sind und nicht in Ausbildung stehen.

[154] Filipicc/Wagner, Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (396).

[155] Filipicc/Wagner, Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (401).

[156] Die Armutsgefährdungsquote von Menschen mit Behinderung ist etwa eineinhalb mal so hoch wie im Bevölkerungsschnitt, die Quote der in verfestigter Armut lebender Personen ist etwa doppelt so hoch. Ähnlich verhält es sich bei gesellschaftlichem Teilhabemangel (Deprivation).

[157] Filipicc/Wagner: Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (412).

[158] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 90.

[159] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 2 f.

[160] Dazu zählen auch Personen, die zwar nicht als Behinderte im Sinne des BEinstG oder eines Landesbehindertengesetzes gelten, jedoch durch ein ärztliches Gutachten eine gesundheitliche Vermittlungseinschränkung belegen können.

[161] Personen, die unter den Behindertenbegriff des BEinstG, des Opferfürsorgegesetzes und/oder eines Landesbehindertengesetzes fallen oder einen Behindertenpass haben.

[162] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 71.

[163] BMASK, Der Arbeitsmarkt im Jahr 2013 (2014) 27.

[164] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 10.

[165] Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen, Geschäftsbericht 2012 (2013) 12.

[166] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 9.

[167] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 11.

[168] Filipicc/Wagner, Bedarfsorientierte Mindestsicherung: Armutsvermeidung für Menschen mit Behinderung?, WuG 2009, 391 (401).

8 Probleme und Lösungsansätze betreffend die berufliche Integration von Menschen mit Behinderung in den ersten Arbeitsmarkt

Inhaltsverzeichnis

8.1 Die Doppelgleisigkeiten zwischen Bundes- und Landeszuständigkeiten und ihre Auswirkungen für die Betroffenen und die Verwaltung

Da es sich bei den Angelegenheiten von Menschen mit Behinderung mangels eines eigenen Kompetenztatbestandes in der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung um eine Querschnittsmaterie handelt, die beim jeweiligen Hauptgegenstand auf Bundes- und Landesebene mitberücksichtigt werden muss (siehe Kap 4.3.2.1), und das Förderungswesen im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung (Art 17 B-VG) geregelt ist, die genannten Kompetenzbestimmungen jedoch nur für den Bereich der Hoheitsverwaltung gelten, kommt es zu konkurrierenden Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern. So können zB Zuschüsse oder Darlehen für Maßnahmen der beruflichen Eingliederung sowohl vom Bund (nach den Sozialversicherungsgesetzen, dem AMFG oder dem BEinstG) als auch von den Ländern auf der Grundlage der Behinderten- und Sozialhilfe- bzw Mindestsicherungsgesetze gewährt werden.[169]

Der Rechnungshof hat die Tätigkeitsfelder des Bundesamts für Soziales und Behindertenwesen (BSB) und des Landessozialreferats[170] des Landes Steiermark im Bereich der beruflichen Rehabilitation auf Schnittstellen und Parallelitäten untersucht und beurteilt, wie effektiv und effizient die bestehenden Koordinationsmechanismen der beiden Behörden sind.[171] Mit dem Ergebnis, dass teilweise komplexe Aufgabenverflechtungen bestanden, die aufgrund einer mangelhaften Kooperation der jeweils zuständigen Behörden auf Bundes- und Landesebene und eine unzureichenden Steuerung und Koordinierung dieser Stellen von höherer Ebene auf Verwaltungsebene zu Effizienzverlusten führten und für die Zielgruppe der Maßnahmen die Erzielung ungünstigerer Maßnahmenerfolge und Zusatzbelastungen zur Folge hatten. Auf diese Problematik soll nun näher eingegangen werden.[172]

8.1.1 Die Aufgabenverflechtungen zwischen dem Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen und der Landessozialabteilung des Landes Steiermark

Die Überschneidung der Aufgabenbereiche der Bundes- und der Landesbehörde ist historisch betrachtet darauf zurückzuführen, dass das Land Steiermark für Menschen mit Behinderung zunächst bis in die 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein bloß als letztes „Auffangnetz“ im Rahmen der allgemeinen Fürsorge fungierte, wenn andere Absicherungen nicht mehr zur Verfügung standen, während der Bund in der Folge der Weltkriege für diesen Personenkreis spezifische Versorgungsgesetze erließ, die unter anderem die berufliche Rehabilitation regelten (zB das Invalidenbeschäftigungsgesetz). Nachdem das Vorhaben, die Angelegenheiten von Menschen mit Behinderung auf Bundesebene in einem eigenen Behindertengesetz zu konzentrieren, am Widerstand der Länder scheiterte, erließ das Land Steiermark für diesen Personenkreis im Jahr 1964 ein eigenes Behindertengesetz[173] und schuf damit ein Leistungsangebot, welches auch Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung umfasste. In der Folge wurde dieses Angebot durch den Landesgesetzgeber sukzessive erweitert, was zunehmend zu Kompetenzüberschneidungen zwischen Bund und Land führte.[174]

Im Zuge einer Organisationsreform des BSB[175] im Jahr 2002 wurde mit dem Ziel der Beseitigung von Doppelgleisigkeiten eine Entflechtung der Aufgaben des BSB und der Länder im Bereich der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung angestrebt. Auf der Basis einer Verwaltungsvereinbarung sollten die Kernkompetenzen im Bereich der beruflichen Rehabilitation beim Bund gebündelt und die Maßnahmen der sozialen Rehabilitation ausschließlich von den Ländern wahrgenommen werden, mit Ausnahme der Projektförderungen, die weiterhin auf Bundes- und auf Landesebene umgesetzt, jedoch über das Instrument der „Territorialen Beschäftigungspakte“ gesteuert und aufeinander abgestimmt werden sollten.[176] Ferner sollte die Landesstelle des BSB im jeweiligen Bundesland für ein koordiniertes Vorgehen mit dem Land, dem AMS, den Sozialversicherungsträgern sowie privaten Institutionen Sorge tragen.[177]

Trotz dieser Verwaltungsvereinbarung setzte der Landesgesetzgeber im Zuge der Neugestaltung des StBHG im Jahr 2004[178] unter anderem einen Schwerpunkt auf den Zugang zu Arbeit und Beschäftigung, um für Menschen mit Behinderung eine gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu erreichen (§ 1 StBHG). Mit dem im StBHG verankerten Grundsatz, wonach mobile vor ambulanten und (teil-)stationären Leistungen Vorrang genießen sollen, sofern sie nicht teurer sind (§ 4 Abs 1 StBHG), räumte er überdies beruflichen Eingliederungs-maßnahmen den Vorrang vor der (teilstationären) Maßnahme der Beschäftigung in einer Tageseinrichtung ein. Die Einführung von Maßnahmen, die nicht nur für jene Menschen mit Beeinträchtigung konzipiert sind, die für den ersten Arbeitsmarkt (noch) nicht in Betracht kommen, sondern auf eine Integration der Betroffenen in den ersten Arbeitsmarkt abzielen (zB die „Berufliche Eingliederung“ gemäß § 8 StBHG), führte zu einer Schnittstelle mit dem Bundes-kompetenzbereich der Behinderteneinstellung (der Zielgruppe bzw den Fördermaßnahmen des BEinstG). Zwar legt die Verankerung einer Subsidiaritätsklausel, wonach das Land Steiermark nur eine Leistung erbringt, wenn keine Ansprüche auf gleichartige oder ähnliche Leistungen nach anderen gesetzlichen, statutarischen oder vertraglichen Regelungen zur Gänze geltend gemacht werden können (§ 2 Abs 5 lit c StBHG), nahe, dass es nur als subsidiärer Leistungserbringer fungieren wollte. Wie eine Überprüfung des Rechnungshofes ergab, ist diese Subsidiaritätsbestimmung allerdings zu unscharf, weil etwa nicht geregelt ist, welche Leistungen als ähnlich einzustufen sind und ob im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung gewährte Förderungen als Ansprüche gelten.[179]

Im Jahr 2009 stellte das BMASKBundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz[180] fest, dass das Zusammenspiel der Behörden auf Bundes- und Landesebene nicht optimal funktionierte und die angestrebte Aufgabenentflechtung – zumindest nicht vollumfänglich – realisiert wurde, da die Vernetzung der Akteure oft schwierig sei und fehlende (systemübergreifende) Strukturen und Regeln zu Effizienzverlusten und sinnwidrigen Maßnahmenabfolgen bzw -abbrüchen führen würden, was den Maßnahmenerfolg beeinträchtige und zusätzliche Kosten verursache.[181]

8.1.1.1 Die Überschneidung der Zielgruppen und der Leistungsarten und die Gewährung der Leistungen unter unterschiedlichen Rahmenbedingungen

Die Zielgruppe des BSB sind (bis auf wenige Ausnahmen) begünstigt Behinderte iSd § 2 BEinstG (Personen, die einen Grad der Behinderung von mindestens 50 Prozent aufweisen und als „arbeitsfähig“ iSd ASVG (siehe Kap 8.3) eingeschätzt werden,). Beeinträchtigte, die „infolge des Ausmaßes ihrer Funktionsbeeinträchtigungen“ nicht wenigstens auf einen geschützten Arbeitsplatz oder in einem Integrativen Betrieb (§ 11 BEinstG) arbeiten können, sind explizit ausgenommen (§ 2 Abs 2 lit d BEinstG). Für das Land Steiermark ist der weite Behindertenbegriff des § 2 StBHG maßgebend, der nicht auf einen bestimmten prozentuellen Grad der Behinderung und auch nicht auf die Arbeitsfähigkeit, sondern auf eine dauerhafte wesentliche Beeinträchtigung abstellt.[182] Nur bei bestimmten Leistungen ist das konkrete Ausmaß der Behinderung maßgebend, wobei das StBHG nur eine Einstufung in leichte, mittlere, hohe und höchste Beeinträchtigung kennt (§ 2 LEVO-StBHG). Der Begriff des StBHG ist somit weiter als jener des BEinstG. Das hat für Betroffene den Vorteil, dass auch dann eine berufliche Eingliederung angestrebt werden kann, wenn kein Zugang zu Fördermaßnahmen des BEinstG möglich ist (etwa weil sie unter die 50-Prozent-Grenze des ASVG fallen und nicht als arbeitsfähig gelten), so lange sie die Leistungsvoraussetzungen in der LEVO-StBHG erfüllen. Andererseits entsteht dadurch eine Schnittstelle bei den Zielgruppen, was zu keiner Aufgabenentflechtung führen kann. Der Rechnungshof empfahl, auf Basis der BRK eine Vereinheitlichung der Behindertenbegriffe anzustreben und eine klare Abgrenzung der Zielgruppen des BSB und des Landes Steiermark zu entwickeln, um den Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten.[183]

Eine weitere Schnittstelle entsteht durch dieselbe oder zumindest ähnliche Ausrichtung mancher angebotener Leistungen. Der Rechnungshof konstatierte, dass Schlüsselkonzepte der beruflichen Integration sowohl im BEinstG als auch im StBHG enthalten waren.[184] Dem BSB steht auf der Grundlage des BEinstG ein breites Instrumentarium an Fördermaßnahmen zur beruflichen Integration zur Verfügung, wie etwa Lohnförderungen und begleitende Hilfen im Arbeitsleben (siehe Kap 6.1). Das StBHG sieht ebenfalls mehrere Leistungen vor, die wie die Förderinstrumente des BEinstG die berufliche Eingliederung von Behinderten zum Ziel haben (etwa die „Berufliche Eingliederung Arbeitstraining“ oder die „Arbeitsrelevante Kompetenzförderung“, siehe Kap 6.2). Der Rechnungshof ordnete das Leistungsspektrum des BSB und des Landes nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Betroffenen bzw nach der Arbeitsmarktnähe ein und dabei stellte sich heraus, dass manche Leistungen des BSB zwar eine höhere Leistungsfähigkeit voraussetzten und sich näher am ersten Arbeitsmarkt orientierten, jedoch bei einigen Eingliederungsmaßnahmen Überschneidungen gegeben waren. So ist etwa die „Berufliche Eingliederung durch betriebliche Arbeit“ bei der Beschäftigung in Integrativen Betrieben und die „Berufliche Eingliederung Arbeitstraining“ in der Nähe der Arbeitsassistenz anzusiedeln.[185] Auch Lohnförderungen sind in beiden Leistungskatalogen enthalten. Menschen mit Behinderung (nach der Definition des § 2 StBHG), „bei denen die Leistungen […] der beruflichen Eingliederung nicht oder nicht mehr angezeigt erscheinen und die wegen ihrer Beeinträchtigung mit Nichtbehinderten auf dem Arbeitsmarkt nicht mit Erfolg konkurrieren können“, haben nach Maßgabe des § 13 StBHGeinen Rechtsanspruch auf einen Lohnkostenzuschuss, der ihnen das kollektivvertragliche oder betriebsübliche Entgelt sichern soll. Auch das BSB gewährt Zuschüsse zu den Lohnkosten für begünstigte Behinderte, „die infolge ihrer Behinderung entweder die volle Leistungsfähigkeit nicht zu erreichen vermögen, oder deren Arbeitsplatz ohne die Gewährung dieser Leistung gefährdet wäre“ (§ 6 Abs 2 lit c BEinstG). Im Hinblick auf die Ausrichtung ist hier kein Unterschied zu erkennen.

Dies würde meines Erachtens für die Betroffenen selbst an sich kein Problem darstellen, da ein „doppeltes Leistungsangebot“ kein Nachteil sein kann. Problematisch ist jedoch, dass die Leistungserbringung des BSB und des Landes Steiermark unter teilweise sehr unterschiedlichen Rahmenbedingungen erfolgt, wobei die Ungleichbehandlung in manchen Fällen nicht sachlich gerechtfertigt ist. Ein grundlegender Unterschied liegt in der Rechtsnatur der Eingliederungsmaßnahmen auf Bundes- und Landesebene. Beim Leistungsangebot des BSB handelt es sich um Förderungen der Privatwirtschaftsverwaltung, die im Rahmen der budgetären Vorgaben gewährt werden. Sind die Fördermittel allerdings aufgebraucht, können keine Förderungen mehr gewährt werden.[186] Bei den Maßnahmen des StBHG handelt es sich hingegen um Leistungen der Behindertenhilfe mit Rechtsanspruch (§ 2 Abs 1 StBHG). Bei den sich überschneidenden Leistungsarten gibt es außerdem unterschiedliche Voraussetzungen in Bezug auf die Dauer und die Höhe der Leistung. Dies machte der Rechnungshof anhand eines Beispiels deutlich. Eine Person, die einen bestehenden Arbeitsplatz nicht aufgrund ihrer Beeinträchtigung verlieren wollte, konnte entweder eine Arbeitsplatzsicherungsbeihilfe beim BSB oder einen Lohnkostenzuschuss nach dem StBHG beantragen. Die Höhe der Förderung richtete sich im ersten Fall nach dem Grad der Gefährdung des Arbeitsplatzes bzw dem Alter des Betroffenen, im zweiten Fall nach der Minderleistung am konkreten Arbeitsplatz. Auch die mögliche Leistungsdauer war unterschiedlich. Während erstere Leistung nur befristet für maximal drei Jahre gewährt werden konnte, war die Gewährung der anderen Leistung auch auf Dauer möglich.[187] Ein teils gravierender Unterschied betrifft die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Beeinträchtigte Personen müssen bei vom BSB gewährten Fördermaßnahmen generell keine Eigenbeträge beisteuern, während bei vergleichbaren Leistungen auf der Grundlage des StBHG nach der Maßgabe des § 39 StBHG Kostenbeiträge (etwa ein fixer Prozentsatz vom bezogenen Pflegegeld) zu leisten sind. Personen mit ähnlichen Voraussetzungen erhalten bei manchen Maßnahmen ein (kollektivvertragliches) Gehalt und können dadurch Versicherungszeiten erwerben (zB „Berufliche Eingliederung durch betriebliche Arbeit“ und die Arbeit in integrativen Betrieben), während dies bei anderen ähnlich gelagerten Leistungen nicht der Fall ist (zB „Berufliche Eingliederung in Werkstätten“ und Qualifizierungsprojekte des BSB). Der Rechnungshof kritisierte, dass dies zu unsachlichen Ungleichbehandlungen der Betroffenen führen könne.[188]

8.1.1.2 Lösungsansätze

Trotz mehrerer Anläufe, eine Bündelung der Zuständigkeiten der beruflichen Rehabilitation von Menschen mit Behinderung entweder beim Bund oder bei den Ländern zu erreichen, gelang es bis jetzt nicht, dieses Vorhaben umzusetzen. So scheiterte etwa der Versuch, die Aufgaben des BSB in die mittelbare Bundesverwaltung der Länder zu übertragen, am Einwand des BMASK, dass die bundesweite Einheitlichkeit nicht sichergestellt werden könnte und eine Übertragung auf die Länder eine Zersplitterung ermöglichen würde.[189] Aus der Sicht des BMASKerscheint es im Hinblick auf das gesetzliche Instrumentarium des BEinstG nach wie vor überzeugend, Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation mit der Zielrichtung der Eingliederung auf dem ersten Arbeitsmarkt dem BSB anzuvertrauen, wohingegen die Länder primär für jene Menschen mit Behinderung Leistungen erbringen sollten, die für den ersten Arbeitsmarkt (noch) nicht in Betracht kommen.[190] Die Länder schlugen vor, alle Angelegenheiten ausschließlich den dafür primär verantwortlichen Institutionen zuzuordnen. In diesem Sinne sollen alle Agenden im Zusammenhang mit Arbeit und Beschäftigung dem AMS, alle Agenden der Heilbehandlung, Rehabilitation und Therapie den Sozialversicherungsträgern, Pensionsansprüche den Pensionsversicherungsträgern und soziale Leistungen den Sozialhilfeträgern zugeordnet werden. Daraus folgend sollen künftig Mischfinanzierungen vermieden werden, um eine wirkungsorientierte sowie transparente Verwaltung herbeizuführen und damit einen einfacheren Zugang zu Leistungen für Menschen mit Behinderungen sicherzustellen.[191] Das BMASK wies darauf hin, dass es sich hierbei um kompetenzrechtliche und verwaltungsorganisatorische Fragen handle. Die Frage, wie die Aufgaben zwischen Bund und Ländern künftig möglichst zweckmäßig, kostensparend und bürgerinnenorientiert zu organisieren und allenfalls neuzuordnen sind, sei einer allgemeinen Strukturreform vorbehalten.

Angesichts der mit Doppelgleisigkeiten typischerweise einhergehenden Probleme, die in diesem Kapitel aufgezeigt wurden (etwa ein höherer Verwaltungsaufwand oder ungünstige Maßnahmenerfolge aufgrund mangelhafter behördenübergreifender Steuerung und Koordination oder nicht optimaler Kooperation der Behörden) präferiere auch ich eine Bündelung der Kompetenzen. Eine Zusammenführung der Aufgaben nach dem Grundgedanken des Bundessozialämterreformgesetzes (die Kompetenzen im Bereich der beruflichen Integration werden beim Bund gebündelt, die Maßnahmen der sozialen Rehabilitation beim Land, siehe Kap 8.1.1) erscheint mir sinnvoll, zumal der Bund mit der Arbeitsmarktpolitik (AMS) und der Behinderteneinstellung (BSB in Vollziehung des BEinstG) zwei wichtige Bereiche im Kontext der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung inne hat. Bei einer Zuweisung der Maßnahmen, die auf eine Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt abzielen, zum BSB und/oder AMS müsste allerdings sichergestellt werden, dass für den betroffenen Personenkreis keine Nachteile entstehen. Würde man alle Leistungen der beruflichen Eingliederung aus dem Leistungskatalog des StBHG streichen und die Zielgruppe auf das Leistungsangebot des BSB verweisen, könnte dies für die Betroffenen mehrere nachteilige Konsequenzen haben. Zum einen ist zu bedenken, dass auf Leistungen des StBHG ein Rechtsanspruch besteht, auf Fördermaßnahmen des BSB hingegen nicht. Sind die Fördermittel aufgebraucht, kann das BSB keine Maßnahmen mehr gewähren bzw hat der Betroffene bei entsprechendem Bedarf mangels Rechtsanspruch keine Möglichkeit, die Gewährung einer unterstützenden Maßnahme durchzusetzen. Ein den Standards der BRK entsprechendes Leistungsangebot muss meines Erachtens der Zielgruppe bei Erfüllung der Voraussetzungen einen durchsetzbaren Rechtsanspruch auf die Leistung gewähren. Es darf keine Frage der vorhandenen Mittel sein, ob jemand bei der beruflichen Eingliederung unterstützt wird oder nicht. Trifft man die politische Grundsatzentscheidung, nicht von der Förderungspolitik im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung abzugehen, muss man zumindest gewährleisten, dass ausreichend Fördermittel zur Verfügung stehen. Es ist fraglich, ob das BSB im Hinblick auf finanzielle und personelle Ressourcen den gesamten Bereich der beruflichen Eingliederung mit abdecken könnte, der derzeit vom Land versorgt wird. Außerdem müsste das BSB sein Angebot erweitern, denn es verfügt zwar über ein breites Förderinstrumentarium, umfasst jedoch nicht das ganze Leistungsspektrum des StBHG (vgl Kap 6.1 und Kap 6.2). Leistungen des StBHG, die im Förderinstrumentarium des BSB nicht verwirklicht sind und einen nachweislichen Nutzen bringen, sollten ein entsprechendes Äquivalent auf Bundesebene erhalten. Der Rechnungshof warnte davor, dass die Einstellung von Maßnahmen zur beruflichen Rehabilitation seitens der Länder bei gleichbleibendem Angebot des BMASK im Ergebnis für Betroffene eine Reduktion der Gesamtleistungen bedeuten würde, was zu dem unbefriedigenden Resultat führen würde, dass dadurch wesentlich weniger Personen[192] die Möglichkeit erhalten würden, Versuche am ersten Arbeitsmarkt zu unternehmen. Er warnte überdies davor, dass bei einer Maßnahmenreduktion später mangels eines eigenen Arbeitsverdienstes der Betroffenen höhere Versorgungskosten entstehen könnten.[193] Er stellte im Rahmen seiner Überprüfung (im Jahr 2011) fest, dass weder das Land noch das BSB über ausreichend finanzielle und personelle Ressourcen verfügte, um die Maßnahmen des jeweils anderen Entscheidungsträgers zu übernehmen.[194] Eine Bündelung der Aufgaben hätte aus meiner Sicht den Vorteil, dass man vor allem in administrativen Bereich Kosten einsparen könnte. Im Hinblick auf die Rahmenbedingungen würde eine Zusammenführung überdies den Vorteil bringen, dass diese (spätestens nach einem Auslaufen der Altbescheide) einheitlich wären und dadurch keine unsachlichen Ungleichbehandlungen mehr entstehen könnten. Dies darf jedoch nicht zu Lasten der Leistungsbezieher gehen. Neben der Einräumung eines Rechtsanspruchs sollte durch Übergangsregelungen die Weitergewährung der Leistung unter den jeweiligen Rahmenbedingungen sichergestellt werden (bei befristeten Leistungen im Bewilligungszeitraum, bei unbefristeten Leistungen könnte man eine Stichtagsregelung treffen). Auch Ermessensentscheidungen der Behörden müssen streng an einheitliche klare Richtlinien bzw Förderkriterien gebunden werden. Wichtig wäre aus meiner Sicht, dass die bestehenden institutionellen und personellen Ressourcen im Landeskompetenzbereich, wo in den letzten Jahren einige neue Strukturen und Netzwerke aufgebaut wurden, auch im Falle der Bündelung der Zuständigkeiten bei Bundesbehörden (BSB und AMS) nicht verloren gehen. Diese wertvollen Ressourcen müssen unbedingt weiter genutzt werden. Das BSB könnte vorbehaltlich der Verfügbarkeit über die dafür nötigen finanziellen Mittel jene Leistungsverträge, die das Land im Bereich der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung mit den Maßnahmenträgern abgeschlossen hat, übernehmen. Es gibt ohnehin einige Maßnahmenträger[195], die Leistungsverträge mit dem BSB und dem Land haben.[196] Aber auch hier ist bei einer Zusammenführung zu bedenken, dass die Leistungserbringung im Bundes- und Landeskompetenzbereich teilweise unter unterschiedlichen Rahmenbedingungen erfolgt (man denke nur an die Verrechnung, das Controlling oder Leistungsvorgaben wie Erfolgsquoten etc).

Zusammenfassend präferiere ich eine Bündelung der Kompetenzen im Bereich der beruflichen Eingliederung ausschließlich beim Bund (BSB und AMS), unter der Bedingung, dass auch im Bundeskompetenzbereich ein Rechtsanspruch auf eine Eingliederungsmaßnahme eingeräumt wird (oder zumindest ausreichend Fördermittel zur Verfügung gestellt werden), die Bundesbehörde ihr bestehendes Angebot entsprechend erweitert und das Leistungsspektrum des Landeskompetenzbereichs mit abbildet, eine gleichwertige Unterstützung jener beeinträchtigten Personen sichergestellt wird, die derzeit seitens des Landes bei der beruflichen Eingliederung unterstützt werden (das waren allein zwischen 2008 und 2010 4.635 Personen[197]) sowie die bestehenden Ressourcen im Landeskompetenzbereich weiter genützt werden.

8.1.2 Das Fehlen einer zentralen Anlaufstelle für Menschen mit Behinderung und Unternehmen sowie ein unübersichtliches Leistungsangebot

Die Zweispurigkeit zwischen Bundes- und Landeskompetenzen findet naturgemäß in unterschiedlichen Behördenzuständigkeiten Niederschlag, was für die Betroffenen zur Folge hat, dass sie sich mehreren Anlaufstellen auf Bundes- und Landesebene gegenüber sehen. Im Bereich der beruflichen Integration erbringen das Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen (BSB), die Sozialreferate der Länder, das AMS und die Sozialversicherungsträger Leistungen für Menschen mit Behinderung.[198]

Das BSB, eine in neun Landesstellen organisierte nachgeordnete Dienstbehörde des BMASK, sieht sich als zentrale Anlaufstelle für Menschen mit Behinderung mit dem Schwerpunkt im Bereich der beruflichen Integration.[199] Seine Kernaufgabe ist, in Vollziehung des BEinstG Menschen mit Behinderung durch Fördermaßnahmen[200] in den Arbeitsmarkt zu integrieren, für diese Personen als zentrale Anlaufstelle zu agieren sowie bundeseinheitliche Standards zu sichern.[201] Das Land Steiermark hingegen sieht sich grundsätzlich nur als subsidiärer Anbieter im Bereich der beruflichen Integration[202], hat aber zumindest zahlenmäßig ein wichtiges Teilsegment übernommen, denn es verantwortete im Jahr 2010 mit rund 24,6 Mio Euro (im Jahr 2012 22,3 Mio Euro[203]) nur unwesentlich weniger Ausgaben als das BSB mit rund 34,8 Mio Euro (im Jahr 2012 26,5 Mio Euro[204]). Der Rechnungshof sah die Positionierung des BSB als zentraler Ansprechpartner für Menschen mit Behinderung bei der beruflichen Integration angesichts dessen, dass das BSB nur rund 38 Prozent[205] der insgesamt im Jahr 2010 für die berufliche Rehabilitation in der Steiermark aufgewendeten Mittel (101,2 Mio Euro) beisteuerte, nicht bestätigt.[206]

Im Zuge der Organisationsreform des BSB durch das Bundessozialämterreformgesetz 2002 (siehe Kap 8.1.1) wurde unter anderem angestrebt, Betroffenen im Sinne der Umsetzung des „one-desk-Prinzips“ den Weg zu mehreren Anlaufstellen „weitestgehend“ zu ersparen. Das BSB und die Länder sollten überdies für eine qualifizierte Weiterverweisung von Ratsuchenden Sorge tragen (bei einer ganzheitlichen Umsetzung des „one-desk-Prinzips“ wäre nach meinem Verständnis allerdings gar keine Weiterverweisung der Betroffenen nötig, da alle Angelegenheiten über die zu schaffende zentrale Anlaufstelle abgewickelt werden könnten). Auch für Unternehmen und Projektträger sollte es idR nur mehr einen Ansprechpartner geben.[207] Eine einige Jahre später vorgenommene Evaluierung brachte jedoch zu Tage, dass die Vernetzung der Akteure (Land, BSB, AMS) nach wie vor schwierig war und in manchen Fällen zur Gänze fehlte sowie fehlende Strukturen und Regeln zu Effizienzverlusten, sinnwidrigen Maßnahmenabfolgen bzw -abbrüchen führen und damit den Maßnahmenerfolg beeinträchtigen als auch zusätzliche Kosten verursachen konnten.[208] Der Rechnungshof stellte fest, dass betroffenen behinderten Personen in Förderverfahren bis zu sieben verschiedene Ansprechpartner (Bezirksverwaltungsbehörde, BSB, AMS, Pensions- und Unfallversicherungsträger, Amt der Landesregierung, Finanzamt) – wobei die tatsächliche Leistungserbringung oft über Maßnahmenträger bzw über den Arbeitgeber erfolgte (zB bei Lohnförderungen) – und bis zu fünf verschiedene Gutachter (siehe Kap 8.4) gegenüberstanden.[209] Weil Betroffene unter Umständen mehrere Behördenwege in Kauf nehmen mussten, nahmen sie in manchen Fällen von der Weiterverfolgung ihrer Anträge Abstand.[210]

Bei einer im Zuge eines Projekts durchgeführten Befragung stellte sich heraus, dass auch die überwiegende Anzahl der Arbeitgeber die Vielzahl der Akteure als Nachteil wahrnahm. So gaben 84 Prozent der Arbeitgeber an, dass die Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle eine Voraussetzung für eine erfolgreiche berufliche Integration von Menschen mit Behinderung bilde.[211] Auch Behindertenorganisationen und Anbieter sozialer Dienste (Caritas, Diakonie) kritisierten das Fehlen einer zentralen Koordinierungsstelle.[212] Auch der Monitoringausschuss empfahl, für Betroffene eine zentrale Anlaufstelle und Förderschiene ("One Stop Shop") einzurichten[213]. Der Rechnungshof wies darauf hin, dass dieses Vorhaben nur schwer zu realisieren sei, solange die Aufgaben nicht eindeutig einer Behörde zugewiesen seien, denn entweder müsste eine Behörde Aufgaben anderer Behörden vollziehen oder es wäre der Einsatz gemeinsamer Vollzugsstellen nötig. Im NAP kündigte das BMASK an, das BSB als Kompetenzzentrum und zentrale Anlaufstelle für Menschen mit Behinderungen sowie für Unternehmen ausbauen zu wollen.[214] Da Unternehmen, die Arbeitsplätze anbieten, unabdingbar für die berufliche Inklusion sind, soll künftig dafür Sorge getragen werden, dass sie durch das BSB gezielt und bedarfsgerecht darüber beraten werden, welche Möglichkeiten der Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen sich bieten.[215]

8.1.3 Der erhöhte Verwaltungsaufwand für Bundes- und Landesbehörden

Der Rechnungshof kam im Zuge seiner Untersuchung zum Ergebnis, dass die Doppelgleisigkeiten in vielen Fällen einen höheren Verwaltungsaufwand verursachten. Zur Abstimmung einzelner Maßnahmen waren bis zu 27 (!) Hintergrundbeziehungen zwischen Behörden, Dienststellen, Maßnahmenträgern und Dienstleistern zu regeln.[216] So mussten etwa beide Entscheidungsträger gesondert beurteilen, ob im Einzelfall eine Behinderung vorliegt.[217] Die jeweils eigene Einschätzung bzw Begutachtung der Behörden führt einerseits zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand, andererseits entsteht durch eine Mehrfachbegutachtung für Betroffene eine Zusatzbelastung (siehe Kap 8.4.1). Selbst im Rahmen der Vollziehung ihrer eigenen Aufgaben mussten die Behörden aufgrund eines mangelhaften Informationsaustausches (zB durch miteinander verknüpfte Datenbanken) oft bei anderen Stellen nachfragen und konnten keine optimale Kundenberatung gewährleisten (so konnte etwa ein Sachbearbeiter der Bezirksverwaltungsbehörde kaum alle aktuellen Projekte und freien Plätze des BSB kennen).[218] Zwar wurden zur besseren Abstimmung mehrere Verwaltungsvereinbarungen zwischen BSB, Land, AMS (teilweise unter Einbeziehung des Pensionsversicherungsträgers) geschlossen. Diese konnten zwar die Situation der parallelen Aufgabenzuordnungen verbessern, das Grundproblem jedoch nur unvollständig lösen, weil die unklare Zuständigkeitsabgrenzung dadurch nicht beseitigt werden konnte.[219] So lag zwar eine Verwaltungsvereinbarung zwischen BSB und Land vor, die Maßnahmen der sozialen Rehabilitation dem Land und jene der beruflichen Rehabilitation grundsätzlich dem BSB zuordnete (siehe Kap 8.1.1). Allerdings konnte dadurch trotz der Subsidiaritätsbestimmung des StBHG (§ 2 Abs 5 lit c StBHG) nicht ausgeschlossen werden, dass ein Betroffener einen Rechtsanspruch gegen das Land auf Leistungen der beruflichen Integration hat, weil nicht geregelt war, welche Leistungen als ähnlich einzustufen sind und ob im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung gewährte Förderungen als Ansprüche gelten (siehe Kap 8.1.1).

8.2 Probleme für Menschen mit Behinderung beim Übergang von der Schule ins Berufsleben

Die Erfolgschancen einer beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung hängen natürlich maßgeblich davon ab, wie gut diese auf das Berufsleben vorbereitet wurden bzw welches Ausbildungsniveau sie haben. Daher widmet sich dieses Kapitel dem Bildungssystem und zeigt Probleme auf, mit denen sich beeinträchtigte Heranreifende im Kontext Schule und Ausbildung konfrontiert sehen.

8.2.1 Vorgaben durch die Behindertenrechtskonvention

Gemäß Art 24 BRK erkennen die Vertragsstaaten das Recht von Menschen mit Behinderung auf einen diskriminierungsfreien, chancengleichen Zugang zu Bildung an. Um dieses Recht ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu verwirklichen, sollen die Vertragsstaaten ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen gewährleisten (Abs 1) und unter anderem sicherstellen, dass Behinderte nicht aufgrund ihrer Behinderung vom allgemeinen Bildungssystem ausgeschlossen werden (Abs 2 lit a) und gleichberechtigt Zugang zu einem integrativen, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht an Grundschulen und weiterführenden Schulen haben (Abs 2 lit b). Außerdem sollen die Vertragsstaaten ein Angebot an wirksamen, individuell angepassten Unterstützungsmaßnahmen schaffen, das die bestmögliche schulische und soziale Entwicklung der Betroffenen ermöglicht (Abs 2 lit e).

8.2.2 Die Bildungssituation von Menschen mit Behinderungen in Österreich

In Österreich waren im Schuljahr 2012/13 von österreichweit insgesamt rund 570.000 Schülern rund 5 Prozent (30.000) aufgrund einer (meist intellektuellen) Beeinträchtigung mit einem „sonderpädagogischen Förderbedarf“ eingestuft.[220] Davon besuchte knapp die Hälfte (13.800) eine Sonderschule. Die bundesweite Integrationsrate von rund 50 Prozent erfuhr seit 2001 keine Steigerung mehr. Die Zahl der Kinder, die eine Integrationsklasse besuchen, schwankt je nach Bundesland zwischen 32 und 82 Prozent. An österreichischen Hochschulen und Universitäten sind junge Menschen mit Behinderung besonders dramatisch unterrepräsentiert (nur ca ein Prozent der Studierenden). Der Ausschuss hielt fest, dass der Besuch einer Sonderschule generell ein Stigma mit sich bringt, das sich negativ auf den weiteren Lebensverlauf auswirkt und auch die beruflichen Chancen verringert.[221] Es entstünde oftmals der Eindruck, dass es nach der Sonderschule keinen oder nur einen begrenzten Zugang zum Berufsleben gibt, was bei vielen Betroffenen Zukunftsängste auslösen würde.[222] Als Argument für die Beibehaltung dieses exkludierenden Schulmodells wird häufig der Wunsch der Eltern ins Treffen geführt. Das Gesetz legt die Entscheidung über die Schulform in die Hände der Eltern, die für ihre Kinder zwischen einem Besuch in einer Sonderschule oder einer Integrationsklasse wählen können. Studien würden allerdings ein anderes Bild zeichnen, da der Meinung von Fachleuten in der Praxis mehr Bedeutung zugemessen werde, und Eltern umgestimmt werden würden.[223] Dieses Wahlrecht erfährt überdies durch das in manchen Regionen begrenzte Angebot an integrativen Schulformen eine Einschränkung. Der Ausschuss warnte davor, dass die Entscheidung der Eltern dem Wohl des Kindes widersprechen könnte. Inklusive Bildung von Kindern mit Behinderung müsse Priorität haben und das Wohl des Kindes bei der Wahl der Schulform höchste Berücksichtigung finden.[224]

8.2.3 Die Forderung eines inklusiven Bildungssystems

Der Ausschuss hält eine tiefgreifende Strukturreform des österreichischen Bildungswesens für unumgänglich, um den Forderungen der BRK nachzukommen. Während Integration eine Anpassungsleistung von behinderten Schülern verlange, bevor diese in das allgemeine System integriert werden können, verlange der Inklusionsgedanke die Anpassungsleistung nicht von der Person, sondern vom System an sich. Solange eine Schule die Diversität der Lernenden mit Beeinträchtigung nicht als Vielfalt und Bereicherung anerkenne und das „Anderssein“ zum Grund des Aussonderns mache, könne man nicht von inklusiven Bildungseinrichtungen sprechen. Die Verantwortung obliege dem Regelschulsystem[225] Experten fordern kleine Schulklassen mit ausreichender Betreuung durch Stützlehrer, sowie insbesondere den Abbau von sozialen (viele Schüler und Eltern haben Zweifel an der möglichen Inklusion von behinderten Kindern), kommunikativen (zB das Verwenden der Gebärdensprache), intellektuellen (zB das Vermitteln des Unterrichtsstoffs und der Einsatz von Lehrbüchern in leichter Sprache) und baulichen Barrieren (zB Zugänglichkeit für Rollstuhlfahrer).[226] Konkret wird gefordert, das bestehende System des „sonderpädagogischen Förderbedarfs“ abzuschaffen und sonderpädagogische Zentren in Kompetenzzentren umzuwandeln, wobei die Kenntnisse von Sonderschulpädagogen und Inklusionspädagogen, sowie das Wissen aus den sonderpädagogischen Förderzentren in einem inklusiven Bildungswesen genutzt werden sollen. Des Weiteren wird eine Reform der pädagogischen Ausbildung mit dem Ziel, Inklusionskompetenz für alle Lehrenden zu gewährleisten, für notwendig erachtet. Als konkret vorzunehmende Maßnahme wird die Erstellung eines Etappenplanes zur Herstellung einer umfassenden Barrierefreiheit im schulischen Bereich verlangt[227]. Der NAP enthält als Maßnahme die Schaffung und Entwicklung von inklusiven Modellregionen. Darauf aufbauend sollen in weiterer Folge detaillierte Entwicklungskonzepte erstellt werden und bis zum Jahr 2020 ein flächendeckender Ausbau der inklusiven Regionen erfolgen.[228]

8.2.4 Studie zeigt massive Probleme von Menschen mit geistiger Behinderung beim Übergang von der Schule ins Berufsleben auf

Eine Studie des Instituts für Bildungswissenschaft in Wien führte zum Ergebnis, dass vor allem Menschen mit geistiger Behinderung massive Probleme beim Übergang von der Schule ins Berufsleben haben. Die Chancen auf eine reguläre Berufsausbildung, die zu einer Anstellung am ersten Arbeitsmarkt führt, sind sehr gering und hängen in hohem Maße von Unterstützungsmaßnahmen und begleitenden Hilfen ab. Die Studie zeigte deutlich, dass sowohl die Schulart (Sonderschule oder integrativer Unterricht) als auch die Lehrplanzuordnung – der Lehrplan für die allgemeine Sonderschule (ASO-Lehrplan) oder für Schwerstbehinderte (S-Lehrplan) – wesentlichen Einfluss darauf haben, ob junge Menschen mit geistiger Beeinträchtigung eine Chance auf Unterstützungsmaßnahmen haben, die auf eine Integration in den Arbeitsmarkt abzielen. Knapp 60 Prozent der geistig behinderten Schüler, die nach dem S-Lehrplan unterrichtet wurden, erhielten im Anschluss an den Schulbesuch keinerlei Unterstützung durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und landeten größtenteils direkt in segregierten Einrichtungen wie in Tageswerkstätten. Eine Befragung der Eltern dahingehend, welche Empfehlungen seitens der Schule abgegeben wurden, brachte zu Tage, dass im Gegensatz zu integrativen Schulformen vor allem Sonderschulen ihren Schülern besonders den Weg in eine Tageswerkstätte nahe legten. Auch bei Clearing-Teilnehmern zeigten sich signifikante Unterschiede, denn während 58 Prozent der Teilnehmer, die nach dem ASO-Lehrplan unterrichtet wurden, in ein Dienstverhältnis am ersten oder zweiten Arbeitsmarkt vermittelt werden konnten, schafften dies nur 17 Prozent der Teilnehmer, die nach dem S-Lehrplan unterrichtet wurden. Zweiteren wurde über sechsmal so oft (in einem Drittel der Fälle) die Beschäftigung in einer Tageswerkstätte empfohlen. Laut der Studie war das Clearing die einzige Maßnahme, in der ehemalige Sonderschüler anteilsmäßig repräsentiert waren. Nahezu drei Viertel der Clearing-Absolventen wurden nicht in weiterführende Unterstützungsmaßnahmen, die auf eine Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt abzielen, vermittelt. Dem Clearing kam insofern eine besondere „Gatekeeper-Funktion“ zu (das Clearing wird durch das Jugendcoaching abgelöst, siehe Kap 6.1.1.1).[229]

8.2.5 Verdrängungswettbewerb bei Maßnahmen der beruflichen Integration an der Schnittstelle zwischen Schule und Beruf

Das ist vor allem bei Betroffenen mit einem höheren Grad der Beeinträchtigung darauf zurückzuführen, dass die Aufnahmebereitschaft bei Anbietern von derartigen Unterstützungsmaßnahmen mit einem Ansteigen des Beeinträchtigungsausmaßes tendenziell sinkt, denn bei den Unterstützungsmaßnahmen herrscht ein Verdrängungswettbewerb. Sie müssen oftmals Erfolgsquoten erfüllen, um die Finanzierung abzusichern. Auf vielen Anbietern lastet ein gewaltiger Druck, denn sie müssen sich jährlich um eine Verlängerung der Gewährung von öffentlichen Fördermitteln bemühen. Der härteste Indikator für die Anbieter ist die Zahl der Vermittlungen in Dienstverhältnisse am ersten Arbeitsmarkt. Da Absolventen einer Sonderschule mit einer geistigen Behinderung besonders schwer vermittelbar sind und die Erfolgsquote senken, sind sie bei Anbietern von Eingliederungsmaßnahmen nicht gerne gesehen. Um diesem Missstand entgegenzuwirken, schlägt König vor, die Aufnahmebereitschaft von Maßnahmenträgern durch ein entsprechendes Finanzierungssystem politisch zu steuern. So lange allerdings in der Politik ein „stillschweigender Konsens“ darüber herrsche, dass Menschen mit einer geistigen Behinderung am besten in einer geschützten Werkstätte aufgehoben sind, sei die Wahrscheinlichkeit der Umsetzung solcher Modelle allerdings gering. Er sieht darin eine Verletzung der BRK, da sich Österreich mit der Ratifizierung dieser Konvention dazu bekannt habe, allen Menschen mit einer Behinderung einen Zugang zu einem offenen und integrativen Arbeitsmarkt zu ermöglichen (Art 27 BRK).[230]

8.3 Die Beurteilung der Arbeitsfähigkeit anhand der starren „50-Prozent-Grenze“ des ASVG

Die Beschäftigung behinderter Menschen in Österreich gliedert sich grundsätzlich in einen auf aktive arbeitsmarktpolitische Unterstützung ausgerichteten Bundes- und einen auf primär passive Versorgung ausgerichteten Landeskompetenzbereich (wobei es hier in den letzten Jahren durch eine Erweiterung der Zielgruppen und des Leistungsangebots mancher Länder zunehmend Überschneidungen gibt, siehe Kap 8.1.1.1). Für die Zuteilung einer behinderten Person in einen dieser beiden Kompetenzbereiche ist nicht das Wunsch- bzw Wahlrecht dieser Person, sondern allein die Frage, ob der Betroffene im Sinne der einschlägigen Bestimmungen des ASVG „arbeitsfähig“ ist, maßgebend.[231] Das ASVG verwendet betreffend die „Arbeitsunfähigkeit“ die beiden Begriffe „Invalidität“ für Arbeiter (§ 255 ASVG) und „Berufsunfähigkeit“ für Angestellte (§ 273 ASVG). Dabei kommt es darauf an, ob die Leistungsfähigkeit der behinderten Person mindestens zur Hälfte der einer körperlich und geistig gesunden Person entspricht („50-Prozent-Grenze“). Maßgebend ist also ein Vergleich mit einer körperlich und geistig gesunden Person. Das Arbeitslosenversicherungsgesetz (AlVG) verweist bei seiner Definition der Arbeitsfähigkeit auf die beiden genannten Bestimmungen (§ 8 Abs 1). Diese „50-Prozent-Grenze“ ist meines Erachtens zu starr und sollte flexibler gestaltet werden. Die Begutachtung erfolgt nach rein medizinischen Kriterien. Angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Ergebnisses dieser Beurteilung (insbesondere der weitgehende Ausschluss von beruflichen Eingliederungsmaßnahmen bei vorliegender Arbeitsunfähigkeit) sollte dieser einseitigen Begutachtung eine multidisziplinäre vorgezogen werden. Neben medizinischen Sachverständigen sollten auch Sachverständige aus anderen Bereichen (Psychologie, Sozialarbeit, Gerontologie) hinzugezogen werden. Der Monitoringausschuss fordert hier den Einsatz von „überprüften, standardisierten und evidenzbasierten Assessmentinstrumenten, die die Kriterien der Objektivität, Reliabilität und Validität erfüllen[232].

8.3.1 Ein Wahlrecht zwischen einer Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt und einer Beschäftigung in einem segregierten geschützten Bereich?

Im Ergebnis sollte eine individualisierte Entscheidung ermöglicht werden, die den Wünschen und Bedürfnissen der Betroffenen gerecht wird. So sollte einem Beeinträchtigten, der als „arbeitsfähig“ eingeschätzt wird, unter Bedachtnahme auf seine Wünsche, seine Bedürfnisse und sein Wohl die Möglichkeit offen stehen, eine Beschäftigung in einer vom ersten Arbeitsmarkt segregierten Einrichtung (zB in einer Tageswerkstätte) zu wählen. Umgekehrt sollte eine Person, die zwar unter diese Grenze fällt (weil sie zB aufgrund einer schweren körperlichen Beeinträchtigung als nicht arbeitsfähig eingestuft wird), jedoch eine Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt bevorzugt (zB weil sie am zweiten oder dritten Arbeitsmarkt geistig unterfordert ist), bei einem Arbeitsversuch am ersten Arbeitsmarkt unterstützt werden. Im Rahmen des Vorzeigemodells „Spagat“ (siehe Kap 13) wird Betroffenen die Wahl zwischen (einem unterstützten Versuch) einer Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt und einer Beschäftigung in einem geschützten Bereich ermöglicht. Ein Wahlrecht ist nicht gewährleistet, wenn die die Möglichkeit eines (allenfalls durch Unterstützungsmaßnahmen flankierten) Arbeitsversuches an die Bedingung geknüpft wird, dass die betroffene Person dazu in der Lage ist. In diesem Fall sollte zumindest eine ganzheitliche, multidisziplinäre Beurteilung durch hochqualifiziertes Fachpersonal ermöglicht werden, im Rahmen dieser alle relevanten Aspekte berücksichtigt werden. Eine rein an medizinischen Kriterien orientierte Begutachtung wie bei der Feststellung der Arbeitsfähigkeit nach dem ASVG wird dem nicht gerecht. Ferner sollte die Beurteilung einer Nachprüfung zugänglich sein.

8.4 Die Zusatzbelastungen und Rechtsunsicherheiten durch Mehrfachbegutachtungen

Die Zersplitterung der Angelegenheiten von Menschen mit Behinderung als Querschnittsmaterie aufgrund der kompetenzrechtlichen Situation (siehe Kap 8.1) hat unterschiedlichen Definitionen von Behinderung bzw unterschiedlich definierte Zielgruppen auf Bundes- und Landesebene zur Folge. Das führt dazu, dass sich Betroffene im Zusammenhang mit der Einschätzung ihrer Beeinträchtigung – je nachdem, ob es sich um eine Einschätzung nach dem BEinstG, dem BBG, den Bundes- und Landespflegegeldgesetzen, die Evaluierung des individuellen Hilfebedarfs nach den Landesgesetzen oder um arbeitsmedizinische Begutachtungen zur Feststellung der Arbeitsfähigkeit gemäß dem AlVG oder dem ASVG handelt – bei den einzelnen Leistungsträgern mehreren gesonderten, unterschiedlich ausgestalteten Begutachtungsverfahren unterziehen müssen, um Leistungen beziehen zu können.[233] Der Rechnungshof stellte fest, dass Betroffene im Kontext der beruflichen Rehabilitation von einem Amtsarzt, einem vom Land Steiermark als Dienstleister eingesetzten Verein, vom BSB, vom zuständigen Pensionsversicherungsträger und vom AMS begutachtet werden konnten; dazu kamen gegebenenfalls noch der zuständige Krankenversicherungsträger, ein Pflegegeldgutachter und ein gerichtlicher Gutachter im Verfahren zur Bestellung eines Sachwalters für andere Leistungen[234].

Daraus können unterschiedliche rechtliche Beurteilungen resultieren, die in vielen Fällen nicht nachvollziehbar sind und zu großer Rechtsunsicherheit führen können.[235] Dies zeigte der Rechnungshof demonstrativ anhand von konkreten Einzelfällen auf. So wurde ein Betroffener von der Pensionsversicherungsanstalt (PVA) als nicht arbeitsfähig eingeschätzt und fiel damit nicht in die Zielgruppe des BSB für berufliche Rehabilitation, obwohl er bereits fünfeinhalb Jahre einer sozialversicherungsrechtlich abgesicherten Erwerbstätigkeit nachgegangen war und vom Land Steiermark berufliche Eingliederungshilfe erhielt. In einem anderen Fall wurde ein Betroffener von der PVAals psychisch krank beurteilt, woraufhin eine stationäre Heilbehandlung vor einer Maßnahme zur beruflichen Rehabilitation für nötig erachtet wurde, wohingegen das Land Steiermark die psychische Beeinträchtigung als Behinderung beurteilte und Hilfe zur beruflichen Eingliederung gewährte.[236] Er empfahl daher den genannten Entscheidungsträgern, auf Basis der (für sie alle relevanten) BRK zunächst eine Vereinheitlichung der Behindertenbegriffe anzustreben, folgend eine klare Abgrenzung der Zielgruppen des BSB und des Landes Steiermark zu entwickeln und möglichst in einer einzigen konzentrierten Begutachtung des Betroffenen alle relevanten Kriterien zu überprüfen, um den Verwaltungsaufwand und die Belastungen der Betroffenen so gering wie möglich zu halten.[237] Das BMASK kündigte daraufhin an, die legistische Umsetzbarkeit der Vereinheitlichung der Voraussetzungen und der Konzentration der Verfahren beim BSB zu prüfen.[238] Im Rahmen des NAP wurde eine konventionskonforme Umsetzung der Einschätzung von Behinderungen und die Prüfung der Einrichtung einer gemeinsamen Untersuchungsstelle durch das BMASK bis zum Jahr 2020 als eigene Maßnahme vorgesehen.[239] Mit dem Projekt „Gesundheitsstraße“ soll außerdem bis zum Jahr 2018 ein einheitliches und verbindliches System der Prüfung und Anerkennung der Arbeitsfähigkeit bzw Erwerbsunfähigkeit etabliert werden, um die Verfahren zu beschleunigen und den Verbleib im Erwerbsleben zu verlängern.[240] Dazu ist die Einrichtung einer einheitlichen medizinischen Begutachtungsstelle für die Bereiche Pensionsversicherung, AMS, Unfallversicherung, Pflegegeld, Behinderung und Sozialhilfe vorgesehen. Zur Verwirklichung des Vorhabens sollen das BMASK, das Bundesministerium für Gesundheit, das AMS, die Sozialversicherungsträger und die Länder zusammenarbeiten.[241]

8.4.1 Die unterschiedliche Einschätzung der Behinderung vom Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen und vom Land Steiermark

Vergleicht man die Einstufungskriterien der beiden Gebietskörperschaften, fällt auf, dass die Kriterien des BSB sehr detailliert geregelt sowie rein medizinisch orientiert sind und soziale Aspekte nur am Rande berücksichtigen, wohingegen die Gutachter im Auftrag des Landes Steiermark mit einer vergleichsweise eher abstrakten Gesetzesformulierung das Auslangen finden müssen, dafür Umwelt- und Kontextfaktoren besser berücksichtigen können.[242] Die jeweils eigene Einschätzung bzw Begutachtung der Behörden führt einerseits zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand, andererseits entsteht durch eine Mehrfachbegutachtung für Betroffene eine Zusatzbelastung.

Die Einschätzung des Grades der Behinderung durch das BSB erfolgt auf der Grundlage einer Einschätzungsverordnung[243] mit angeschlossener 82-seitiger Anlage. Nach Ansicht des BMASK wurden mit dem Nachfolger der Richtsatzverordnung aus dem Jahr 1957[244]zeitgemäße medizinische Kriterien und Parameter im Rahmen der Begutachtung durch ärztliche Sachverständige“ geschaffen. Durch die Anwendung von sogenannten MAS[245] Tabellen würden bei der ärztlichen Begutachtung überdies soziale Aspekte berücksichtigt sowie bei der Beurteilung der psychischen Fähigkeiten auch soziale Kompetenzen mit einbezogen werden.[246] Führt man sich diese (in der Anlage zur Einschätzungsverordnung) zu Gemüte, fällt neben der Detailliertheit auf, dass es sich um medizinische Kriterien handelt, im Rahmen derer soziale Aspekte wie zB die „soziale Integration“ – wenn überhaupt – meist nur am Rande mit berücksichtigt werden. Der Rechnungshof hielt treffend fest, dass dabei weder auf die berufliche Qualifikation noch auf das jeweilige Umfeld (etwa die Verfügbarkeit von Angehörigen oder das bauliche Umfeld) der Betroffenen Rücksicht genommen wird und hob demonstrativ Einzelfälle hervor, um aufzuzeigen, dass eine entsprechende Begutachtung zu einem unbefriedigenden Ergebnis führen kann. So ergab etwa eine Querschnittslähmung einen Grad der Behinderung von 100 Prozent, auch wenn uneingeschränkt Schreibtischarbeiten möglich waren.[247] Mit dem NAP wird eine ausreichende und bestmögliche Gewichtung der sozialen Komponente bei der Einschätzung von Behinderungen angestrebt. Als konkrete Maßnahme wird die Umsetzung der Einschätzung von Behinderungen, die das soziale Modell von Behinderung (siehe Kap 2.2.3) im Sinne der BRK widerspiegelt, bis zum Jahr 2020 durch das BMASK vorgesehen.[248]

Im Gegensatz zur Beurteilung des BSB wird im Verfahren nach dem StBHG kein prozentuell festgelegter „Grad der Behinderung“ festgestellt, sondern es erfolgt nach Einholung psychologischer und pädagogischer Sachverständigengutachten[249] eine Einstufung in die Kategorien „leicht“, „mittel“, „hoch“ und „höchst“. Da sich die Einstufungskriterien am System der „ICF“[250] orientieren[251], können begrüßenswerter Weise auch Kriterien der Partizipation an bestimmten Lebenssituationen und Umweltfaktoren (zB Unterstützung durch Angehörige) mit berücksichtigt werden[252].

8.5 Zu wenig Anreize für Unternehmen, um Menschen mit Behinderung einzustellen

Nach dem Behindertenbericht der Bundesregierung ist „die Bereitschaft der Dienstgeber, Menschen mit Behinderungen einzustellen, nicht so groß, wie es wünschenswert wäre“.[253] Das unterstreicht ein Blick auf die Statistik, denn nur rund 22 Prozent der einstellungspflichtigen Dienstgeber erfüllten in der Vorschreibungsperiode 2011 ihre Beschäftigungspflicht.[254] Zum einen ist zu hinterfragen, inwieweit die bestehende gesetzliche Regelung der Beschäftigungspflicht de facto die Bereitschaft der Dienstgeber erhöht, Menschen mit Behinderung einzustellen. Zum anderen möchte ich der Frage nachgehen, wie man ungeachtet der bestehenden Maßnahmen zusätzlich Anreize für Unternehmen schaffen könnte.

8.5.1 Vorgaben durch die Behindertenrechtskonvention

In Art 27 BRK ist zur Verwirklichung der gleichberechtigten Teilhabe am Arbeitsleben unter anderem auch vorgesehen, dass die Vertragsstaaten die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen im privaten Sektor durch geeignete Strategien und Maßnahmen fördern, wozu auch Programme für positive Maßnahmen, Anreize und andere Maßnahmen gehören können (Art 27 Abs 1 lit h BRK). Auch Behindertenorganisationen und Anbieter sozialer Dienste (Caritas, Diakonie) fordern die Schaffung positiver Anreizsysteme und die Förderung von Bewusstseinsbildung, um Unternehmen zu ermutigen, Menschen mit Behinderungen eine Arbeit zuzutrauen[255].

8.5.2 Politische Zielvorgaben

Die Bundesregierung der letzten Legislaturperiode hat sich bei ihrem Antreten im Jahr 2008 vorgenommen, die Möglichkeiten einer Verbesserung der Wirksamkeit der Ausgleichstaxe für Unternehmen, die sich der Einstellungspflicht entziehen, zu prüfen, sowie insbesondere für Klein- und Mittelbetriebe „Anreizsysteme“ zu schaffen, um diese dazu zu bringen, Menschen mit Beeinträchtigung einzustellen. Im BMASK wurde diesbezüglich unter Einbeziehung der Sozialpartner eine Arbeitsgruppe eingerichtet[256]. Im NAP wurde die Zielsetzung formuliert, das bestehende Instrumentarium dahingehend einer begleitenden Evaluierung zu unterziehen, ob dadurch messbare Veränderungen im Einstellungsverhalten der Dienstgeber bewirkt werden konnten[257]. Als konkrete Maßnahme wurde eine Evaluierung für das Jahr 2013 anberaumt, wobei als Indikator die Erfüllungsquote der Beschäftigungspflicht herangezogen werden sollte.[258] Auf Anfrage beim BMASK wurde mir mitgeteilt, dass das endgültige Ergebnis der Evaluierung frühestens Mitte 2014 vorliegen werde.

8.5.3 Die Ausgleichstaxe – ein effizientes Instrument?

Die Ausgleichstaxe ist in ihrer Funktion einerseits notwendig, um einen Ausgleich für jene wirtschaftlichen Belastungen zu schaffen, die mit der Anstellung behinderter Personen regelmäßig verbunden sind[259] (zB vermehrte Krankenstände, Zusatzurlaub, kostenintensive Ausstattung des Arbeitsplatzes[260]). Überdies werden die dadurch lukrierten Geldmittel dringend benötigt, um Maßnahmen zu finanzieren, die der vorrangigen Zielsetzung des BEinstG entsprechend die berufliche Eingliederung von Menschen mit Behinderung in den freien Arbeitsmarkt unterstützen (siehe Kap 4.3.2.2). Auf der anderen Seite stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Ausgleichstaxe ein effektives Instrument darstellt, um die Bereitschaft der Arbeitgeber, Menschen mit Behinderung einzustellen, tatsächlich zu erhöhen. Für mich stellt sich grundlegend die Frage, ob sie einen echten Anreiz bieten kann. Natürlich bietet die Regelung einen Anreiz im negativen Sinn, weil ein Arbeitgeber, der die Pflichtzahl erfüllt, keinen finanziellen Ausgleich leisten muss. Doch gerade bei größeren, umsatzstarken Unternehmen wird dieser „Anreiz“ wohl kaum ins Gewicht fallen. Das verdeutlichen folgende Zahlen: Großunternehmen, die 50 bis 249 Dienstnehmer beschäftigen, erzielten im Jahr 2011 pro Beschäftigten 349.819 Euro Umsatz. Untersucht man die österreichische Unternehmensstruktur, fällt auf, dass in den beschäftigungsintensivsten Bereichen Industrie, Bau, Handel und Dienstleistungen mehr als 87 Prozent aller österreichischen Unternehmen (271.500) Kleinunternehmen sind, die weniger als zehn Arbeitnehmer einstellen, während nur 0,4 Prozent (1.091) der Unternehmen mehr als 250 Dienstnehmer beschäftigen. Diese Großunternehmen beschäftigen allerdings ein Drittel aller Dienstnehmer (rund 910.000 Beschäftigte) und erwirtschaften etwa 37 Prozent (rund 254 Mrd Euro) vom Gesamtumsatz. Im Vergleich dazu erwirtschafteten die Kleinunternehmen mit 116 Mrd Euro weniger als die Hälfte.[261] Das bedeutet, dass die überwiegende Mehrheit der österreichischen Unternehmen gar nicht von der Beschäftigungspflicht betroffen ist, und verdeutlicht die volkswirtschaftliche Bedeutung der Grußunternehmen.

Vor dem Hintergrund des in der UN-Konvention normierten Inklusionsprinzips scheint eine weitere Verschärfung der Beschäftigungspflicht angebracht. Der Monitoringausschuss merkte in seiner Stellungnahme dazu an, dass die Koppelung der Ausgleichstaxe an den Pensionsanpassungsfaktor (§ 9 Abs 2 3. Satz BEinstG) in Anbetracht der parallel dazu kollektivvertraglich bzw besoldungsrechtlich höher gestiegenen Löhne und Gehälter dazu geführt habe, dass die ursprüngliche Intention des Gesetzgebers, die Ausgleichstaxe mit 30 Prozent eines „durchschnittlichen Arbeitslohns für manuelle Arbeiter“ festzusetzen, mittlerweile nicht mehr greife.[262] Vor allem Großunternehmen, „die gemessen an den österreichischen Verhältnissen eine besonders hohe Zahl von Dienstnehmern haben[263] und aus volkswirtschaftlicher Sicht eine gewisse Verantwortung tragen, sollten angesichts der Möglichkeit, sich billig von ihren gesetzlichen Verpflichtungen „freikaufen“ zu können[264], noch stärker in die Pflicht genommen werden. Auch Behindertenorganisationen und Anbieter sozialer Dienste (Caritas, Diakonie) fordern eine Anhebung der Ausgleichstaxe[265].

Zwar hob der Gesetzgeber die Ausgleichstaxe im Zuge der jüngsten Novelle[266] für größere Betriebe gestaffelt nach der Betriebsgröße an. Dies erscheine sachlich gerechtfertigt, da die wirtschaftlichen Belastungen, die mit der Beschäftigung von Behinderten verbunden sein können, bei größeren Dienstgebern weniger ins Gewicht fallen würden und bei einer durchschnittlichen Betrachtung größere Dienstgeber aufgrund der größeren Vielfalt unterschiedlicher Arbeitsplätze besser in der Lage seien, Menschen unterschiedlichster Behinderungsformen auf adäquaten Arbeitsplätzen zu beschäftigen.[267] Das scheint sachlich gerechtfertigt, aber schon allein in Anbetracht der Tatsache, dass die Differenz der Höhe der Ausgleichstaxe im Kalenderjahr 2014[268] zwischen Klein- und Mittelbetrieben mit 25 bis 99 Dienstnehmern (244 Euro) und größeren Betrieben mit 100 bis 399 Dienstnehmern (342 Euro) bescheidene 98 Euro und gegenüber Großbetrieben mit 400 oder mehr Dienstnehmern (364 Euro) in der Relation noch bescheidenere 120 Euro pro nicht besetzter Pflichtstelle beträgt, stellt sich die Frage, ob Großunternehmen dadurch einen in Relation zu ihrem Erwirtschafteten und ihrer gesamtwirtschaftlichen Verantwortung angemessen Lastenausgleich leisten. Der – wenn auch nur kleine – Schritt in die richtige Richtung ist auf jeden Fall positiv zu beurteilen. Aus den Materialien zur jüngsten Novellierung der Ausgleichstaxe geht außerdem hervor, dass der Gesetzgeber für Klein- und Mittelbetriebe einen Anreiz schaffen wollte, indem er für kleinere Betriebe bis zu 24 Dienstnehmern weiterhin keine Beschäftigungspflicht vorgesehen und für mittelgroße Betriebe bis zu 99 Dienstnehmern keine Anhebung der Ausgleichstaxe vorgenommen hat.[269] Ob und inwieweit Klein- und Mittelbetriebe dadurch tatsächlich dazu bewogen werden können, eher behinderte Personen einzustellen, und ob man darin überhaupt einen Anreiz sehen kann, sei dahingestellt.

8.5.4 Lohnkostenzuschüsse als wichtiger Anreiz für Klein- und Mittelbetriebe

Ein wirklicher Anreiz für Klein- und Mittelbetriebe sind Lohnkostenförderungen. Sie stellen ein zentrales Instrument des arbeitsmarktpolitischen Behindertenprogramms in Österreich dar (siehe Kap 6.1.1.1). Diese Förderungen sollen Unternehmen zur Einstellung von Menschen mit Behinderung motivieren und die neu geschaffenen Dienstverhältnisse nachhaltig absichern. Die Ergebnisse einer Evaluierung im Auftrag des BMASK zeigten, dass Lohnförderungen sehr hohe Erfolgschancen bei der Integration von Behinderten in den Arbeitsmarkt haben. Demnach befanden sich 77 Prozent der Förderfälle aus der Arbeitsplatzsicherung und 69 Prozent jener aus der Entgeltbeihilfe ein Jahr nach Ende der Maßnahme überwiegend in geförderter oder ungeförderter Beschäftigung.[270] Ähnliche Ergebnisse zeigten sich auch im Rahmen einer in Deutschland durchgeführten Studie, die zu Tage brachte, dass Lohnkostenzuschüsse insbesondere bei kleineren und mittleren Betrieben eine wichtige Anreizfunktion haben. So gaben zwei Drittel der befragten Unternehmen an, dass die Fördermittel eine mittlere bis große Bedeutung bei der Beschäftigung von ehemaligen Mitarbeitern einer Behindertenwerkstätte hatten.[271] Bemerkenswert ist das breite Angebot an Lohnkostenförderungen auf Bundes- und auf Landesebene (§ 6 Abs 2 lit c BEinstG, § 13 StBHG). Zur Problematik der Doppelgleisigkeiten siehe Kap 8.1. Das BSB verantwortete im Jahr 2010 12,14 Mio Euro für Lohnförderungen, das entspricht rund 36 Prozent der aufgewendeten Mittel für die berufliche Rehabilitation. In der Steiermark wurden dafür im Jahr 2010 5,36 Mio Euro aufgewendet, was rund 22 Prozent des Gebarungsvolumens für die berufliche Rehabilitation entspricht.[272] Den Lohnkostenzuschüssen wird nach Angaben des BMASK auch in Zukunft weiterhin starke Bedeutung zukommen, da der Erhalt von bereits bestehenden Arbeitsplätzen in Zeiten wirtschaftlicher Anspannung besonders wichtig sei. Aus diesem Grund könne man generell mit einer Steigerung bei dieser Fördermaßnahme rechnen.[273]

8.5.5 Die Schaffung positiver Anreize für Unternehmen

Einen zusätzlichen echten Anreiz könnte man meines Erachtens dadurch schaffen, indem man Arbeitgeber belohnt, die mit gutem Beispiel vorangehen und über die Erfüllung der gesetzlichen Beschäftigungspflicht hinaus einen besonderen Beitrag für die berufliche Integration von Menschen mit Behinderung leisten. Dieser Gedanke ist dem BEinstG nicht fremd. Nach der Maßgabe des § 9a erhalten Dienstgeber für die Beschäftigung eines in Ausbildung stehenden begünstigten Behinderten aus Mitteln des ATF eine Prämie in Höhe der Ausgleichstaxe. Nach älterer Rechtslage wurden auch Dienstgeber mit einer Prämie belohnt, die begünstigte Behinderte beschäftigten, obwohl sie nicht der Einstellungspflicht unterlagen oder die mehr begünstigte Behinderte beschäftigten, als ihrer Pflichtzahl entsprach (§ 9a Abs 1 Invalideneinstellungsgesetz 1969 idF BGBl 1985/567). Dieses Prämiensystem sollte einen noch stärkeren Anreiz zur Beschäftigung behinderter Personen bieten.[274] Die Höhe der Prämie betrug ursprünglich 50 Prozent der Ausgleichstaxe und wurde in der Folge – wohl nach guten Erfahrungen – auf 75 Prozent erhöht.[275] Da diese Prämien eine kontinuierliche Ausweitung erfuhren und gleichzeitig die Aufwendungen für andere Fördermaßnahmen aus dem Topf des ATF stark anstiegen, sah sich der Gesetzgeber zunächst gezwungen, die Gewährung der Prämien einzuschränken[276], ehe sie schlussendlich ganz gestrichen wurden. Dies begründete man in den Gesetzesmaterialien damit, dass nach vermehrt aufkommender Kritik an der Effizienz des Prämiensystems, das einen nicht unbeträchtlichen Teil der Mittel des ATF gebunden habe, eine in Auftrag gegebene Studie zu Tage gebracht hätte, dass die Gewährung der Prämie keinen wirklichen Anreiz für die Einstellung begünstigt Behinderter bewirke (sondern ihr lediglich ein „Mitnahmeeffekt“ zukäme). Die Gewährung von Prämien unabhängig von den Umständen des Einzelfalles hätte überdies eine Systemanpassung notwendig gemacht, um die Kofinanzierungsmöglichkeiten durch den ESF, der eine stärker auf den jeweiligen Einzelfall abgestellte Förderungspolitik verlange, in Anspruch nehmen zu können.[277]

Meines Erachtens sollten neben dem negativen Anreiz durch die Ausgleichstaxe (die Vorschreibung der Pflicht zur Leistung eines wirtschaftlichen Ausgleichs) zusätzlich positive Anreize (wie etwa eine Belohnung für außergewöhnliche Investitionen oder Konzepte im Zusammenhang mit der Einstellung Behinderter) geschaffen werden, um Unternehmer stärker zur Beschäftigung Behinderter zu motivieren. Man könnte die Gewährung von Prämien von bestimmten Kriterien abhängig machen, um eine größere Einzelfallgerechtigkeit sicherzustellen und damit vorbehaltlich der sonstigen Voraussetzungen Gelder aus dem Topf des ESF lukrieren zu können (zB indem man darauf abstellt, welche Aufwendungen der Dienstgeber in Relation zu gewissen Indikatoren (Betriebsgröße, Umsatz, Beschaffenheit des Betriebes etc) in Kauf nimmt, um Behinderte einzustellen). Man könnte ferner einen (mit einer größeren Geldsumme dotierten) attraktiven Preis für innovative Konzepte von Unternehmen ausschreiben, der von einer unabhängigen Fachjury, der Experten im Bereich der beruflichen Integration von Behinderten und Menschen mit Behinderung angehören, vergeben wird.

8.6 Die „Beihilfenfalle“

Eine weitere Hürde bei der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderungen in den ersten Arbeitsmarkt stellt die sogenannte „Beihilfenfalle“ dar. Damit ist gemeint, dass die Inanspruchnahme von beruflichen Integrationsmaßnahmen bzw die Aufnahme einer kollektivvertraglich entlohnten Arbeit in vielen Fällen keinen oder nur einen sehr geringen finanziellen Anreiz bietet und auf lange Sicht sogar ein finanzielles Risiko darstellen kann, da die meisten Einkommensersatzleistungen (zB erhöhte Familienbeihilfe und Waisenpensionen) bei der Erzielung eines Einkommens ab bestimmten Einkommensschwellen zur Gänze wegfallen – sodass sich das zur Verfügung stehende Nettoeinkommen durch die Arbeitsaufnahme sogar verringern kann – und bei einem Scheitern am ersten Arbeitsmarkt in vielen Fällen auch nicht wieder aufleben.[278] Dabei ist zu bedenken, dass das Einkommen behinderter Menschen idR eher gering ist, weil sie zB nicht Vollzeit arbeiten können oder bloß als Hilfskräfte tätig sind.[279] So zeigte der Rechnungshof demonstrativ auf, dass die erhöhte Familienbeihilfe verloren ging, wenn der Betroffene während des Rehabilitationsversuchs mehr als 10.000 Euro im Jahr verdiente. Der Anspruch lebte auch dann nicht wieder auf, wenn die Rehabilitation letztlich scheiterte.[280] Daraus ergab sich ein Anreiz, eine Integration erst gar nicht zu versuchen. Überdies besteht in manchen Fällen das Risiko, nicht zu einem geschützten Arbeitsplatz zurückkehren zu können und auch die daran geknüpften finanziellen Unterstützungsleistungen zu verlieren. In manchen Bundesländern sollen Wartelisten auf Dienstleistungen der Behindertenhilfe (zB ein Arbeitsplatz in einer geschützten Werkstätte) existieren.[281] Auch Behindertenorganisationen und Anbieter sozialer Dienste beklagten, dass dies eine zusätzliche Hürde für einen Übertritt vom geschützten in den ersten Arbeitsmarkt darstelle.[282] Die bedarfsgerechte Rückkehr zu alternativen Angeboten sollte – allenfalls durch einen entsprechenden Ausbau des bestehenden Leistungsangebots – abgesichert werden.

Im Jahr 2001 wurde in Wien der „Arbeitskreis Rückversicherung“ gegründet. Vertreter des Landes Wien (Fonds Soziales Wien), des AMS Wien, der Pensionsversicherungsträger und der Finanzverwaltung entwickelten unter Koordination des BSB Wien im Rahmen eines Pilotprojekts eine Vorgehensweise, die ein Wiederaufleben von Leistungen der Sozialhilfe bzw Mindestsicherung und/oder der erhöhten Familienbeihilfe bei Scheitern eines Arbeitsversuchs sicherstellen soll.[283] Ein Erfahrungsbericht zeigte, dass dieses Pilotprojekt zwar an sich sehr positiv bewertet wurde, da die Abläufe im Allgemeinen gut funktionieren würden und der Weg der beruflichen Integration für viele Betroffene leichter vorstellbar geworden sei. Der damit verbundene bürokratische Aufwand sei allerdings von vielen Betroffenen als mühsam empfunden worden und habe manche abgeschreckt. Aufgrund der Komplexität dieser Materie und mangelnder Information habe es ferner in vielen Fällen Unsicherheiten gegeben.[284] Das BMASK kündigte an, die legistische Umsetzung der gesetzlichen Verankerung des Wiederauflebens von Transferleistungen im Falle des Scheiterns eines Arbeitsversuchs zu prüfen.[285]

Ein Modell der Rückversicherung, das Ruhendstellungen und Wiederaufleben von Unterstützungsleistungen ermöglicht, sollte bundesweit ausgebaut werden. Dabei sollte der bürokratische Aufwand für die Betroffenen möglichst gering gehalten werden. Die Regierung scheint diese Problematik erkannt zu haben, denn im NAP wird eine konkrete Maßnahme vorgesehen, um auf der Basis der bisherigen Erfahrungen bis zum Jahr 2015 „Modelle der Durchlässigkeit“ zu entwickeln, die gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen bei größtmöglicher Wahrung der Sicherung durch Einkommensersatzleistungen schrittweise ins Erwerbsleben (zurück) finden können, wobei auch sichergestellt werden soll, dass Transferleistungen nach einem Arbeitsversuch auf dem ersten Arbeitsmarkt wieder aufleben können.[286]



[169] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 99.

[170] Fachabteilung für Soziales, Arbeit und Beihilfen des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung.

[171] Bericht des Rechnungshofes „Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität“, III–370 BlgNR 24. GP.

[172] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 258.

[173] LGBl 1964/316.

[174] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 80 f.

[175] Bundessozialämterreformgesetz 2002, BGBl 2002/150.

[176] 1142 BlgNR 21. GP 2.

[177] 1142 BlgNR 21. GP 5.

[178] LGBl 2004/26.

[179] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 178.

[180] Im Rahmen vom Operationellen Programm Beschäftigung 2007 bis 2013.

[181] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 165.

[182] Als Menschen mit Behinderung im Sinne des Gesetzes gelten Personen, die infolge einer angeborenen oder erworbenen physischen, psychischen und intellektuellen Beeinträchtigung in der Möglichkeit, eine angemessene Erziehung, Schulbildung oder Berufsausbildung zu erhalten oder eine ihnen auf Grund ihrer Schul und Berufsausbildung zumutbare Beschäftigung zu erlangen oder beizubehalten oder eine angemessene Eingliederung in die Gesellschaft zu erreichen, dauernd wesentlich benachteiligt sind oder bei Nichteinsetzen von Maßnahmen nach diesem Gesetz dauernd wesentlich benachteiligt bleiben würden (§ 2 Abs 2 und 4 StBHG).

[183] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 195.

[184] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 197.

[185] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 201.

[186] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 198.

[187] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 205.

[188] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 222.

[189] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 182 f.

[190] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 189.

[191] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 8.

[192] Der Rechnungshof erhob, dass in der Steiermark allein zwischen 2008 und 2010 4.635 Personen mit Behinderung seitens des Landes Steiermark Förderungen zur beruflichen Rehabilitation erhielten.

[193] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 191.

[194] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 258.

[195] Zum Zeitpunkt der Untersuchung des Rechnungshofes im Jahr 2011 hatten 16 Leistungsanbieter sowohl Verträge mit dem Land als auch mit dem BSB.

[196] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 214.

[197] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 191.

[198] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 163.

[199] Siehe die Beschreibung der Behörde auf ihrer Website unter dem Punkt „Über uns“, https://www.bundessozialamt.gv.at/site/Ueber_Uns/Organisation_und_Aufgaben_des_Sozialministeriumservice (17.2.2014).

[200] Die Umsetzung von Individual- und Projektförderungen aus Mitteln des ATF, des ESF, diverser Unterstützungsfonds sowie der „Behindertenmilliarde“.

[201] 1142 BlgNR 21. GP 4 f.

[202] Das Land erbringt gemäß § 2 Abs 5 lit c StBHG nur Leistungen, wenn keine Ansprüche auf gleichartige oder ähnliche Leistungen nach anderen gesetzlichen oder vertraglichen Regelungen geltend gemacht werden können.

[203] Amt der Steiermärkischen Landesregierung, Abteilung 11 Soziales, Sozialbericht 2011-2012, 37, http://www.soziales.steiermark.at/cms/dokumente/11915342_5352/fd2ae0ea/SB11_12.pdf (18.3.2014).

[204] Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen, Geschäftsbericht 2012 (2013) 14.

[205] Neben dem Land Steiermark steuerten das AMS Steiermark 31,4 Mio Euro (31 Prozent) und die Pensionsversicherungsanstalt 6,7 Mio Euro (7 Prozent) bei.

[206] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 189.

[207] 1142 BlgNR 21. GP 2.

[208] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 182.

[209] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 220.

[210] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 227.

[211] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 220.

[212] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 46.

[213] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 7.

[214] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 8 f.

[215] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 76.

[216] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 221.

[217] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 195.

[218] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 256.

[219] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 252.

[220] Statistik Austria, Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf 2012/13 (2014), http://www.statistik.at/web_de/statistiken/bildung_und_kultur/formales_bildungswesen/schulen_schulbesuch/029658.html (27.2.2014).

[221] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Inklusive Bildung“ vom 10.6.2010, 1.

[222] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Barrierefreie Bildung“ vom 10.12.2012, 10.

[223] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Inklusive Bildung“ vom 10.6.2010, 2.

[224] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Barrierefreie Bildung“ vom 10.12.2012, 8.

[225] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Inklusive Bildung“ vom 10.6.2010, 5.

[226] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Barrierefreie Bildung“ vom 10.12.2012, 6.

[227] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Barrierefreie Bildung“ vom 10.12.2012, 11.

[228] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 66.

[231] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 5.

[232] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 7.

[233] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 5.

[234] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 195.

[235] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 5.

[236] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 194.

[237] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 195.

[238] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 196.

[239] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 15.

[240] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 77.

[241] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 95.

[242] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 195.

[243] Verordnung des Bundesministers für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz betreffend nähere Bestimmungen über die Feststellung des Grades der Behinderung, BGBl 2010/261.

[244] Diese Richtsatzverordnung war nach Ansicht des BMASK zu sehr auf den Personenkreis der ehemals kriegsversehrten Personen zugeschnitten.

[245] Multi-Axiales Klassifikationsschema.

[246] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 15.

[247] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 193.

[248] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 15.

[249] Vor ihrer Entscheidung hat die Behörde ein Gutachten des Sachverständigenteams einzuholen, welches zunächst den individuellen Hilfebedarf feststellt und daraufhin einen Entwicklungs- und Hilfeplan erstellt (§ 42 Abs 5 StBHG).

[250] „International Classification of Functioning, Disability and Health“ - Internationale Klassifizierung der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit der Weltgesundheitsorganisation WHO (siehe Kap 2.2.1).

[251] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 194.

[252] Siehe § 2 LEVO-StBHG.

[253] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009), 147 f.

[254] Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen, Geschäftsbericht 2012 (2013) 12.

[255] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 66.

[256] Regierungsprogramm 2008-2013 „Gemeinsam für Österreich“ für die 24. Gesetzgebungsperiode 182 f.

[257] Indikatoren sind die Erhöhung der Zahl der in Beschäftigung stehenden begünstigten Behinderten, die Erhöhung des Prozentsatzes der besetzten Pflichtstellen und Verringerung der Anträge auf Zustimmung zur Kündigung.

[258] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 76 f.

[259] VwGH 28.6.2001, 2001/11/0150.

[260] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 9 Erl 1.

[261] Statistik Austria, Branchendaten nach Beschäftigungsgrößenklassen 2011 (2013), http://www.statistik.at/web_de/services/wirtschaftsatlas_oesterreich/branchendaten_nach_beschaeftigtengroessenklassen/index.html (11.4.2014).

[262] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 5.

[263] 981 BlgNR 24. GP 179.

[264] 691 BlgNR 16. GP 9.

[265] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 66.

[266] BGBl 2010/111.

[267] 981 BlgNR 24. GP 179.

[268] Verordnung des BMASK über die Feststellung der Ausgleichstaxe nach dem BEinstG für das Kalenderjahr 2014, BGBl 2013/461.

[269] 981 BlgNR 24. GP 179.

[270] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2012-2013 (2011) 18.

[271] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 73.

[272] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 176.

[273] BMASK,Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behindertenprogramm (BABE) 2014-2017 (2013) 23.

[274] 691 BlgNR 16. GP 16.

[275] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) 222.

[276] 466 BlgNR 18. GP 15.

[277] 1518 BlgNR 20. GP 13.

[278] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 4.

[279] Gabrle Susanne, Erfahrungen mit Rückversicherung in Wien (2008), www.bidok.uibk.ac.at/library/gabrle-rueckversicherung.html (7.4.2014).

[280] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 169.

[281] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Arbeit und Beschäftigung“ vom 27.6.2011, 4.

[282] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 19.

[283] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 223.

[284] Gabrle Susanne, Erfahrungen mit Rückversicherung in Wien (2008), www.bidok.uibk.ac.at/library/gabrle-rueckversicherung.html (7.4.2014).

[285] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 224.

[286] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 72 f.

9 Probleme und Lösungsansätze betreffend die Strukturen und Rahmenbedingungen der Unterstützten Beschäftigung unter besonderer Berücksichtigung der geschützten Werkstätten

Inhaltsverzeichnis

Zu Beginn der 1990er-Jahre wurden erste Projekte der Unterstützen Beschäftigung ins Leben gerufen. Therapeutische Modelle („Beschäftigungstherapie“, siehe Kap 2.3.1) wie Tageswerkstätten wurden großteils von Elternvereinigungen gegründet. In den letzten beiden Jahrzehnten ist mit dem Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik (siehe Kap 5.1) einhergehend zunehmend Kritik an diesen Beschäftigungsmodellen für Menschen mit (vorwiegend geistiger) Behinderung aufgekommen. Aufgrund der unausgesprochenen Annahme des herkömmlichen Systems, dass behinderte Personen mit dauerhaftem Unterstützungsbedarf nur in entsprechend ausgestatteten segregierten Unterstützen Beschäftigungsformen wie Tageswerkstätten arbeiten können, waren Menschen mit Behinderung lange Zeit fast vollständig vom allgemeinen Arbeitsleben ausgegrenzt, was sie zu „unsichtbaren Bürgern“ machte und Vorurteile verstärkte, wonach sie nicht arbeiten könnten und zu ihrer Betreuung besonderer Einrichtungen bedürften. Das erklärt auch, warum es in manchen Gebieten immer noch ein gut ausgebautes Netz von Sonderschulen und geschützten Werkstätten gibt, während es vergleichsweise schwierig ist, die notwendige Unterstützung für die Integration in die Regelschule oder in den ersten Arbeitsmarkt zu bekommen.[287] Spätestens seit dem Inkrafttreten der BRK, die für alle Menschen mit Behinderung – also auch für die Zielgruppe der Tageswerkstätten – das Recht „auf die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen, die in einem offenen, integrativen und für Menschen mit Behinderungen zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld frei gewählt oder angenommen wurde“ verbrieft (Art 27 BRK), und der Feststellung des Monitoringausschusses, dass die Regelung und Praxis in derartigen Einrichtungen eindeutig den Bestimmungen der BRK widerspricht und der Conclusio, dass diese in ihrer bestehenden Form abgeschafft werden müssen, wurde dieser Diskurs weiter angeheizt. Der Ausschuss erblickt eine ganze Reihe an Verstößen gegen die BRK, auf die ich im Folgenden näher eingehen möchte.[288]

9.1 Ein Überblick über die Situation von Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten

In allen österreichischen Bundesländern existieren derartige Einrichtungen der „Beschäftigungstherapie“ unter Bezeichnungen wie „Tageswerkstätte“, „Tagesstätte“, „Tagesstruktur“ oder „Fähigkeitsorientierter Aktivität“.[289] Im Rahmen einer österreichweiten Studie wurde erhoben, dass im Jahr 2008 österreichweit ca 19.000 Menschen mit Behinderung einen Werkstättenplatz an einem der 554 Standorte der 132 Trägerorganisationen in Österreich in Anspruch genommen haben.[290] Diese Zahl ist in den Folgejahren leicht angestiegen und belief sich im Jahr 2011 auf rund 20.600.[291] Damit stellt dieser Sektor einen quantitativ bedeutsamen Bereich für die Beschäftigung von Menschen mit Behinderung dar.[292] Welchen Stellenwert diese Einrichtungen haben, zeigt ein Blick auf die Beschäftigtenzahlen. Im Jahr 2008 wurden in Werkstätten etwa zwölfmal so viele Personen beschäftigt wie in Integrativen Betrieben.[293]

Die dort beschäftigten behinderten Menschen haben geregelte Arbeitszeiten, in denen sie Produkte herstellen oder Dienstleistungen erbringen, wobei die Leistungsfähigkeit der Beschäftigten (abhängig von Art und Grad der Beeinträchtigung) schwankt und manche Einrichtungen näher am Arbeitsmarkt ausgerichtet sind als andere (siehe Kap 9.2.2). Die geleistete Arbeit gilt nicht als Erwerbsarbeit im engeren Sinn, vielmehr handelt es sich hierbei um Maßnahmen der Länder nach den jeweiligen Behinderten- oder Sozialhilfe- bzw Mindestsicherungsgesetzen[294]. Da diese Beschäftigungsverhältnisse nicht als Arbeitsverhältnisse qualifiziert werden, sind die Betroffenen zur Gänze vom Arbeitsrecht ausgenommen (siehe Kap 9.3.3). Sie haben nicht den Status von Arbeitern oder Angestellten, sondern sind bloß Bezieher einer gewährten Leistung der Behinderten- oder Sozialhilfe und werden gemeinhin als „Kunden“, „Klienten“ oder „Nutzer“ bezeichnet (im Rahmen meiner Arbeit verwende ich die einheitliche Bezeichnung Werkstättennutzer, kurz WN). Da die gesetzliche Sozialversicherung in Österreich an das Ausüben einer Erwerbstätigkeit geknüpft ist, haben sie keine eigenständige Sozialversicherung[295] und können insbesondere keine eigenen Pensionsansprüche erwerben (siehe Kap 9.3). Sie erhalten kein kollektivvertragliches Entgelt, sondern im Regelfall nur ein geringfügiges Taschengeld und sind nicht arbeitslosenversichert (siehe Kap 9.4). Ihr Anspruch auf soziale Sicherung ergibt sich nicht aus ihrer Arbeitsbeziehung, sondern ist mit ihrem Behinderungsstatus verbunden, wodurch sie existenziell auf staatliche Sozialleistungen angewiesen sind. Das drängt sie in die Rolle eines Bittstellers und macht sie von der Vollzugspraxis der jeweiligen Behinderten- und Sozialhilfe- bzw Mindestsicherungsgesetze abhängig.[296] Der Frage der Anwendbarkeit des Betriebsverfassungsrechts ist ein eigenes Kapitel gewidmet (siehe Kap 11).

9.2 Der rechtliche Rahmen und die Zielgruppe der Beschäftigung in geschützten Werkstätten

Die Beschäftigung in geschützten Werkstätten erfolgt aufgrund der kompetenzrechtlichen Situation unter den Rahmenbedingungen, die das jeweilige Behindertengesetz des betreffenden Landes vorgibt. Die Regelungen sind von Bundesland zu Bundesland verschieden. Zielgruppe dieser Einrichtungen sind demnach – in unterschiedlicher Wortwahl – „arbeitsunfähige“ Personen iSd ASVG (siehe Kap 8.3), die auf Grund ihres körperlichen, geistigen oder psychischen Zustandes sowie ihrer verminderten Leistungsfähigkeit nicht in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen eingegliedert werden können bzw den Anforderungen einer geschützten Arbeit oder eines integrativen Betriebes (noch) nicht gewachsen sind.[297] Sie sind vom Kreis der begünstigt Behinderten iSd BEinstG ausgenommen (§ 2 Abs 2 lit d BEinstG).

Ein Blick auf die Auswertung der im Rahmen der eingangs erwähnten Studie evaluierten persönlichen Daten der WN zeigt, das Frauen mit 43,7 Prozent leicht unterrepräsentiert waren und das Durchschnittsalter 36,3 Jahre betrug. Bei den Angaben der Werkstättenstandorte bezüglich der primären (und etwaigen sekundären) Behinderung der WN zeigte sich, dass Menschen mit einer geistigen Beeinträchtigung am häufigsten vertreten waren (rund 64 Prozent), mit großem Abstand gefolgt von Menschen mit einer Lernbehinderung (16 Prozent). Dies sei laut Studienautor König insofern von politischer Brisanz, da Menschen mit einer Lernbehinderung nicht zur primären Zielgruppe von Werkstätten zu zählen seien.[298] Menschen mit einer psychischen Beeinträchtigung sowie Menschen mit einer körperlichen Behinderung waren jeweils mit rund 14 Prozent vertreten, wobei Menschen mit einer psychischen Beeinträchtigung zu 75 Prozent und Menschen mit einer körperlichen Behinderung zu 85 Prozent auch noch weitere Beeinträchtigungen aufwiesen. Rund 10 Prozent der WN wurden von den Standorten als Personen mit schwerwiegender mehrfacher Behinderung bzw basalem Förderbedarf eingestuft.[299] Neben dem Zugang aus Schulen, bei denen Abgängern aus Sonderschulen deutlich überrepräsentiert waren (siehe Kap 8.2), erfolgte laut der Studie der zweit häufigste Zuwachs aus Maßnahmen der beruflichen Integration, von wo aus deutlich mehr Personen in Werkstätten wechselten als sie in diese Richtung verließen. Dies führe laut König zur Hypothese, dass Maßnahmen der beruflichen Integration unter den derzeitigen Rahmenbedingungen Personen mit erhöhtem Unterstützungsbedarf nicht ausreichend auf eine Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt vorbereiten und/oder begleiten können.[300]

9.2.1 Der rechtliche Rahmen und die Zielgruppe der Beschäftigung in Tageswerkstätten in der Steiermark

Im Rahmen meiner Arbeit beschränke ich mich auf die Situation in der Steiermark. Die „Beschäftigung in Tageseinrichtungen oder Betrieben“ ist eine Hilfeleistung des StBHG. Die rechtliche Grundlage der Beschäftigung bildet ein im Rahmen der Hoheitsverwaltung erlassener Bescheid einer Verwaltungsbehörde, der die WN zu einem Träger der Behindertenhilfe zuweist.[301] Die Rahmenbedingungen dieser Beschäftigungsverhältnisse sind auf gesetzlicher Ebene (im StBHG bzw in der LEVO-StBHG) geregelt. Die Leistungserbringung erfolgt auf Basis eines individuellen Hilfe- und Betreuungsplanes und hat sich am Gutachten des Vereins zur Feststellung des individuellen Hilfebedarfs (iHB) zu orientieren.[302] Ihr Zweck besteht darin, Menschen mit Behinderung, bei denen eine berufliche Eingliederung gemäß § 8 StBHG (siehe Kap 6.2) auf Grund des Schweregrads ihrer Behinderung nicht möglich ist, bei der Erhaltung oder Weiterentwicklung ihrer Fähigkeiten und der Eingliederung in die Gesellschaft zu unterstützen (§ 16 StBHG). In der Leistungs- und Entgeltverordnung[303] wird diese Leistung konkretisiert[304]. Während die „Beschäftigung in Tageseinrichtungen mit Tagesstruktur“, die auf Personen zugeschnitten ist, die so schwer behindert sind, dass sie ein Beschäftigungsangebot in Tageswerkstätten deutlich überfordert, auf WN mit basalem Unterstützungsbedarf abzielt[305], soll die Leistung „Beschäftigung in Tageswerkstätten[306] produktiv/kreativ“ Jugendlichen nach Beendigung der Schulpflicht und Erwachsenen mit einer geistigen und/oder körperlichen Behinderung[307], die bei entsprechender Arbeitsorganisation und abgestimmten Rahmenbedingungen in der Lage sind, produkt- und dienstleistungsorientierte Arbeiten zu verrichten, die aktive Teilnahme an produktiven und kreativen Arbeits- und Beschäftigungsprozessen mit Qualifizierungsmöglichkeiten bieten.[308] Eine berufliche Integration bzw die Teilnahme an einer Qualifizierungs- oder Ausbildungsmaßnahme muss zum Zeitpunkt der bescheidmäßigen Zuerkennung der Leistung auszuschließen sein, woraus sich die Abgrenzung zur Zielgruppe der Leistung „Berufliche Eingliederung in Werkstätten“ ergibt, für die maßgeblich ist, dass der Betroffene in der Lage ist, „unter Umständen langfristig den Übertritt auf einen (Integrativen) Lehr- oder (geschützten) Arbeitsplatz zu schaffen“.[309] Diese Zielgruppe wäre meines Erachtens nach der anhand der Arbeitsmarktnähe vorgenommenen Einteilung zwischen der kreativen und der arbeitsmarktnahen Gruppe einzuordnen.

9.2.2 Die Unterteilung der Zielgruppe nach der Arbeitsmarktnähe

Wie bereits erwähnt, kann die Leistungsfähigkeit der einzelnen WN und auch die Arbeitsmarktnähe der Einrichtungen variieren. Der Fond Soziales Wien (FSW) hat die Gesamtgruppe der WN nach der Arbeitsmarktnähe in vier Untergruppen unterteilt. Die „Qualifizierungsgruppe“ soll mittelfristig (innerhalb von fünf Jahren) an eine Lehre bzw ein sozialversicherungspflichtiges Dienstverhältnis herangeführt werden, wobei die Erlangung eines etwaigen Abschlusszertifikats kein Kriterium darstellt. Die „arbeitsmarktnahe Gruppe“ verrichtet Arbeitsleistungen wie Industriearbeiten, Dienstleistungen (zB in der Gastronomie oder in der Reinigung), die Anfertigung von Manufakturartikeln (zB hochwertige Wohnaccessoires) und ähnliche Arbeiten, wobei eine „professionelle erwerbsmäßige Arbeitshaltung“ simuliert wird. Es handelt sich dabei insbesondere um Auftragsarbeiten oder Produktionen für andere Unternehmen und die Anfertigung von künstlerischen Werken, die am Markt abgesetzt werden können (zB Bilder mit einem Marktwert). Der auf den ersten Blick nur schwer auszumachende Unterschied zur erstgenannten Gruppe besteht darin, dass WN, die dieser Gruppe angehören, überwiegend in diesem Sektor bleiben und nur ein geringer Teil in den ersten Arbeitsmarkt integriert wird, und dass phasenweise (etwa wenn keine Auftragsarbeiten zur Verfügung stehen) zur Auflockerung auch einfachere Tätigkeiten wie in der „Kreativgruppe“ durchgeführt werden können. Der Tätigkeitsschwerpunkt der „Kreativgruppe“ liegt bei einfachen kreativen Arbeiten wie Mal- und Bastelarbeiten, der Anfertigung von Schmuck oder Tongegenständen etc. Fallweise werden auch Industriearbeiten und Dienstleistungen verrichtet, wobei sich diese WN von der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ dadurch abgrenzen, dass kein Anspruch auf eine „professionelle erwerbsmäßige Arbeitshaltung“ besteht. Schließlich bezeichnet die „basale Gruppe“ die Gruppe von WN mit basalem Förderbedarf, der durch eine schwere kognitive Beeinträchtigung, einer hohen Pflegestufe (Stufe 5 bis 7), Inkontinenz, Immobilität, eingeschränkte Körperwahrnehmung und das Angewiesensein auf Unterstützung in allen Bereichen des täglichen Lebens (Essenseinnahme, WC-Gang etc) charakterisiert wird. Das eben Dargelegte verdeutlicht, welche große Bandbreite an Behinderungen und Behinderungsgraden in Werkstätten abgebildet ist. Mit Ausnahme der letztgenannten Gruppe verlaufen die Grenzen offenbar fließend bzw kann eine exakte Abgrenzung im Einzelfall schwierig sein.[310]

Angesichts der Ausrichtung und des Tätigkeitsspektrums der „Qualifizierungsgruppe“ und der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ lässt sich nach meinem Verständnis kein wirklicher Unterschied zur Beschäftigung in Integrativen Betrieben iSd § 11 BEinstG (siehe Kap 6.1.2) am zweiten Arbeitsmarkt ausmachen. Dort werden begünstigt Behinderte beschäftigt, „die wegen Art und Schwere ihrer Behinderung noch nicht oder nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt tätig sein können, bei denen aber eine wirtschaftliche Mindestleistungsfähigkeit vorliegt.“ (§ 11 Abs 1 BEinstG). Die dort Beschäftigten sind gegenüber der „Qualifizierungsgruppe“ und der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ in Werkstätten mehrfach privilegiert, denn sie werden kollektivvertraglich entlohnt und genießen vollen sozialversicherungsrechtlichen Schutz (§ 11 Abs 4 lit a BEinstG). Der Unterschied liegt hier offenbar nur am Nichtvorliegen einer „wirtschaftlichen Mindestleistungsfähigkeit“ der WN, die als nicht arbeitsfähig iSd ASVG (siehe Kap 8.3) gelten und daher nicht zum Kreis der begünstigt Behinderten zählen (§ 2 Abs 2 lit d BEinstG). Doch gerade die starke Arbeitsmarktnähe der „Qualifizierungsgruppe“ und der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ lässt die attestierte „Arbeitsunfähigkeit“ der Betroffenen meines Erachtens zweifelhaft erscheinen, denn zumindest bei ersterer Gruppe wird wohl auch eine gewisse „wirtschaftliche Mindestleistungsfähigkeit“ vorliegen, weil andernfalls das Ziel der Integration in den regulären Arbeitsmarkt in Frage gestellt werden könnte.

Im Rahmen der eingangs erwähnten Studie wurden die Einrichtungen gebeten, sich einer Gruppe zuzuordnen. 58,1 Prozent aller untersuchten Gruppen ordneten sich (bei der Möglichkeit von Mehrfachzuordnungen) der „kreativen Gruppe“ zu und 47,9 Prozent gaben an, eine arbeitsmarktähnliche Ausrichtung zu haben. Somit überwog das klassische Angebot der Beschäftigungstherapie mit kreativen und handwerklichen Tätigkeiten. Nur 13,3 Prozent gaben an, in ihrer Einrichtung qualifizierende Angebotsformen umzusetzen. Es zeigte sich überdies, dass Frauen und WN mit einer geistigen Behinderung bei qualifizierenden Angeboten und Tätigkeiten deutlich unterrepräsentiert waren.[311] Die Befragung der Landesregierung im Rahmen einer jüngeren Studie führte allerdings zum umgekehrten Ergebnis, denn diese ordneten rund 62 Prozent der WN der Qualifizierungs- und arbeitsmarktnahen Gruppe zu.[312]

9.3 Das Fehlen einer eigenständigen sozialversicherungsrechtlichen Absicherung

Da die Tätigkeit der WN nicht als Erwerbsarbeit gilt, die gesetzliche Sozialversicherung in Österreich jedoch an das Ausüben einer solchen geknüpft ist, haben sie keine eigenständige Sozialversicherung. Nach Einschätzung der Behindertenanwaltschaften auf Bundes- und Landesebene ist die gegenwärtige Situation massiv diskriminierend. Obwohl diese Menschen oft jahrzehntelang arbeiten würden, könnten sie keine eigenen Ansprüche auf Krankenversicherung, Pension oder Arbeitslosenunterstützung erwerben. Ihren Beobachtungen zufolge würden sich viele Betroffene diskriminiert fühlen. Es bestehe diesbezüglich kein Verständnis hinsichtlich der objektiven Schlechterstellung von Menschen in Beschäftigungstherapie im Vergleich zu anderen arbeitenden Menschen. Es wird deshalb angeregt, eine vollständige sozialversicherungsrechtliche Anerkennung der Beschäftigungsverhältnisse von Klienten der Behindertenhilfe zu veranlassen.[313] Auch ein Repräsentant einer großen, österreichweit vertretenen Behindertenorganisation bestätigte, dass es Betroffene oftmals als unglaubliche Diskriminierung erleben würden, für ihre Arbeit kein angemessenes Entgelt, sondern bloß ein Taschengeld zu erhalten, „wie es eigentlich nur Kinder bekommen". [314] Auch die Mitversicherung von erwachsenen Menschen mit Beeinträchtigungen bei ihren Eltern (siehe Kap 9.3.4) wird von Behindertenorganisationen kritisch gesehen. Diese Regelung sei veraltet, da sie aus einer Zeit stamme, in der die durchschnittliche Lebenserwartung von Menschen mit Beeinträchtigungen sehr niedrig war. Der Gesetzgeber habe es verabsäumt, diese Regelung an die veränderte demographische Entwicklung von Menschen mit Behinderung, die heute eine Lebenserwartung von über 70 Jahren aufweisen würden, anzupassen.[315]

9.3.1 Vorgaben durch die Behindertenrechtskonvention

Gemäß Art 27 BRK haben Menschen mit Behinderung das gleiche Recht auf Arbeit wie alle anderen nicht behinderten Menschen auch. Dieser Bestimmung liegt das Konzept zugrunde, „dass Menschen mit Behinderung grundsätzlich in einem offenen, inklusiven und barrierefrei zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld beschäftigt werden, und ihnen die Möglichkeit geboten wird, einen angemessenen Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen“.[316] Im Hinblick auf die Sozialversicherung ist Art 25 BRK maßgeblich, der das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheitsversorgung verbrieft und Diskriminierungen in der Krankenversicherung verbietet. In Art 28 BRK, der das Recht auf angemessenen Lebensstandard und sozialen Schutz verankert, wurde ausdrücklich normiert, dass für Menschen mit Behinderungen der gleichberechtigte Zugang zu Leistungen der Altersversorgung zu sichern ist (Art 28 BRK Abs 2 lit e BRK).

9.3.2 Politische Zielvorgaben

Diese Problematik wurde auch auf politischer Ebene längst erkannt. Die Bundesregierung der letzten Legislaturperiode hat sich bei ihrem Antreten im Jahr 2008 vorgenommen, die Umsetzungsmöglichkeiten einer eigenständigen sozialversicherungsrechtlichen Absicherung von Menschen in der Beschäftigungstherapie zu prüfen.[317] Seit dem Jahr 2009 arbeitet eine vom BMASK koordinierte Arbeitsgruppe gemeinsam mit den Ländern an diesem Vorhaben.[318] Im Jahr 2010 wurde – allerdings ergebnislos – ein Entschließungsantrag[319] betreffend die Erlassung eines Bundesrahmengesetzes zur einheitlichen Regelung der sozialversicherungsrechtlichen Absicherung von behinderten Menschen in der Beschäftigungstherapie eingebracht, das eine bundesweit einheitliche Absicherung sichern sollte. Im selben Jahr hat das BMASK in Absprache mit den Ländern „zur vertiefenden Betrachtung insbesondere gesamtwirtschaftlicher Fragestellungen“ eine Studie[320] in Auftrag gegeben, die nicht öffentlich zugänglich ist.[321] In einem Bericht des Rechnungshofes[322] wird eine Stellungnahme des BMASK zitiert, in der das Ministerium auf diese Studie Bezug nimmt und ohne nähere Begründung ausführt, dass diese Studie zu Tage gebracht hätte, dass eine Pensionsversicherung für diesen Personenkreis sehr hohe Kosten verursachen würde, ohne dass dies einen deutlichen ökonomischen Nutzen für die Betroffenen hätte. Ungeachtet dessen wurde das Vorhaben der Bundesregierung auch in den NAP übernommen. Dort ist die Schaffung einer sozialversicherungsrechtlichen Absicherung von Menschen mit Behinderungen in der Beschäftigungstherapie bis zum Jahr 2015 als konkrete Maßnahme vorgesehen, wofür das BMASK und die Länder zuständig sind.[323] Dazu müsse auch die Frage der Finanzierung geklärt werden. Auch das aktuelle Arbeitsprogramm der Bundesregierung widmet sich dieser Thematik. Es sieht die Entwicklung eines neuen Modells, das für die knapp 20.000 Menschen mit Behinderung in Behindertenwerkstätten eine „eigenständige Absicherung bei Tätigkeiten in Werkstätten“ bringen soll, vor.[324] Mit Absicherung ist wohl die sozialversicherungsrechtliche Absicherung gemeint.

9.3.3 Der OGHverneint bei Beschäftigungsverhältnissen in geschützten Werkstätten das Vorliegen eines Arbeitsvertrages

Dass WN nicht als Arbeitnehmer gelten und somit insbesondere nicht über ihre Beschäftigung selbstständig sozialversichert sind, ist auf eine Grundsatzentscheidung des OGH[325] zurückzuführen. Die Arbeit in einer geschützten Werkstätte erfolge primär im Eigeninteresse der tätigen Person, weshalb kein Arbeitsvertrag vorliege. Bei Vorliegen von „überwiegend therapeutischen Arbeitsverhältnissen“ bei gemeinnützigen Arbeitgebern wird die Anwendbarkeit des Dienstnehmerbegriffs des § 1151 ABGB sogar dann ablehnt, wenn Vollversicherung, Arbeitsvertrag und Lohnzettel vorliegen.[326] Das hat für die Betroffenen weitreichende Folgen, denn sie fallen zur Gänze aus dem Arbeitsrecht. Das bedeutet, dass sämtliche arbeitsrechtliche Regelungen (zB die Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall, Arbeitszeitbeschränkungen, der Mutterschutz, Kollektivverträge etc) auf ihr Beschäftigungsverhältnis keine Anwendung finden.

Zunächst werden die den beiden einschlägigen Entscheidungen[327] zugrunde liegenden, auffallend ähnlichen Sachverhalte zusammengefasst. Nachdem die Klägerinnen aufgrund einer psychischen Beeinträchtigung nicht auf den ersten Arbeitsmarkt vermittelt werden konnten, wurden sie im Rahmen einer Maßnahme der Behindertenhilfe[328] bei der Klägerin beschäftigt. Die Klägerin ist ein nicht gewinnorientierter Verein, der ausschließlich gemeinnützige und mildtätige Zwecke verfolgt und sozialökonomische Betriebe in Form von geschützten Werkstätten führt, wo Berufskleidung angefertigt wird, die an Krankenhäuser, Altersheime und andere Wirtschaftsbetriebe verkauft wird. Der Betrieb erwirtschaftete rund 36 Prozent der finanziellen Aufwendungen, die Differenz wurde durch Förderungen des Landes ausgeglichen. Wie den Sachverhaltsfeststellungen zu entnehmen ist, handelte es sich in beiden Fällen offensichtlich um dieselbe Einrichtung. Die Klägerinnen führten dort Näharbeiten durch. Grundlage dieses Beschäftigungsverhältnisses war ein Zuweisungsbescheid der Oberösterreichischen Landesregierung[329] sowie ein Vertrag, in dem die Anwendbarkeit des Arbeitsrechts sowie ein eigenes Lohnschema vereinbart wurde. Die Klägerin arbeitete in einem Fall Vollzeit (38 Wochenstunden) und bekam dafür rund 420 Euro brutto pro Monat (was nur rund einem Drittel des Mindestentgelts nach dem einschlägigen BAGS-Kollektivvertrag für diese Berufsgruppe entsprach), im anderen Fall 31 Wochenstunden, wofür sie erst 340 Euro, später 560 Euro erhielt. In dieser Vereinbarung wurde neben der Entlohnung auch der Ablauf der Tätigkeit geregelt, der laut den Sachverhaltsfeststellungen zu Gänze im Sinne dieser Vereinbarung erfolgte, wobei auf die Fähigkeiten der Näherinnen Rücksicht genommen wurde. Im Rahmen der Beschäftigung waren sie an den Arbeitsort, die Arbeitszeit, die Arbeitsabläufe und an Weisungen von Vorgesetzten gebunden. Das Beschäftigungsverhältnis wies auch sonst sämtliche typische Merkmale eines Arbeitsverhältnisses auf. So gab es etwa im Krankheitsfall nach verpflichtender Meldung des Krankenstandes eine Entgeltfortzahlung, und es wurden Abfertigungsbeiträge nach dem BMSVG[330] entrichtet. Es gab auch Zielvorgaben, die im Vergleich mit der Produktion am allgemeinen Arbeitsmarkt etwa um die Hälfte herabgestuft waren und idR eingehalten werden konnten, woraus man auf eine Arbeitsleistung der Klägerinnen schließen kann, die im Vergleich mit der Leistung einer nicht beeinträchtigten Arbeitskraft auf annähernd 50 Prozent eingeschätzt werden kann.[331] Im Falle der Nichterreichung der Ziele drohten keine Konsequenzen. Ferner bestand die Möglichkeit, im Rahmen der Beschäftigung psychosoziale Betreuung in Anspruch zu nehmen, wovon die Betroffenen gelegentlich Gebrauch machten. Da die Näherinnen mit ihrer Bezahlung unzufrieden waren (eine der beiden Klägerinnen wies bereits bei Vertragsabschluss darauf hin, dass sie das Entgelt für zu gering hält, was sie auch noch später mehrmals wiederholte), klagten sie unter anderem die Differenz zwischen dem ihnen bezahlten Lohn und dem Mindestentgelt nach dem BAGS-Kollektivvertrag ein, mit der Begründung, dass alle Kriterien eines Arbeitsverhältnisses erfüllt seien und vor allem durch die stark ausgeprägte persönliche Abhängigkeit ein Arbeitsvertrag vorliege, weshalb der einschlägige Kollektivvertrag einschließlich der Entgeltbestimmungen vollinhaltlich anzuwenden sei. Die Beklagte beantragte daraufhin, das Klagebegehren abzuwenden, mit dem Hauptargument, dass es sich um eine therapeutische Maßnahme nach behindertenrechtlichen Bestimmungen des Landes und nicht um ein Arbeitsverhältnis handle.[332]

9.3.3.1 Die rechtliche Beurteilung des OGH

Bei näherer Betrachtung der oben zitierten Entscheidungen des OGH fällt auf, dass sich das Höchstgericht bei der rechtlichen Beurteilung in der Kernfrage – ob derartige Beschäftigungsverhältnisse als Arbeitsverträge zu qualifizieren sind – bloß auf das Urteil der Berufungsinstanz (OLG Linz) beruft, die sich ihrerseits bei ihrer rechtlichen Beurteilung im Wesentlichen auf einen Kommentar von Rebhahn stützt. Demnach könnten Dienste iSd § 1151 ABGB zwar grundsätzlich Arbeiten aller Art sein, jedoch müssten sie „für einen anderen“ geleistet werden. Er schließt daraus, dass nur Tätigkeiten Gegenstand eines Arbeitsvertrags sein können, an deren Durchführung der Vertragspartner ein Eigeninteresse hat, das über das Interesse am Wohlergehen des Tätigen hinausgeht. Für die Qualifikation als Arbeitsvertrag sei daher die Frage entscheidend, ob das Interesse des Dienstleistenden an der Möglichkeit zu arbeiten, oder aber das Interesse des Leistungsempfängers an den Arbeitsleistungen überwiege. Bei der Beschäftigung von Personen vorwiegend zum Zweck ihrer Erziehung, Behandlung, Heilung oder Wiedereingliederung sowie bei Tätigkeiten aus religiösen, karitativen oder sozialen Motiven des Leistenden habe der Beschäftigte idR ein größeres objektives Interesse an seiner Beschäftigung als der Beschäftiger.[333] Der Gesetzgeber nehme darauf in § 36 Abs 2 Z 4 und 6 ArbVG Bedacht (dazu ausführlich siehe Kap 11.3). Indizien hierfür seien etwa, dass der Empfänger der Dienstleistung beträchtliche Aufwendungen für die Betreuung der Dienstleistenden bei ihrer Tätigkeit habe, seine Aufwendungen den potenziellen Ertrag deutlich übersteigen, aber auch dass die Dienste leistende Person unter der Verantwortung einer Einrichtung stehe[334]. Daran anknüpfend ergänzte der erkennende Senat, dass deutlich geringere Anforderungen an den Dienstleistenden (verglichen mit Dienstnehmern auf dem ersten Arbeitsmarkt) gegen das Vorliegen eines Arbeitsvertrages sprächen, ebenso wenn die Nichteinhaltung der Anforderungen ohne Konsequenzen bleibe[335]. Dominiere der austauschfremde Zweck nicht klar, so liege ein Austauschvertrag vor, für dessen Qualifikation dann die allgemeinen Kriterien gelten würden.[336]

In der Neuauflage des angesprochenen Kommentars bezieht Rebhahn ausführlicher Stellung. Neben § 1151 ABGB könne man für die Relevanz eines nicht primär ökonomischen Vertragszwecks ferner ins Treffen führen, dass das Arbeitsrecht heute – indem es nicht nach dem konkreten Schutzbedarf differenziere – seinem Gesamtcharakter nach davon ausgehe, dass Arbeitnehmer wie Arbeitgeber mit dem Arbeitsvertrag im Wesentlichen wirtschaftliche Interessen verfolgen, wobei vor allem der Schutz der wirtschaftlichen Interessen des Arbeitenden im Vordergrund stehe. Erfolge die Beschäftigung jedoch nicht (primär) aus ökonomischen Motiven, sei der Tatbestand (Arbeitnehmerbegriff) den Rechtsfolgen (Anwendung des gesamten Arbeitsrechts) nicht mehr adäquat, da das Arbeitsrecht in diesem Fall keine Reduktion dieser Rechtsfolgen erlaube, so etwa auch nicht bei Behinderten (§ 7 BEinstG). Dass diese Grundausrichtung des Arbeitsrechts auch beim Geltungsbereich berücksichtigt werden könne, zeige § 36 ArbVG (dazu ausführlich Kap 11.3), der es offenbar für möglich halte, auch Personen, die in organisatorischer Unterordnung tätig sind, aufgrund eines nicht ökonomischen Zwecks nicht in den Arbeitnehmerbegriff einzubeziehen. Die herrschende Meinung berücksichtige ähnliche Erwägungen bei manchen Ausbildungsverhältnissen.[337]

Rebhahn räumt allerdings ein, dass das Fehlen eines Arbeitsvertrages bei den genannten Personen aufgrund eines überwiegenden besonderen Vertragszwecks vor allem dann in Frage gestellt werden könne, wenn die üblichen Kriterien eines Arbeitsvertrages, insbesondere die organisatorische Unterordnung und die persönliche Leistungspflicht, vorliegen. Nach anderer Auffassung komme es auch in diesem Fall allein auf die „anderen“ Kriterien an (damit meint er wohl die Kriterien der persönlichen Abhängigkeit, siehe Kap 10.1.1). Überdies wären manche der Ansicht, dass sich die Relevanz eines austauschfremden Zweckes nicht aus dem Gesetz ableiten lasse und dem Missbrauch Tür und Tor öffnen könnte, da ein nicht ökonomisches Eigeninteresse bei vielen anerkannten Arbeitsverträgen eine Rolle spiele (etwa bei Turnusärzten oder Notariatskandidaten). Überdies wären die bestehenden organisatorischen Bindungen bei Nicht-Arbeitnehmern unzulässig.[338]

9.3.3.2 Kritik an der Entscheidung des OGH in der Lehre und potenzielle Folgen des Urteils

Kietaibl/Reiner [339] haben sich in ihrem Aufsatz eingehend mit dieser Judikatur befasst. Ihre Hauptkritik richtet sich gegen das vom OGH herangezogene Kriterium des überwiegenden wirtschaftlichen Eigeninteresses des Dienstleistungsempfängers am Leistungsaustausch, das sie als „Nutzenkriterium“ bezeichnen. Für die Arbeitnehmereigenschaft sei seit langem und nach völlig herrschender Meinung die persönliche Abhängigkeit ausschlaggebend, die den Arbeitsvertrag von anderen Dienstleistungsverträgen unterscheide und sich rein auf die Organisation der Arbeit sowie die Freiheit bzw Bindung des Dienstleistenden bei der Arbeit beziehe, hingegen nicht auf die hinter der Dienstleistung stehenden Motive und Interessenlagen abstelle. Sie verweisen an dieser Stelle auf die bisherige Judikatur[340] des OGH betreffend die Arbeitnehmereigenschaft, in der das Höchstgericht eine Vielzahl von Merkmalen angeführt habe, die für oder gegen die persönliche Abhängigkeit sprechen, wohingegen das Nutzenkriterium in all diesen Entscheidungen keine Rolle gespielt habe. Auch bei Praktikanten, Volontären und anderen Auszubildenden werde die Arbeitnehmereigenschaft unabhängig vom Ausbildungszweck bejaht, sofern die betreffende Person in persönlicher Abhängigkeit tätig sei.[341] Der erkennende Senat sei in seiner rechtlichen Beurteilung überhaupt nicht auf die Merkmale der persönlichen Abhängigkeit eingegangen, wodurch er das Nutzenkriterium zu einem konstitutiven Kriterium erklärt habe, das die Annahme eines Arbeitsvertrages selbst bei stark ausgeprägter persönlicher Abhängigkeit hindere. Überdies erscheine es seltsam, einer Person, die Vollzeit in persönlicher Abhängigkeit eine einfache, monotone Tätigkeit für ein sehr geringes Entgelt erbringt, einen überwiegenden Nutzen an der Beschäftigung zu unterstellen.[342]

In ihrer umfassenden Auslegung des § 1151 ABGB, aus dem der OGH das Nutzenkriterium unter Berufung auf die oben dargestellte Auffassung Rebhahns ableitet, führen sie zunächst aus, dass man das Nutzenkriterium zwar isoliert betrachtet auf eine rein am Wortlaut orientierte grammatische Auslegung stützen könne. Dagegen spreche aber die aus den Materialien klar hervorgehende Absicht des historischen Gesetzgebers aus dem Jahr 1916, wonach die in § 1151 ABGB gewählte Formulierung "zur Dienstleistung für einen anderen verpflichtet" sprachlich richtig auf das Eintreten in ein persönliches Dienstverhältnis, auf ein ‚sich Verdingen‘ hindeute. Dort werde klar auf die "wirtschaftliche und persönliche Unterordnung des Arbeitnehmers in den Organismus des Unternehmens des Arbeitgebers" abgestellt, wohingegen von einem bestimmten Interessen- oder Äquivalenzverhältnis im Leistungsaustausch nirgends die Rede sei. Rechtsvergleichend bringen sie zudem vor, dass man in Deutschland unter einer ganz ähnlichen Formel („im Dienst eines anderen“) ebenfalls die persönliche Abhängigkeit als Spezifikum des Arbeitsvertrags verstehe.[343] Überdies würden auch teleologische Erwägungen dagegen sprechen. Das Nutzenkriterium unterstelle dem Arbeitsvertrag den Zweck eines streng marktorientierten wirtschaftlichen Austausches, was schon deshalb im Ansatz fragwürdig sei, weil die Entgeltlichkeit in Österreich und Deutschland nach völlig herrschender Meinung kein Wesensmerkmal des Arbeitsvertrages ist (siehe Kap 10.1.1). Es sei überdies gar nicht notwendig, da die beteiligten Verkehrskreise auf die besonderen Zwecke eines weniger marktorientierten Arbeitsverhältnisses Rücksicht nehmen könnten, indem sie bei geringerer Arbeitsleistung zulässigerweise ein entsprechend niedrigeres Entgelt vereinbaren (vgl Kap 12.4).[344]

Resch kritisiert, dass der OGH in der vorliegenden Entscheidung „ohne Not“ den Eindruck einer Judikaturänderung zum Arbeitnehmerbegriff erwecke. Die Gewichtung des Merkmals des fehlenden wirtschaftlichen Eigeninteresses des Arbeitgebers sei zu stark und auf eine „nicht ausreichende Einbettung der Argumentation in die allgemeine Formel zum Arbeitnehmerbegriff“ zurückzuführen[345]. Dieses Kriterium sei nur ein „kleiner und nur in Zweifelsfällen greifender Mosaikstein“ (vergleichbar mit der Frage der Bezeichnung des Vertrags oder seiner steuerlichen oder sozialversicherungsrechtlichen Behandlung) im beweglichen System, in dessen Rahmen ausgehend von der herrschenden Auffassung zu prüfen gewesen wäre, ob die Merkmale einer selbständigen Tätigkeit oder jener einer Dienstleistung in persönlicher Abhängigkeit überwiegen.[346]

9.3.3.3 Persönliche Kritik an der Entscheidung des OGH und am starren arbeitsrechtlichen Regelungsmodell

Aus meiner Sicht bewirkt die Entscheidung des OGH im Ergebnis, dass das Kriterium des überwiegenden ökonomischen Vertragszwecks zu einem konstitutiven Wesensmerkmal des Arbeitsvertrages gemacht wird, das das Vorliegen eines Arbeitsvertrages und somit die Anwendbarkeit des Arbeitsrechts sogar dann ausschließt, wenn (wie im Fall der Näherin) sämtliche Kriterien eines Arbeitsverhältnisses vorliegen. Nach ständiger Rechtsprechung und herrschender Lehre ist ein Arbeitsvertrag jedoch nicht durch den ökonomischen Austausch, sondern durch die persönliche Abhängigkeit des Arbeitenden geprägt (siehe Kap 10.1.1). Problematisch erscheint mir auch, dass das Höchstgericht bei seiner rechtlichen Beurteilung nur auf dieses eine Merkmal abstellt. Nach herrschender Auffassung kommt es nicht auf das Vorliegen eines Merkmals, sondern bei einer Gesamtbetrachtung aller Elemente im Sinne eines beweglichen Systems auf das Überwiegen der Merkmale der persönlichen Abhängigkeit an.[347]

Das Argument, wonach die Anwendung des gesamten Arbeitsrechts als Rechtsfolge des Bejahens der Dienstnehmereigenschaft iSd § 1151 ABGB bei Beschäftigungsverhältnissen, die einen nicht (primär) wirtschaftlichen Zweck verfolgen, nicht adäquat sei[348], kann man auch umdrehen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses eines Arbeitsvertrages aufgrund eines nicht überwiegenden ökonomischen Vertragszwecks, die gänzliche Nichtanwendbarkeit des Arbeitsrechts, kann vor allem in jenen Fällen nicht adäquat sein, in denen sich die Beschäftigten (insbesondere aufgrund persönlicher Abhängigkeit) in einer ähnlichen, vergleichbaren Situation wie Arbeitnehmer befinden und daher ein entsprechender Schutzbedarf besteht. Dienstleistende, die keinen Arbeitnehmerstatus haben, werden mangels Anwendbarkeit des Arbeitsrechts nicht durch Gesetz, Betriebsverfassung und Kollektivvertrag geschützt, selbst wenn sämtliche typische Merkmale eines Arbeitsvertrags vorliegen. Ich bin der Ansicht, dass man dieses „Alles-oder-Nichts“-Prinzip im österreichischen Arbeitsrecht hinterfragen sollte. Dienstleistende, die als Arbeitnehmer gelten, genießen den umfassenden Schutz des Arbeitsrechts, während Beschäftigte, die Arbeitnehmern ähneln und sämtliche typische Merkmale aufweisen, jedoch – etwa weil der ökonomische Vertragszweck nicht überwiegt – nicht den Status als Arbeitnehmer haben, (zumindest weitestgehend) ohne arbeitsrechtlichen Schutz dastehen. Die Anwendbarkeit mancher arbeitsrechtlicher Bestimmungen auf arbeitnehmerähnliche Personen ist vom Status als „Arbeitnehmerähnlicher“ abhängig und betrifft eher Randfragen (siehe Kap 10.2.2). Das führt dazu, dass Arbeitnehmer geschützt werden, die im Vergleich viel höher entlohnt werden und eine wesentlich stärkere Position auf dem Markt haben, während die Beschäftigten in geschützten Werkstätten weder durch Gesetz noch durch Kollektivvertrag einen arbeitsrechtlichen Schutz genießen. Ein Lösungsansatz wäre, dieses starre Regelungsmodell flexibler zu gestalten und je nach Ausprägung der persönlichen und wirtschaftlichen Abhängigkeit der Beschäftigten und dem damit einhergehenden Schutzbedürfnis de lege ferenda eine stufenweise Anwendung des Arbeitsrechts zu ermöglichen.[349]

9.3.4 Die erfolgte Einbeziehung in die gesetzliche Unfallversicherung

Lange Zeit hatte der fehlende Arbeitnehmerstatus von WN auch zur Folge, dass sie nicht in die gesetzliche Unfallversicherung einbezogen waren. Es konnte daher im besten Fall eine private Unfallversicherung abgeschlossen werden. Die Praxis zeigte jedoch, dass Menschen mit Behinderungen von privaten Versicherungsleistungen tendenziell ausgeschlossen wurden bzw nicht leistbare Angebote erhielten.[350] Diese Lücke stellte für die Betroffenen ein großes Risiko dar, da sie – wie gewöhnliche Dienstnehmer auch – bei ihrer Arbeit und auf dem Weg von und zur Arbeit Gefahren ausgesetzt waren, wogegen sie nicht abgesichert waren. Dies erkannte auch der Gesetzgeber[351] und strebte für diese Personengruppe eine Teilversicherung in der Unfallversicherung ähnlich den Lehrgangsteilnehmern und den in Einrichtungen der medizinischen Rehabilitation oder Gesundheitsvorsorge untergebrachten Personen an. Seit 1.1.2011[352] sind Menschen mit Behinderung, die in den von den Ländern anerkannten Einrichtungen der Beschäftigungstherapie tätig sind, gemäß § 8 Abs 1 Z 3 lit m ASVG in die gesetzliche Unfallversicherung miteinbezogen, wobei der jeweilige Träger der Einrichtung die zu leistenden Beiträge für die WN zur Gänze trägt (§ 74 Abs 2a, Abs 3 Z 6 ASVG).

9.3.5 Mittelbare Versicherungsansprüche in der Kranken- und Pensionsversicherung

Im Bereich der Krankenversicherung und der Pensionsversicherung bestehen immerhin mittelbare Versicherungsansprüche für WN. In der Krankenversicherung besteht – auch nach Vollendung des 18. Lebensjahres zeitlich unbeschränkt – die Möglichkeit der Mitversicherung aufgrund der Angehörigeneigenschaft[353] (§ 123 ASVG). Auch in der Pensionsversicherung besteht als behinderter Angehöriger[354] bei Verlust eines oder beider Elternteile vorbehaltlich weiterer Voraussetzungen ein mittelbarer Versicherungsanspruch (Waisenpension gemäß § 260 ASVG), wobei der Bezieher der Leistung zeitlich unbeschränkt beitragsfrei krankenversichert ist (§ 8 Abs 1 Z 1 lit a ASVG). Insofern sind WN im Hinblick auf die Krankenversicherung abgesichert.

9.4 Das Arbeiten ohne kollektivvertragliche Entlohnung auf Basis eines Taschengeldes

WN erhalten für ihre Arbeit idR kein kollektivvertragliches Entgelt, sondern – wenn überhaupt – nur ein Taschengeld. Bei einer österreichweit unter 182 Einrichtungen durchgeführten Umfrage gaben 90 Prozent der Standortleitungen an, den WN ein Taschengeld auszubezahlen. Die Höhe des Taschengeldes betrug im Jahr 2008 österreichweit durchschnittlich rund 65 Euro, wobei eine sehr hohe Streuung von 5 bis 550 Euro gegeben war. Der Mittelwert lag somit deutlich unter der Geringfügigkeitsgrenze des § 5 Abs 2 ASVG. Jene Werkstätten, die den WN kein Taschengeld bezahlen, nannten als Gründe dafür den Bezug eines Lohnes auf Basis eines vollversicherten Dienstverhältnisses, die Auszahlung eines Gruppengeldes sowie die Nutzung des Geldbetrags für individuelle Bedürfnisse der WN oder Betriebsausflüge und Betriebsurlaube.[355] Individuell angepasste Beträge überwogen gegenüber Fixbeträgen, wobei als Bestimmungsfaktoren für die Hohe des Taschengeldes neben den gesetzlichen Vorgaben der Länder nach der Arbeitsleistung (rund 50 Prozent) am häufigsten die effektive Arbeitszeit, der Schweregrad der Behinderung bzw der Förderbedarf, das soziale Verhalten der WN sowie individuelle Vereinbarungen genannt wurden.[356] Manche Träger leisten über die Vorgaben der Länder hinaus freiwillig höhere Zahlungen an WN, die etwa unter der Bezeichnung „Arbeitsprämien“ oder „Mitarbeiterprämien“ gewährt werden.

9.4.1 Vorgaben der Behindertenrechtskonvention

Das in Art 27 BRK verankerte „gleiche Recht von Menschen mit Behinderungen auf Arbeit“ beinhaltet ausdrücklich auch das Recht auf die Möglichkeit, „den Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen, die in einem offenen, integrativen und für Menschen mit Behinderungen zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld frei gewählt oder angenommen wird“. Ferner haben Behinderte das Recht auf „gerechte und günstige Arbeitsbedingungen, einschließlich Chancengleichheit und gleichen Entgelts für gleichwertige Arbeit“ (Art 27 Abs 1 lit b BRK). In Art 19 BRK verpflichten sich die Vertragsstaaten, Rahmenbedingungen zu schaffen, in denen behinderte Menschen „mit gleichen Wahlmöglichkeiten wie andere Menschen in der Gemeinschaft leben können“. Ein zentraler Punkt der Verwirklichung gesellschaftlicher Teilhabe ist Selbstbestimmung. Auch unter diesem Gesichtspunkt sollten Menschen mit Behinderung unabhängig vom Grad ihrer Beeinträchtigung die Möglichkeit haben, ihren Lebensunterhalt über einen Erwerbslohn zu bestreiten, um ein selbstbestimmtes Leben führen zu können.[357] In Art 28 der Konvention erkennen die Vertragsstaaten „das Recht von Menschen mit Behinderungen auf einen angemessenen Lebensstandard für sich selbst und ihre Familien […] sowie auf eine stetige Verbesserung der Lebensbedingungen“ an und verpflichten sich, geeignete Schritte zu unternehmen, um dieses Recht zu verwirklichen. Der Monitoringausschuss wies überdies darauf hin, dass Österreich gemäß Art 6 des Internationalen Pakts für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte[358] das Menschenrecht auf Arbeit seit mehr als drei Jahrzehnten anerkenne[359]. Der dafür zuständige Ausschuss hielt in einem „General comment“ fest, dass das für jedermann bestehende Recht auf die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit zu bestreiten, dort nicht realisiert ist, wo die einzige reale Chance für Menschen mit Behinderungen, einer Arbeit nachzugehen, die Beschäftigung in „so-called sheltered facilities“ (damit sind wohl Einrichtungen des Ersatzarbeitsmarkts wie Tageswerkstätten gemeint) unter Substandard-Bedingungen ist[360]; ferner hält das Komitee fest, dass die Vertragsstaaten die Verantwortung haben, sicherzustellen, dass eine Behinderung nicht als Vorwand oder Ausrede benützt wird, um für die Betroffenen einen schlechteren Arbeitsschutz oder eine Bezahlung unter dem Einkommensminimum zu kreieren[361].

9.4.2 Die gesetzliche Regelung des Taschengeldes in der Steiermark

Nach derzeitiger Rechtslage haben WN Anspruch auf ein monatliches Taschengeld (§ 16 Abs 2 StBHG). Die Höhe beträgt derzeit rund 60 Euro (zehn Prozent des Richtsatzes für die Bemessung der monatlichen Geldleistungen für alleinstehend Unterstützte gemäß § 10 Abs 1 Z 1 lit a StBHG, der laut Richtsatz-Verordnung[362] derzeit bei 603 Euro liegt). Die Steiermark liegt damit knapp unter dem österreichweiten Durchschnitt. Ein gesonderter Antrag auf Zuerkennung des Taschengeldes ist nicht erforderlich, da die zuerkannte Leistung „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ den Anspruch auf das monatliche Taschengeld beinhaltet und der Anspruch daher im Rahmen der stattfindenden Beschäftigung in einer Einrichtung ableitbar ist. Der Träger der Einrichtung verrechnet das Taschengeld im Zuge der monatlichen Tagsatzrechnungslegung mit der zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde und hat es in gleicher Höhe an die behinderte Person weiterzugeben, wobei die erfolgte Auszahlung von dieser zu bestätigen sowie vom Träger zu dokumentieren ist. Da der Anspruch von der stattfindenden Beschäftigung in der Einrichtung abhängig ist, ist das Taschengeld bei langen Krankenständen oder einer Überschreitung des Urlaubsanspruchs nicht oder nur aliquotiert verrechenbar.[363]

Nach den Gesetzesmaterialen zum StBHG[364] soll dieses Taschengeld als Motivationsanreiz dienen und nicht als Einkommen iSd § 11 StBHG gelten. Das StBHG enthielt in seiner Stammfassung[365] allerdings keine entsprechende Bestimmung, wonach das Taschengeld bei der Feststellung des Gesamteinkommens gemäß § 11 StBHG außer Betracht zu bleiben hatte. Dies wurde bei der taxativen Aufzählung der Ausnahmen in § 11 Abs 1 lit a bis d offenbar übersehen. Der VwGH hatte sich mit dieser Thematik zu befassen und entschied auf der Grundlage dieser Regelung folgerichtig, dass das Taschengeld entgegen der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers bei der Feststellung des Gesamteinkommens anzurechnen war[366], woraufhin der Landesgesetzgeber reagierte und das Taschengeld im Zuge der Novelle LGBl 2007/74[367] ausdrücklich von der Feststellung des Gesamteinkommens ausnahm (§ 11 Abs 2 Z 6 StBHG).

Nach dem Wortlaut der Leistungsbeschreibung soll WN im Rahmen der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ die Möglichkeit eröffnet werden, am wirtschaftlichen Erlös ihrer Arbeit teilzuhaben[368]. Eine österreichweite Erhebung ergab, dass im Jahr 2008 knapp zwei Drittel der Einrichtungen ihre WN laut eigenen Angaben finanziell nicht am Verkaufserlös der Werkstatt beteiligten; rund 20 Prozent gaben an, dies nur teilweise zu tun. In nur knapp acht Prozent der Standorte wurde der Verkaufserlös in den einzelnen Arbeitsgruppen als Kriterium für die Bestimmung der Höhe des Taschengeldes angegeben.[369] Man kann wohl davon ausgehen, dass sich die Situation in der Steiermark nicht signifikant anders darstellt, zumal die Steiermark auch bei der Höhe des ausbezahlten Taschengeldes im österreichischen Mittelfeld liegt.[370] Ob das Taschengeld nach § 16 Abs 2 StBHG in dieser Ausgestaltung der Forderung einer Teilhabe am wirtschaftlichen Erlös gerecht wird, ist fraglich, zumal diese Leistung – wie bereits erwähnt – nach den Materialien (zumindest primär) als Motivationsanreiz dienen soll. Ob man angesichts des Betrags in Höhe von rund 60 Euro von einer angemessenen Teilhabe sprechen kann, sei dahingestellt. Durch die starre Bemessung anhand eines Richtsatzes wird ferner dem Umstand, dass die Leistungsfähigkeit der WN abhängig von ihrem Behinderungsgrad – von leichter bis hoher Beeinträchtigung – stark variieren kann (siehe Kap 10.1.3), nicht Rechnung getragen. Dadurch scheint auch das Recht auf „gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit“ (Art 27 Abs 1 lit b BRK) unzureichend umgesetzt. Anders sind Geldleistungen wie Arbeitsprämien zu beurteilen, die in manchen Einrichtungen zusätzlich zum Taschengeld ausbezahlt werden.

9.4.3 Die Behandlung von Arbeitsprämien

Während das Taschengeld gemäß § 16 Abs 2 StBHG bei der Feststellung des Gesamteinkommens nach § 11 StBHG außer Betracht zu bleiben hat, werden darüber hinaus (freiwillig) geleistete Zahlungen von Trägern der Behindertenhilfe an WN (zB unter der Bezeichnung „Arbeitsprämie“ oder „Mitarbeiteranteil“) nach der Judikatur des VwGH auf das Einkommen angerechnet.[371] Diese Zahlungen sind idR abhängig von der Arbeitsleistung bzw vom Fleiß der WN. In den beiden dieser Entscheidung zugrunde liegenden, ähnlichen Sachverhalten ging es um eine „Arbeitsprämie“ bzw eine „fleißabhängige Mitarbeiterprämie“ in Höhe von monatlich 160 bzw 172 Euro. Die zuständige Behörde bewertete diese Prämie im Rahmen der Bemessung der Höhe der Leistung „Hilfe zum Lebensunterhalt“ (§ 9 StBHG) als Einkommen iSd § 11 Abs 1 StBHG und berücksichtigte sie dem entsprechend bei der Berechnung des Gesamteinkommens. Der Beschwerdeführer vertrat hingegen die Auffassung, dass es sich um eine Unterstützung einer juristischen Person bzw eine freiwillige Leistung der Einrichtung iSd § 11 Abs 2 Z 4 StBHG[372] handle, die bei der Feststellung des Gesamt-einkommens außer Betracht zu bleiben habe, und legte gegen den Bescheid das Rechtsmittel der Berufung ein. Er begründete dies damit, dass diese Prämie wie das Taschengeld als Motivationsanreiz mit pädagogischer Zielsetzung konzipiert sei, um Menschen mit Behinderung zur Beschäftigung zu motivieren und insofern Taschengeldcharakter habe. Die Qualifikation der Prämie als Entgelt sei auch nicht mit dem arbeitsrechtlichen Entgeltbegriff vereinbar, da nach der Judikatur des OGH bei Beschäftigungsverhältnissen in geschützten Werkstätten kein Arbeitsvertrag vorliege (siehe Kap 9.3.3), sondern der therapeutische Charakter der Tätigkeit sowie der pädagogische Ansporn durch die Arbeitsprämie überwiege. Das Höchstgericht bestätigte die Ansicht der Behörde und führte aus, dass der Einwand des Beschwerdeführers, Zielsetzung dieser Leistung sei überwiegend der pädagogische Ansporn, nichts an der Einordnung der Arbeitsprämie als Einkommen iSd § 11 ändere, somit damit – was der Beschwerdeführer nicht widerlegt habe – auch Arbeitsleistung des Menschen mit Behinderung abgegolten würden. Insoweit habe die Arbeitsprämie Entgeltcharakter und stelle weder eine Unterstützung einer juristischen Person noch eine freiwillige Leistung der Einrichtung iSd § 11 Abs 2 Z 4 StBHG dar. Auf das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses im arbeitsrechtlichen Sinn oder den arbeitsrechtlichen Entgeltbegriff komme es insofern nicht an. Dies bedeutet für jene WN, die eine derartige Prämie erhalten und auf die Hilfe zum Lebensunterhalt nach § 9 StBHG angewiesen sind, im Ergebnis ein „Nullsummenspiel“, da die Prämie als Einkommen iSd § 11 StBHG bei der Bemessung der Höhe der Hilfeleistung zur Gänze abgezogen wird. Auch die Behindertenanwaltschaft Steiermark kritisierte, dass diese „betragsmäßig meist ohnehin nur als Motivationsmittel und Zeichen der Anerkennung anzusehende“ Arbeitsprämie zum Nachteil der behinderten Person zur Gänze kompensiert wird, und empfahl daher ausdrücklich, derartige Zahlungen von der Anrechnung beim Lebensunterhalt nach dem StBHG auszunehmen.[373]

9.4.4 Eine (kollektivvertragliche) Entlohnung für Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten?

Um der Forderung der BRK, Menschen mit Behinderung die Bestreitung ihres Lebensunterhalts durch einen Arbeitslohn zu ermöglichen, nachzukommen, müsste man WN einen Lohn ausbezahlen, der ihnen zumindest das Existenzminimum sichert. Man könnte bei der Festsetzung der Höhe dieses Lohnes am untersten Rand des BAGS-Kollektivvertrags (die Verwendungsgruppe A für Transitmitarbeiter[374] gemäß § 28, die seit 1.7.2014 bei rund 1.346 Euro brutto liegt) ansetzen. Die absolute Untergrenze sollte wie bei der bedarfsorientierten Mindestsicherung zumindest der Richtwert des Ausgleichszulagenrichtsatzes für alleinstehende Personen (der im Kalenderjahr 2014 rund 858 Euro beträgt[375]) bilden, womit man freilich deutlich unter den kollektivvertraglichen Mindestentgelten bliebe, angesichts der derzeitigen Situation jedoch einen Meilenstein in Richtung „Normalisierung“ setzen und die Tätigkeit der Betroffenen in den Behindertenwerkstätten entsprechend aufwerten würde.

Damit hätte man auch das Problem der mangelnden Entgeltlichkeit im Hinblick auf die Sozialversicherung gelöst (siehe Kap 10.1.3.3). Die beitrags- und steuerrechtliche Thematik, also die Frage ob und in welchem Ausmaß WN wegen des Lohnbezuges Sozialversicherungsbeiträge und Einkommens- bzw Lohnsteuer zu entrichten hätten, soll hier nicht behandelt werden. Die Gebietskrankenkassen könnten freilich ein Interesse daran haben, im Falle der Begründung einer Beitragspflicht zusätzliche Beiträge zu lukrieren. Die Beitragslast- und Steuerlast darf meines Erachtens aber nicht dazu führen, dass den Betroffenen im Endeffekt ein Gehalt unter dem Existenzminimum verbleibt.

Die Grundvoraussetzung für eine Umsetzung dieses Vorschlages wäre, dass die Finanzierungsfrage geklärt wird. Der Bund und die Länder könnten dies unter sich im Rahmen einer Artikel 15a-Vereinbarung regeln, die Trägerorganisationen mit den Gebietskörperschaften auf vertraglicher Basis. Man befürchtet von Seiten der Politik, dass eine entsprechende Adaptierung der derzeitigen Rechtslage erhebliche Mehrkosten verursachen könnte. Die ungeklärte Frage, welche Gebietskörperschaft etwaige Mehrkosten durch eine Neuregelung trägt und wie die Kosten zwischen Bund und den Ländern aufgeteilt werden, dürfte die Umsetzung dieses Vorhabens schwierig gestalten.[376] Die Länder kritisieren, dass die finanziellen Auswirkungen für sie mangels finanzieller Bewertung seitens des Bundes kaum abschätzbar seien.[377]

Angesichts des geringen Taschengeldes sind die WN zur Bestreitung ihres Lebensunterhaltes auf Sozialleistungen angewiesen. Zu diesen den Lebensunterhalt der WN sichernden Leistungen, die WN beziehen können, zählen auf Bundesebene vor allem das Pflegegeld und die erhöhte Familienbeihilfe sowie auf Landesebene das Leistungsangebot der Behindertengesetze der Länder (wie zB die Hilfe zum Lebensunterhalt nach den §§ 9, 26 StBHG) und subsidiär das Netz der Sozialhilfe bzw Mindestsicherung. Die dafür aufgewendeten finanziellen Mittel könnten für die Finanzierung eines Lohnes „umgeschichtet“ werden. Da ein eigenes Erwerbseinkommen für Menschen mit Behinderung ein wichtiger Faktor des Zieles des ESF, eine Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten im Binnenmarkt zu erzielen, darstellt, erscheint mir ferner eine (Teil-)Finanzierung durch den ESF möglich (siehe Kap 5.2.2). Eine (Teil-)Finanzierung durch den ATF scheidet wohl aus. Einerseits werden die Mittel für zahlreiche Maßnahmen mit der Zielsetzung der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung dringend benötigt (siehe Kap 6.1), zum anderen sind sie zweckgebunden (§ 10a BEinstG). Man könnte in Erwägung ziehen, dass die Träger der Einrichtungen vor allem bei einem höheren Grad der Beeinträchtigung des WN für den durch die Betreuung entstehenden Aufwand im Gegenzug einen Teil des Pflegegeldes einbehalten können.

Es ist insbesondere darauf zu achten, dass es zu keiner faktischen Schlechterstellung der Betroffenen kommt. Dies könnte etwa dann der Fall sein, wenn WN zwar meinem Vorschlag entsprechend einen Lohn ausbezahlt bekommen, der Bezug dieses Einkommens jedoch ihren Anspruch auf (bisher erhaltene) Sozialleistungen in einem solchen Maße verringert, dass die finanzielle Situation der Betroffenen insgesamt verschlechtert wird. Ihnen darf im Endeffekt nicht weniger Geld zur Bestreitung des Lebensunterhaltes zur Verfügung stehen. Unter dieser Bedingung, dass es dadurch zu keiner Schlechterstellung der WN kommt und es für den Fall, dass der Träger der Einrichtung den Lohn ausbezahlen muss, Lohnausgleichszahlungen vom Land gibt, sprach sich auch die von mit befragte Geschäftsführerin der Behindertenwerkstätte dafür aus.

9.5 Die fehlende gewerkschaftliche Vertretung aufgrund der Nichtanwendbarkeit der Betriebsverfassung

Wie bereits erwähnt, hat die mangelnde Arbeitnehmereigenschaft der WN zur Folge, dass sie zur Gänze aus dem Arbeitsrecht fallen. Da nach meiner Beurteilung auch der II. Teil des Arbeitsverfassungsgesetzes (ArbVG) nicht auf diese Personengruppe anwendbar ist (dieser Frage ist ein eigenes Kapitel gewidmet, siehe Kap 11), haben WN keine – zumindest keine gleichwertige – rechtliche Grundlage im Hinblick auf Mitwirkungsmöglichkeiten auf betrieblicher Ebene. Ungeachtet dessen wurden in einigen Behindertenwerkstätten bestimmte Mitbestimmungsstrukturen umgesetzt, die näher beleuchtet werden. Der Vollständigkeit halber soll auch die Sonderstellung der begünstigt Behinderten iSd BEinstG Erwähnung finden, deren behinderungsspezifische Interessen in größeren Betrieben durch eine oder mehrere Behindertenvertrauensperson(en) vertreten werden.

9.5.1 Vorgaben der Behindertenrechtskonvention

Die Vertragsstaaten haben sich völkerrechtlich verpflichtet, zu gewährleisten, „dass Menschen mit Behinderungen ihre Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsrechte gleichberechtigt mit anderen ausüben können“ (Art 27 Abs 1 lit c BRK).

9.5.2 Mitbestimmungsstrukturen und deren Umsetzung in Tageswerkstätten

Ungeachtet der Nichtanwendbarkeit des Betriebsverfassungsrechts gibt es in vielen geschützten Werkstätten unterschiedliche Formen von Mitbestimmungsmöglichkeiten für WN, wobei hier, bedingt durch unterschiedliche politische und gesetzliche Vorgaben, in den einzelnen Bundesländern signifikante Unterschiede beobachtet werden können.[378] Die Mitsprache der WN wird idR durch gewählte Interessenvertreter (Werkstättenräte bzw Nutzervertreter) oder durch Nutzerbefragungen umgesetzt. Während Interessenvertretungsmöglichkeiten von manchen Trägern freiwillig umgesetzt wurden, besteht in manchen Bundesländern eine gesetzliche Verpflichtung für deren Umsetzung. In einigen Bundesländern existieren darüber hinaus trägerunabhängige Selbstvertretungsstrukturen. Laut Angaben der Träger der Einrichtungen sind die häufigsten Formen der Mitbestimmung der WN auf Organisationsebene die Unterstützung der Teilnahme bei externen Interessensvertretungen, die Einbeziehung der WN in den Entscheidungsprozess betreffend Produktentwicklung, -fertigung und -vertrieb, die regelmäßige standardisierte Erhebung bzw Überprüfung der Nutzerzufriedenheit, regelmäßige Gesprächsrunden zwischen Geschäftsführung und Werkstättenräten bzw Nutzervertretern und deren Einbeziehung bei der Konzeption neuer Angebote.[379] Inhaltlich können WN nach Angaben der Träger vor allem bei der Auswahl des Arbeitsbereiches, der Zusammenstellung des Speiseplans, der Wahl der Werkstätte und der Regelung der Arbeitszeit mitbestimmen. Dass rund 90 Prozent der Werkstätten angaben, dass sie den Auf- bzw Ausbau solcher Strukturen in ihrer Einrichtung als sehr bzw eher wichtig empfinden, zeigt, dass hier grundsätzlich ein kollektives Bewusstsein für den Bedarf und die Sinnhaftigkeit einer Interessenvertretung vorhanden zu sein scheint.[380]

9.5.2.1 Gesetzliche Vorgaben in der Steiermark

In der Leistungsbeschreibung der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ ist unter dem Punkt „Mitgestaltung der Dienstleistung“ ausgeführt, dass die Leistungserbringung von WN mitgestaltet und in ihrer Erbringungsqualität bewertet werden soll. Der Einrichtungsträger hat die Bildung einer Interessensvertretung der WN (Werkstättenrat) in geeigneter Weise anzuregen und zu unterstützen, die bei allen wichtigen Fragen (zB Hausordnung oder Änderung des Leistungsangebotes) zu hören ist und ein Mitwirkungsrecht hat.[381]

9.5.2.2 Die erfolgte Umsetzung in einer Tageswerkstätte in der Steiermark

Auch in der exemplarisch untersuchten Behindertenwerkstätte gibt es eine Vertretung für die Anliegen der WN. Die Interessenvertretung ist nach Angaben der Geschäftsführerin in Vereinbarungen des Trägers der Einrichtung geregelt. Die Vertreter werden für zwei Jahre ausschließlich aus dem Kreis der WN gewählt. Es finden regelmäßig Sitzungen und Sprechstundentermine der Selbstvertretung statt, in denen die WN ihre Anliegen vorbringen können. Im Anschluss daran trifft sich die Vertretung mit der Bereichsleitung zur Nachbesprechung, wo bei Bedarf vor Ort gemeinsam Lösungen gesucht oder aber auch Anliegen an die Geschäftsleitung weitergeleitet werden können. Darüber werden überdies Protokolle erstellt, die auch an die pädagogische Leitung und an die Geschäftsführung ergehen. Soweit es zu keiner Überschneidung mit der Werkstättenordnung kommt, können die WN grundsätzlich bei allen Themen, die die Arbeit innerhalb der Einrichtung betreffen (etwa die Auswahl des Arbeitsbereiches), mitbestimmen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Einrichtung selbst in manchen Fragen von den vorgegebenen Rahmenbedingungen des Landes abhängig ist (etwa bei der Höhe des Taschengeldes). Die Zufriedenheit der WN wurde im Rahmen einer Befragung, die durch eine externe Institution durchgeführt wurde, erhoben, wobei die Ergebnisse im Rahmen einer ausführlichen Präsentation vor Ort mit den WN persönlich erörtert wurden.

9.5.3 Die Behindertenvertrauensperson als Interessenvertretung für begünstigte Behinderte nach dem BEinstG

Wenn in einem Betrieb dauernd mindestens fünf begünstigte Behinderte beschäftigt sind, so sind aus ihrer Mitte eine Behindertenvertrauensperson (BVP) und ein (ab 15 begünstigt Behinderten zwei, ab 40 drei) Stellvertreter als Organ zu wählen (§ 22a Abs 1 BEinstG), das während seiner vierjährigen Tätigkeitsdauer nach Maßgabe der §§ 22a und 22b BEinstG berufen ist, die wirtschaftlichen, sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Interessen der begünstigten Behinderten im Einvernehmen mit dem Betriebsrat wahrzunehmen. Zu den wichtigsten Aufgaben zählt, die Einhaltung der für Behinderte geltenden Vorschriften zu überwachen, über wahrgenommene Mängel Mitteilung zu machen und auf die Beseitigung dieser Mängel hinzuwirken sowie an allen Sitzungen des Betriebsrates und des Betriebsausschusses mit beratender Stimme teilzunehmen (§ 22a Abs 8 BEinstG). Hinsichtlich der Rechtsstellung der BVP sind die Bestimmungen über die Rechtsstellung der Betriebsratsmitglieder sinngemäß anzuwenden, wobei insbesondere der besondere Kündigungs- und Entlassungsschutz nach den §§ 120 bis 122 ArbVG von Bedeutung ist.[382]

Durch eine Novelle im Jahr 2010[383] sollte die Rechtsstellung der BVP gestärkt werden. Es sollte erreicht werden, dass sie und ihre Stellvertreter insbesondere in größeren Betrieben auf allen betrieblichen Ebenen besser aufeinander abgestimmt und effektiver die Interessen der behinderten Arbeitnehmer wahrnehmen können.[384] Es wurde unter anderem ein Recht auf eine jährliche Versammlung aller begünstigten Behinderten des Betriebes geschaffen, die die BVP einzuberufen hat. Der Betriebsrat ist nunmehr verpflichtet, sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben betreffend die besonderen Angelegenheiten von Behinderten zu unterstützen und die erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Darin kann ein kleiner Schritt in die richtige Richtung erblickt werden, Menschen mit Behinderung mehr Mitbestimmungsmöglichkeiten einzuräumen. Allerdings ist dieses Recht vom Status als „begünstigt Behinderter“ abhängig.

9.6 Die geringe Durchlässigkeit in Richtung erster Arbeitsmarkt

Ein Kritikpunkt betrifft die Durchlässigkeit dieser Einrichtungen in Richtung erster Arbeitsmarkt. Es fragt sich, ob und inwieweit WN, die den Wunsch haben, in ein Dienstverhältnis am ersten Arbeitsmarkt zu wechseln, seitens der Einrichtung die Möglichkeit dazu bekommen und aktiv in ihrem Vorhaben unterstützt werden. In Behindertenwerkstätten steht dem bloßen zur Verfügung stellen dauerhafter Beschäftigungsmöglichkeiten der Anspruch gegenüber, eine Übergangsstation in den regulären Arbeitsmarkt zu sein. Dieses Spannungsverhältnis kommt in divergierenden inhaltlichen Zielsetzungen und Grundausrichtungen zum Ausdruck.[385]

9.6.1 Die Übergangsquote auf nationaler und europäischer Ebene

Im Rahmen einer repräsentativen österreichweiten Studie[386] wurde erhoben, wie viele WN im Jahr 2008 aus Werkstätten in Richtung erster Arbeitsmarkt austraten und wie viele von ihnen in den Jahren 2004 bis zum Stichtag 1.6.2009 in ein sozialversicherungspflichtiges Dienstverhältnis am ersten Arbeitsmarkt vermittelt wurden.

Die Quote der Vermittlungen der Zielgruppe der WN von einem Werkstättenplatz in ein sozialversicherungspflichtiges Dienstverhältnis am ersten Arbeitsmarkt lag in den Jahren 2004 bis 2007 bei etwa 0,7 Prozent.[387] Im Jahr 2008 stieg die Vermittlungsquote leicht an und bewegte sich zwischen 1,1 und 1,5 Prozent. Die Vermittlungsquote in Österreich lag damit etwas über dem europäischen Mittelwert (ca ein Prozent)[388]. Bei der Auswertung der personenbezogenen Daten fällt auf, dass neben Frauen (28 Prozent) vor allem Menschen mit einer geistigen Behinderung (22 Prozent) deutlich unterrepräsentiert waren, obwohl sie den Großteil der WN stellen (64 Prozent). Menschen mit einer Lernbehinderung sind hingegen stark unterrepräsentiert (52 Prozent), obwohl sie nur einen geringen Teil der WN ausmachen (16 Prozent). Das führt König auf einen deutlichen „Creamingeffekt“ zurück, wonach primär leistungsstärkere Behinderte vermittelt werden. Einzig und allein in Vorarlberg betrug der Anteil der geistig Beeinträchtigten rund 50 Prozent. Dies ist wohl auf die in diesem Bundesland einzigartigen Rahmenbedingungen zurückzuführen (siehe Kap 13.2). Mit 3,3 Prozent der WN wurden dort überdies im Jahr 2008 sowohl anteilig als auch absolut die meisten Personen in sozialversicherungspflichtige Dienstverhältnisse vermittelt.[389]

Die Austrittsquote zeichnet ein ähnliches Bild. Sie schwankt zwischen 3 und 13 Prozent (Wien). Allerdings sind Wechsel zu anderen Werkstätten im Durchschnitt mit rund 29 Prozent das häufigste Austrittsziel, gefolgt von rund 27 Prozent der WN, welche offensichtlich ohne konkrete Übergangsperspektive zurück „nach Hause“ wechselten. Erst an dritter Stelle rangiert der Wechsel in ein Dienstverhältnis am ersten Arbeitsmarkt (rund 12 Prozent). Das bedeutet im Ergebnis eine sehr geringe Übergangsquote. Auch hier waren Frauen mit einem Anteil von nur rund 21 Prozent deutlich unterrepräsentiert.[390] Weiters stellte sich heraus, dass die Durchlässigkeit von Werkstätten mit zunehmend höherem Alter kontinuierlich abnimmt.[391]

Im Rahmen der Studie wurden die Leiter der Einrichtungen gebeten, einzuschätzen, wie viele ihrer Klienten den Wunsch haben, in ein sozialversicherungspflichtiges Dienstverhältnis auf dem ersten Arbeitsmarkt überzutreten, wobei knapp drei Viertel von ihnen angaben, dies in regelmäßigen Abständen zu evaluieren. Mit dem Ergebnis, dass durchschnittlich rund 13 Prozent der WN eine Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt vorziehen würden. Dieser Schätzwert liegt weit unter dem Wert, der im Rahmen einer Befragung von 222 WN in Wien erhoben wurde, wonach 58 Prozent der Personen eine Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt präferieren.[392] Auch die wenigen internationalen Studien zu den Beschäftigungsvorlieben von WN brachten zu Tage, dass ein beträchtlicher Teil der in diesen Einrichtungen beschäftigten Menschen eine Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt vorziehen würde.[393] Aber selbst unter der Prämisse, dass die Einrichtungen mit ihrer Einschätzung richtig liegen, kann angesichts dieser minimalen Übergangsquote nicht einmal jeder Zehnte dieser WN seinem Wunsch gemäß eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt realisieren.

9.6.2 Die mangelnde integrationsfördernde Ausrichtung bzw Orientierung der Einrichtungen

Über zwei Drittel der Einrichtungen gaben an, zwischen dem Jahr 2004 und dem Stichtag der Erhebung Mitte 2009 keine einzige Person aus der Zielgruppe der WN in ein sozialversicherungspflichtiges Dienstverhältnis vermittelt zu haben; über die Hälfte aller Vermittlungen (52,7 Prozent) wurden von einem kleinen Bruchteil (8 Prozent) aller Einrichtungen geleistet[394]. Dies kann darauf zurückzuführen sein, dass der Großteil der Standorte entweder nichts oder zu wenig unternommen hat, oder aber die Bemühungen erfolglos blieben. Die nähere Betrachtung des umfassenden Datenmaterials gibt Aufschluss über Gründe und Faktoren für diese minimale Durchlässigkeit.

9.6.2.1 Der Mangel an eigenständigen Konzepten und Fachkräften

Obwohl bis auf ein Bundesland alle Landesregierungen die Unterstützung des Übergangs von Werkstätten in Dienstverhältnisse auf dem ersten Arbeitsmarkt als wichtig einstuften, gaben nur 12 Prozent der Träger an, auf der Basis eines eigenständigen Konzepts zur Förderung der beruflichen Integration ihrer Klienten zu arbeiten. Dabei gaben die Länder an, die Integration der Zielgruppe der WN in den ersten Arbeitsmarkt teilweise in den Leistungsvereinbarungen mit den Trägern als Aufgabe und Ziel zu definieren, spezielle Programme und Projekte zur Förderung der beruflichen Integration durchzuführen und überdies einen Ausbau dieser Maßnahmen zu planen[395]. Überdies erachteten knapp 60 Prozent der Trägerorganisationen die Unterstützung von Übergängen in weiterführende berufliche Qualifizierungsmaßnahmen bzw Dienstverhältnisse auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nach eigenen Angaben als wichtig.[396] Immerhin 18 Prozent der Organisationen gaben an, dass ein solches in Planung sei bzw vorbereitet werde. Der Großteil (58 Prozent) verwies darauf, dies im Rahmen der Gesamtkonzeption zu berücksichtigen, während der Rest (12 Prozent) nach eigenen Angaben über keinerlei Konzept verfügt. Über eigene Fachkräfte zur Förderung der beruflichen Integration verfügten gar nur rund 18 Prozent der Einrichtungen. Österreichweit wurden ganze 43 Fachkräfte beschäftigt – was 0,5 Prozent aller WN entspricht – die im Jahr 2008 durchschnittlich zwei Prozent der Klienten am Übergang in den ersten Arbeitsmarkt unterstützten. Angesichts des Ergebnisses einer Studie mit dem Titel „Bestandsaufnahme und Perspektiven des Übergangs aus Werkstätten für behinderte Menschen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt“, die als signifikante Faktoren für einen anteilig hohen Vermittlungserfolg aus Werkstätten, das Vorhandensein eines Konzepts zur Umsetzung von Aktivitäten zur beruflichen Integration sowie die Beschäftigung von ausgewiesenen Fachkräften zur beruflichen Integration in einer Einrichtung identifizierte, verwundert die geringe Übergangsquote in Österreich nicht.[397]

9.6.2.2 Der Mangel an Maßnahmen zur beruflichen Integration bzw deren mangelhafte Umsetzung

Die österreichweite Erhebung brachte ferner zu Tage, dass die Umsetzung von Integrationsaktivitäten einen signifikanten Zusammenhang mit dem Vermittlungserfolg von Werkstätten aufweist.[398] Die Bedeutung dieser Maßnahmen scheinen auch die Trägerorganisationen erkannt zu haben, denn fast drei Viertel erachteten ihre Umsetzung als sehr wichtig[399]. 87,7 Prozent der Träger, aber nur 76,1 Prozent der Standorte gaben an, solche Maßnahmen umzusetzen. Was die Anzahl und Häufigkeit der umgesetzten Maßnahmen betrifft, gehen die Angaben der Träger und der Standorte noch weiter auseinander.[400] Als wichtigste Maßnahmen wurden interne oder externe Angebote zur beruflichen Orientierung oder beruflichen Qualifikation, die Möglichkeit des Absolvierens von Praktika bzw Volontariaten in Betrieben am allgemeinen Arbeitsmarkt, sowie die Vermittlung durch interne oder externe professionelle Integrationsfachkräfte genannt. Fast ein Drittel aller Einrichtungen gab an, im Jahr 2008 keine einzige Maßnahme umgesetzt zu haben. Auffallend ist, dass der Anteil der WN, welche im Jahr 2008 berufliche Integrationsangebote nutzen konnten, nur bei wenigen Angeboten etwas über zehn Prozent lag. Das bedeutet, dass der Großteil der WN nicht in den Genuss von Fördermaßnahmen kam.[401] Ein Grund könnte darin liegen, dass die Leiter der Standorte angaben, unter den bestehenden Rahmenbedingungen nur vier Prozent ihrer Klienten eine Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt zuzutrauen. Dies legt die Vermutung nahe, dass diese wohl zu wenig zu diesem Schritt ermutigt werden. Es zeigte sich, dass sich die Variable „positive Ermutigung“ signifikant auf die Präferenz der WN, auf dem ersten Arbeitsmarkt zu arbeiten sowie auf das Zeigen von Eigeninitiative auswirkte.[402] Unter der Prämisse der Verfügbarkeit ausreichender finanzieller und personeller Unterstützungsressourcen erhöhte sich der Wert auf rund 10 Prozent, was für mein Empfinden als Auftrag an die Politik gesehen werden kann, die personellen und finanziellen Rahmenbedingungen für Aktivitäten zur Förderung der Umsetzung beruflicher Integration zu verbessern. Auch bei vielen Einrichtungen muss ein Umdenken stattfinden, denn über die Hälfte aller österreichweit gemeldeten Vermittlungen wurden von nur einem kleinen Teil (8 Prozent der Standorte) geleistet.[403] Aus dem Kapitel „Problemlagen, Barrieren und Einflussfaktoren der beruflichen Integration von Menschen mit geistiger Behinderung“ lassen sich meines Erachtens mögliche weitere Gründe herauslesen. So seien etwa viele Betroffene und ihre Angehörigen nicht ausreichend über die Fördermöglichkeiten im Bereich der beruflichen Integration informiert bzw aufgeklärt. Manche Betreuer würden ihre Klienten diesbezüglich nicht oder zu wenig fördern, wobei es hier wohlgemerkt, wie bereits erwähnt, an qualifiziertem Fachpersonal fehlt. Von „Bewahrungskräften“ in Werkstätten ist die Rede, aber auch von Ängsten und einem „übertriebenen Behüten“ der Eltern und Angehörigen.[404] Die Standortleitungen wiesen darauf hin, dass eine berufliche Integration bei schwer behinderten WN gar nicht möglich sei oder diese überfordere bzw der Förderschwerpunkt vielmehr in der individuellen Förderung liegen müsse.[405] Ein Grund könnte ferner in der Dominanz gut etablierter Träger liegen, die gegen die persönlichen Vorstellungen der WN den Fokus nicht auf die berufliche Integration, sondern auf die traditionelle Betreuung dieser Zielgruppe legen. Die Behindertenanwaltschaft kritisiert in diesem Zusammenhang die mangelnde Planungsbereitschaft der Bundesländer im Bereich der Deinstitutionalisierung.[406]



[287] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 52.

[288] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.3.2010, 3f.

[289] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.3.2010, 1.

[290] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 16.

[291] Deloitte, Analyse des Investitionsvorhabens im Bereich sozialversicherungsrechtliche Absicherung von Menschen mit Behinderung in der Beschäftigungstherapie (2012) 9.

[292] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 5.

[293] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 7.

[294] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.3.2010, 1.

[295] Zur Teilversicherung in der Unfallversicherung siehe Kap 9.3.5.

[296] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 6.

[297] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 5.

[298] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 151.

[299] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 152.

[300] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 153.

[301] Mit der örtlich zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde entscheidet eine mit staatlicher Hoheitsgewalt ausgestattete Verwaltungsbehörde bei Beantragung der Hilfeleistung über das Vorliegen oder den Wegfall der Voraussetzungen, die Einstellung und das Ruhen der gewährten Hilfeleistung (§ 42 Abs 4 StBHG).

[302] LEVO-StBHG Anlage 1, 21.

[303] Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung über die Festlegung von Leistungen und Leistungsentgelten nach dem Steiermärkischen Behindertengesetz (LEVO-StBHG) in der derzeit geltenden Fassung LGBl 29/2013.

[304] Siehe Anlage 1 zur LEVO-StBHG.

[305] LEVO-StBHG Anlage 1, 26.

[306] Tageswerkstätten müssen bestimmten Anforderungen gerecht werden und dürfen nur mit Bewilligung der Landesregierung betrieben werden (§ 43 StBHG).

[307] Intellektuelle/kognitive, körperliche, Sinnes- bzw mehrfache Behinderung.

[308] LEVO-StBHG Anlage 1, 20.

[309] LEVO-StBHG Anlage 1, 37.

[310] Deloitte, Analyse des Investitionsvorhabens im Bereich sozialversicherungsrechtliche Absicherung von Menschen mit Behinderung in der Beschäftigungstherapie (2012) 26.

[311] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 152.

[312] Deloitte, Analyse des Investitionsvorhabens im Bereich sozialversicherungsrechtliche Absicherung von Menschen mit Behinderung in der Beschäftigungstherapie (2012) 10.

[313] BMASK,Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen in Österreich 2008 (2009), Anhang „Die Behindertenanwaltschaft – Ein wesentlicher Schritt auf dem Weg der Behindertengleichstellung“ 18; Anwaltschaft für Menschen mit Behinderung des Landes Steiermark, Tätigkeitsbericht 2011/2012, 21.

[314] Ö1 Mittagsjournal online 30.8.2012, http://oe1.orf.at/artikel/315904 (10.12.2013).

[315] News online 31.8.2012, http://www.news.at/a/behinderte-keine-absicherung-340744 (10.12.2013).

[316] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.03.2010, 2.

[317] Regierungsprogramm 2008-2013 „Gemeinsam für Österreich“ für die 24. Gesetzgebungsperiode 182.

[318] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 79.

[319] 1152/A(E) 24. GP, eingebracht am 20.5.2010.

[320] Deloitte, Analyse des Investitionsvorhabens im Bereich sozialversicherungsrechtliche Absicherung von Menschen mit Behinderung in der Beschäftigungstherapie (2012).

[321] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 79.

[322] Rechnungshof, Sozialabteilung der Landesregierung Steiermark und Bundessozialamt – Koordination und Parallelität (2012) 222.

[323] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 79.

[324] Arbeitsprogramm der österreichischen Bundesregierung 2013-2018 „Erfolgreich. Österreich.“ für die 25. Gesetzgebungsperiode 54.

[325] OGH 29.10.2009, 9 ObA 105/09w, ARD 6039/4/2010 = ZAS 2011,19 mit Bespr v Resch.

[326] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.03.2010, 3.

[327] OGH 29.10.2009, 9 ObA 105/09w; OGH 18.02.2010, 8 ObA 48/09f.

[328] Die Leistung „Hilfe durch geschützte Arbeit“ nach dem Oberösterreichischen Behindertengesetz.

[329] Auf der Basis eines psychiatrischen Befundes und eines fachärztlichen Gutachtens, das eine Einschränkung der Arbeitsfähigkeit von mindestens 50 Prozent feststellte, einer Stellungnahme des AMS, wonach eine Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt nicht mehr anzustreben sei, und eines Berichtes einer Sozialarbeiterin.

[330] Betriebliches Mitarbeiter- und Selbständigenvorsorgegesetz, BGBl I 2002/100.

[331] Laut Sachverhaltsfeststellungen war eine berufliche Einschränkung von mindestens 50 Prozent Voraussetzung für die Gewährung dieser Leistung durch das Land Oberösterreich.

[332] OGH 29.10.2009, 9 ObA 105/09w; OGH 18.02.2010, 8 ObA 48/09f.

[333] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht (2006) § 1151 ABGB Rz 78.

[334] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht (2006) § 1151 ABGB Rz 78, 159.

[335] OGH 18.02.2010, 8 ObA 48/09f.

[336] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht (2006) § 1151 ABGB Rz 159.

[337] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 79.

[338] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 79.

[339] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526.

[340] OGH 10.07.2008, 8 ObA 55/07g, Arb 12.759.

[341] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526 (528).

[342] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526 (529).

[343] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526 (530).

[344] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526 (531).

[345] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 22.

[346] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 24.

[347] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 161; Radner in Mazal/Risak, Das Arbeitsrecht – System und Praxiskommentar21 Losebl Kap I Rz 19; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 83.

[348] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 79.

[349] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 37.

[350] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.03.2010, 3.

[351] 937 BlgNR 24. GP 3.

[352] BGBl 2010/102.

[353] Bei Personen, die „infolge Krankheit oder Gebrechen erwerbsunfähig sind“, wird die Kindeseigenschaft über die Vollendung des 18. Lebensjahres hinaus fingiert (§ 123 Abs 4 Z 2 lit a ASVG).

[354] Ähnlich wie bei der Mitversicherung wird die Kindeseigenschaft bei Personen, die „infolge Krankheit oder Gebrechens erwerbsunfähig“ sind, über die Vollendung des 18. Lebensjahres hinaus fingiert (§ 252 Abs 2 Z 3).

[355] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 78.

[356] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 79.

[357] Lebenshilfe Österreich, Dialogpapier „Wege zur Inklusion“ (2010) 9.

[358] Der Internationale Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der wie die BRK im Rang eines Bundesgesetzes steht (BGBl 1978/590).

[359] Unabhängiger Monitoringausschuss zur Umsetzung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Stellungnahme „Situation von Menschen in Tagesstrukturen“ vom 24.03.2010, 2.

[360] Komitee zum Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Persons with disabilities - General comment 5 vom 9.12.1994, Absatz 21.

[361] Komitee zum Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Persons with disabilities - General comment 5 vom 9.12.1994, Absatz 25.

[362] Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung vom 19.12.2003 über die Höhe der Richtsätze für die Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Steiermärkischen Behindertengesetz (LGBl 2013/182).

[363] LEVO-StBHG Anlage 3, 3.

[364] RV Blg 194 zu den stenographischen Berichten des Steiermärkischen Landtages 24. GP, 2004, EinlZl 491/54, 6.

[365] LGBl 2004/26.

[366] VwGH 14.12.2007, 2006/10/0200.

[367] Die Änderung trat am 1.9.2007 in Kraft.

[368] LEVO-StBHG Anlage 1, 20.

[369] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 79.

[370] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 78.

[371] VwGH 14.12.2007, 2006/10/0200; VwGH 18.4.2012, 2011/10/0019.

[372] Unterstützungen juristischer Personen (von Vereinen und Institutionen) sowie freiwillige Leistungen Dritter, die ohne rechtliche Verpflichtung erbracht werden, es sei denn, diese erreichen ein Ausmaß oder eine Dauer, dass keine Leistungen nach diesem Gesetz mehr erforderlich wären, haben bei der Feststellung des Gesamteinkommens außer Betracht zu bleiben (§ 11 Abs 2 Z 4 StBHG).

[373] Anwaltschaft für Menschen mit Behinderung des Landes Steiermark, Tätigkeitsbericht 2011/2012, 21.

[374] Arbeitnehmer, die einfache, schematische Tätigkeiten unter Anweisung und Aufsicht verrichten (Hilfskräfte).

[375] Siehe § 293 Abs 1 lit a ASVG.

[376] Ö1 Mittagsjournal online 30.8.2012, http://oe1.orf.at/artikel/315904 (10.12.2013).

[377] BMASK,Nationaler Aktionsplan Behinderung 2012-2020 – Strategie der österreichischen Bundesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (2012) 8.

[378] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 152.

[379] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 82 f.

[380] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 85 f.

[381] LEVO-StBHG Anlage 1, 22.

[382] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 762.

[383] BGBl 2010/111.

[384] 981 BlgNR 24. GP 181.

[385] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010).

[386] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 121.

[387] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 121.

[388] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 138.

[389] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 154.

[390] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 94 f.

[391] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 93.

[392] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 154.

[393] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 7.

[394] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 126 f.

[395] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 100 ff.

[396] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 123.

[397] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 99 f.

[398] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 128.

[399] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 103, 112.

[400] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 104, 113.

[401] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 113 f.

[402] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 125.

[403] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 155.

[404] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 139 ff.

[405] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 112.

[406] BMASK, 1. Staatenbericht Österreichs zur UN-Behindertenrechtskonvention (2010) 30.

10 Die Prüfung der Anwendbarkeit des Arbeitsrechts sowie der Möglichkeiten zur Erreichung einer eigenständigen sozialversicherungsrechtlichen Absicherung für Menschen mit Behinderung in Tageswerkstätten

Um Menschen mit Behinderung in Werkstätten sozialversicherungsrechtlich abzusichern, sind mehrere Varianten denkbar. Zunächst soll geprüft werden, ob diese Beschäftigungsverhältnisse als Dienstverhältnisse iSd § 4 Abs 2 ASVG oder als dienstnehmerähnliche freie Dienstverhältnisse iSd § 4 Abs 4 ASVG qualifiziert werden können, um eine Pflichtversicherung zu begründen. Weiters wäre die Schaffung eines Sondertatbestandes im ASVG möglich, um diese Personengruppe sozialversicherungsrechtlich abzusichern. Schließlich soll die Möglichkeit aufgezeigt werden, Beschäftigungsverhältnisse in Tageswerkstätten vertraglich zu (sozialversicherungspflichtigen) Arbeitsverhältnissen zu erklären. Abgesehen von der sozialversicherungsrechtlichen Absicherung ist für diese Personengruppe außerdem die grundlegende Frage von Bedeutung, ob das das Arbeitsrecht für sie (analog) anwendbar ist.

10.1 Die Prüfung des Vorliegens eines arbeitsrechtlichen bzw sozialversicherungsrechtlichen Arbeitsverhältnisses

Zunächst möchte ich ungeachtet der bereits ausführlich erörterten Judikatur des OGH (siehe Kap 9.3.3) – der bei Beschäftigungsverhältnissen in geschützten Werkstätten das Vorliegen eines Arbeitsvertrages verneint, da die Arbeit primär im Eigeninteresse der tätigen Person erfolge – gründlich prüfen, ob man diese Beschäftigungsverhältnisse nicht doch als Arbeitsverhältnisse qualifizieren könnte. Der OGH bei seiner rechtlichen Beurteilung auf das – in der bisherigen Judikatur zum Arbeitnehmerbegriff gar nicht existente – Kriterium des überwiegenden ökonomischen Vertragszwecks. Ein Arbeitsverhältnis nach ständiger Rechtsprechung und herrschender Lehre jedoch in erster Linie nicht durch den ökonomischen Austausch, sondern durch die persönliche Abhängigkeit des Arbeitenden geprägt. Der erkennende Senat stellt bei seiner rechtlichen Beurteilung außerdem bloß auf ein einziges Merkmal ab, obwohl es nach ständiger Rechtsprechung und herrschender Auffassung nicht auf das Vorliegen eines Merkmals, sondern bei einer Gesamtbetrachtung aller Elemente im Sinne eines beweglichen Systems auf das Überwiegen der Wesensmerkmale ankommt (siehe Kap 9.3.3).[407]

Zunächst möchte ich klären, was man überhaupt unter einem Arbeitsverhältnis versteht und einen Überblick über die besagten Wesensmerkmale eines Arbeitsverhältnisses geben. Der allgemeine Begriff „Arbeitsverhältnis“ ist unscharf. Es ist mit der hier gebotenen Schärfe zwischen einem Arbeitsverhältnis im arbeits(vertrags)rechtlichen und einem Dienstverhältnis im sozialversicherungsrechtlichen Sinn zu differenzieren. Wie sich zeigen wird, sind sich diese Begriffe im Grunde zwar sehr ähnlich, weisen jedoch ein paar Unterschiede auf.

Da in der Folge immer wieder Unterschiede zwischen arbeitsrechtlichen und sozialversicherungsrechtlichen Begriffen aufgezeigt werden, soll an dieser Stelle die Schutzfunktion dieser beiden Rechtsmaterien gegenübergestellt werden, um ein besseres Begriffsverständnis zu schaffen. Das Arbeitsrecht hat die Funktion, den unselbstständigen Arbeitnehmer, der aufgrund der stärkeren wirtschaftlichen Position der Unternehmer bei Vertragsverhandlungen idR unterlegen ist[408], dadurch zu schützen, indem die Arbeitsbedingungen in erheblichem Maße der privatautonomen Gestaltungsfreiheit entzogen und zwingende Mindeststandards geschaffen werden, von denen nur zu Gunsten des Arbeitnehmers abgegangen werden kann.[409] Die Sozialversicherung hingegen beruht auf dem Gedanken des zwangsweisen Zusammenschlusses aller Erwerbstätigen zu einer nach Berufsgruppen gegliederten Gefahrengemeinschaft zur Abwehr von sozialen Risiken, gegen die sich auf sich allein gestellte Individuen erfahrungsgemäß nicht ausreichend schützen können.[410]

Da es sich bei der Frage, ob ein Arbeitsverhältnis vorliegt oder nicht, regelmäßig um keine „bedeutende Rechtsfrage“ iSd § 502 Abs 1 ZPO handelt (wodurch der Gang zum OGH verwehrt bleibt), gibt es diesbezüglich heute weit mehr höchstgerichtliche Erkenntnisse des VwGH. Diese können zwar nicht stets auch für das Arbeitsrecht übernommen werden, da der OGH die persönliche Abhängigkeit nicht vollständig identisch versteht (einzelne, ähnlich gelagerte Fälle wurden unterschiedlich beurteilt), können aber zur Konkretisierung der persönlichen Abhängigkeit im Arbeitsrecht zu bestimmten Fragen herangezogen werden.[411]

10.1.1 Das Arbeitsverhältnis im Arbeitsrecht

Das Arbeitsverhältnis ist ein Rechtsverhältnis, das die Erbringung abhängiger, fremdbestimmter Arbeitsleistungen zum Inhalt hat und durch den Arbeitsvertrag begründet wird.[412] Es ist vom Arbeitsvertrag zu unterscheiden, der die Grundlage eines jeden Arbeitsverhältnisses bildet, zumindest schlüssig zustande kommen (der Wille des einen Vertragspartners, sich rechtlich zu Leistungen zu verpflichten, und der Wille des anderen, dieses Versprechen anzunehmen, muss erkennbar sein) und als Mindestinhalt die Bestimmung der Vertragsparteien und die grobe gattungsmäßige Umschreibung der geschuldeten Arbeitsleistungen aufweisen muss.[413] Rein faktische Leistungsbeziehungen begründen kein Arbeitsverhältnis.[414] Dem entsprechend gilt als Arbeitnehmer, wer einem anderen (dem Arbeitgeber) aufgrund eines Arbeitsvertrags für bestimmte oder unbestimmte Zeit in persönlicher Abhängigkeit zur kontinuierlichen Arbeitsleistung (oder zumindest zur Bereitschaft dazu) verpflichtet ist[415]. Die Motive, die dem Abschluss eines Dienstvertrages zu Grunde liegen, spielen grundsätzlich keine Rolle. Deshalb kann ein Dienstvertrag auch vorliegen, wenn die Dienstleistung aus karitativen oder religiösen Erwägungen erfolgt.[416] Da es nicht darauf ankommt, ob der Vertragspartner einen Erwerbszweck verfolgt, können auch gemeinnützige Vereine Arbeitgeber sein.[417] Das wesentliche Merkmal bildet die persönliche Abhängigkeit des Arbeitnehmers, die daraus resultiert, dass er seine Arbeit in Eingliederung in ein ihm vorgegebenes betriebliches Organisationsgefüge für einen anderen (den Arbeitgeber) erbringt.[418] Zu den wichtigsten Kriterien der persönlichen Abhängigkeit zählen insbesondere die prinzipielle Weisungsgebundenheit des Arbeitnehmers gegenüber seinem Arbeitgeber sowie seine Bindung an den Arbeitsort, die Arbeitszeit und das arbeitsbezogene Verhalten[419]. Unter Letzterem versteht man vor allem Vorgaben in Bezug auf den Arbeitsablauf und die Arbeitsorganisation (etwa Kommunikationswege sowie Berichts- und Genehmigungspflichten) sowie Ordnungsvorschriften im Betrieb[420]. Weitere bedeutende Merkmale sind die Kontrolle des Arbeitnehmers und dessen disziplinäre Verantwortlichkeit.[421] Damit ist das Recht des Arbeitgebers gemeint, die Einhaltung der vertraglich vereinbarten oder durch seine Weisungen konkretisierten Vorgaben zu kontrollieren und diesbezüglich Auskunft und Rechenschaft zu verlangen sowie bei Pflichtverstößen Reaktionen zu setzen (insbesondere den Arbeitnehmer abzumahnen und bei weiteren Verstößen zu entlassen, aber auch die Durchführung formalisierter Disziplinarverfahren und besonderer Sanktionen wie Bezugskürzungen oder Zurückstufungen)[422]. Der starke personale Einschlag des Arbeitsverhältnisses, das von der zweiseitigen persönlichen Beziehung zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber geprägt ist, bedingt eine grundsätzliche persönliche Arbeitspflicht, die eine Vertretung durch einen Dritten nur in Ausnahmefällen zulässt.[423] Daneben findet die Abhängigkeit des Arbeitnehmers auch in wirtschaftlicher Hinsicht ihren Ausdruck, die in der Judikatur teils in der Bedeutung des Entgelts als Existenzgrundlage für den Dienstnehmer und teils in der fehlenden Verfügungsgewalt über die Arbeitsmittel gesehen wird.[424] Kein entscheidendes Merkmal ist die Entgeltlichkeit der Arbeitsleistung, zumal gemäß § 1152 ABGB auch die Unentgeltlichkeit vereinbart werden könnte. Ebenso unerheblich ist die Bezeichnung des Vertrags als Arbeitsvertrag, wesentlich ist allein der Vertragsinhalt.[425] Genauso wenig sind die Anmeldung zur Sozialversicherung und der Lohnsteuerabzug als bloße Indizien von konstitutiver Bedeutung.[426]

10.1.2 Das Dienstverhältnis im Sozialversicherungsrecht

Dienstnehmer im sozialversicherungsrechtlichen Sinne ist, wer in einem Verhältnis überwiegender persönlicher und wirtschaftlicher Abhängigkeit gegen Entgelt beschäftigt wird (§ 4 Abs 2 ASVG).[427] Dienstgeber der „in den von den Ländern anerkannten Einrichtungen der Beschäftigungstherapie tätigen Personen mit Behinderung“ ist kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung der Träger der Einrichtung, in der die „Beschäftigungstherapie“ erfolgt (§ 35 Abs 2 ASVG). Die vom VwGH herangezogenen „unterscheidungskräftigen Kriterien“ für die Beurteilung der persönlichen Abhängigkeit entsprechen im Wesentlichen den oben angeführten Kriterien im Arbeitsrecht (die Bindung des Beschäftigten an Ordnungsvorschriften über den Arbeitsort, die Arbeitszeit, das arbeitsbezogene Verhalten sowie die sich darauf beziehenden Weisungs- und Kontrollbefugnisse[428]). Diesbezüglich sind auch die betrieblichen Erfordernisse mit zu berücksichtigen. So kann auch ein Überwiegen der Merkmale persönlicher Abhängigkeit angenommen werden, wenn der Beschäftigte hinsichtlich Arbeitszeit und Arbeitsablauf zwar formal weitgehend ungebunden ist, die Arbeitserbringung im Endeffekt jedoch (aufgrund einer Vereinbarung, einer Betriebsübung oder der Art der Beschäftigung) im Kern an den Bedürfnissen des Dienstgebers orientiert sein muss[429]. Auch die Beschäftigten eingeräumte Möglichkeit, bei vorgegebener Anwesenheitspflicht aus einem Arbeitsprogramm einzelne Teiltätigkeiten auswählen zu können, ändert nichts daran, dass der Dienstgeber und nicht der Dienstnehmer über die Arbeitskraft disponiert.[430] Der wirtschaftlichen Abhängigkeit misst der VwGH kein eigenständiges Gewicht bei, sie wird als zwangsläufige Folge der persönlichen Abhängigkeit gesehen[431]. Dabei geht es nicht um das Angewiesensein des Beschäftigten auf das Entgelt zur Bestreitung seines Lebensunterhaltes (Lohnabhängigkeit), sondern um das Fehlen der Verfügungsmacht über die nach dem Einzelfall für den Betrieb wesentlichen organisatorischen Einrichtungen und Betriebsmittel.[432] Ein bedeutender Unterschied zum arbeitsrechtlichen Begriff besteht darin, dass die Entgeltlichkeit ein entscheidendes Merkmal darstellt, da nur entgeltliche Dienstverhältnisse der Versicherungspflicht unterliegen.[433] Der VwGH hat klargestellt, dass die Entgeltlichkeit kein bloßes Merkmal des Beschäftigungsverhältnisses, sondern eine Voraussetzung der Vollversicherungspflicht nach § 4 Abs 2 ASVG ist.[434] Entgelt iSd § 4 Abs 2 ASVG ist das beitragspflichtige Entgelt nach § 49 ASVG, worunter man „alle Geld- und Sachbezüge, auf die der pflichtversicherte Dienstnehmer aus dem Dienstverhältnis Anspruch hat oder die er darüber hinaus auf Grund des Dienstverhältnisses vom Dienstgeber oder von einem Dritten erhält“ (§ 49 Abs 1 ASVG) versteht, sofern sie nicht gemäß § 49 Abs 3 ASVG explizit von der Beitragspflicht ausgenommen sind. In diesem Sinne bezeichnet Entgelt sämtliche Leistungen, die der Arbeitnehmer vom Arbeitgeber dafür erhält, dass er ihm seine Arbeitskraft zur Verfügung stellt.[435] Die Beitragspflicht wird erst begründet, wenn das Entgelt über der Geringfügigkeitsgrenze des § 5 Abs 2 ASVG (diese beträgt im Kalenderjahr 2014 395 Euro pro Monat) liegt, da die Pflichtversicherung auf Personen zugeschnitten ist, von denen man annehmen kann, dass ihr Erwerbseinkommen die materielle Grundlage ihrer Lebensführung darstellt.[436] Zuwendungen durch den Dienstgeber oder durch Dritte sind dann als "auf Grund des Dienstverhältnisses erhalten“ anzusehen, wenn sie nach dem nach dem Willen des Dienstgebers bzw des Dritten eine Gegenleistung für eine vom Dienstnehmer erbrachte (oder noch zu erbringende) Leistung sein sollen.[437] Sollen sie hingegen nicht der Vergütung der Arbeitsleistung, sondern anderen Zwecken dienen, können sie nicht als beitragspflichtiges Entgelt gewertet werden.[438] Für die Beurteilung kommt es auf die Umstände des Einzelfalles an.[439] Von wem das Entgelt geleistet wird, ist nicht von Bedeutung; maßgeblich ist, von wem der Dienstnehmer in wirtschaftlicher und persönlicher Hinsicht abhängig ist.[440] Ferner stellt der sozialversicherungsrechtliche Begriff nicht auf das Vorliegen eines gültigen privatrechtlichen Arbeitsvertrages, sondern auf den „wahren wirtschaftlichen Gehalt“ des Beschäftigungs-verhältnisses iSd § 539a ASVG – das heißt auf die faktischen Verhältnisse – ab. Dadurch soll eine Umgehung der Versicherungspflicht durch einen Rechtsformenmissbrauch oder durch legale Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen der privatrechtlichen Dispositionsfreiheit ausgeschlossen werden.[441]

10.1.3 Subsumtion der Beschäftigungsverhältnisse in Werkstätten unter das arbeitsrechtliche bzw sozialversicherungsrechtliche Arbeitsverhältnis

Nachdem geklärt ist, was man unter einem Arbeitsverhältnis im arbeits(vertrags-)rechtlichen bzw im sozialversicherungsrechtlichen Sinn versteht, werde ich nun im nächsten Schritt die Beschäftigungsverhältnisse in Tageswerkstätten darunter subsumieren. Wie bereits erwähnt, müssen nicht alle Kriterien gemeinsam vorliegen und sie können in unterschiedlich starker Ausprägung bestehen. Nach herrschender Auffassung ist entscheidend, ob bei einer Gesamtbetrachtung aller Merkmale im Sinne eines beweglichen Systems die Merkmale der persönlichen Abhängigkeit ihrem Gewicht und ihrer Bedeutung nach überwiegen.[442] Die Grundlage für meine Ausführungen bildet zum einen ein Interview, das ich mit der langjährigen Geschäftsführerin und der pädagogischen Leiterin einer Behindertenwerkstätte führen durfte, und zum anderen die während meiner Zeit als Zivildiener gewonnenen Eindrücke und Erfahrungen. Zunächst soll ein kurzer Überblick über die Situation in der Tageswerkstätte gegeben werden, ehe ausführlich auf alle Merkmale eines Arbeitsverhältnisses – insbesondere auf die persönliche Abhängigkeit – eingegangen werden soll. Eine Schwierigkeit dieser Untersuchung liegt darin, dass für die „Beschäftigung in Werkstätten produktiv/kreativ“ – die die Fähigkeit voraussetzt, bei entsprechender Arbeitsorganisation und abgestimmten Rahmenbedingungen produkt- und dienstleistungsorientierte Arbeiten zu verrichten – grundsätzlich Menschen mit einem leichten, mittleren und hohen Grad der Beeinträchtigung in Betracht kommen.[443] Der Gesetzgeber definiert in § 2 der LEVO-StBHG, was er unter dem jeweiligen Behinderungsgrad versteht.[444] Wichtige Indikatoren sind die Selbstständigkeit der Betroffenen, das Sprachverständnis und der Sprachgebrauch sowie die Fähigkeit, die eigenen Bedürfnisse verständlich zum Ausdruck zu bringen, die motorischen Fertigkeiten, die zeitliche und räumliche Orientierung, die Fähigkeit, fremde Situationen einschätzen und neue Aufgabenstellungen erlernen zu können sowie der konkrete Unterstützungsbedarf in den Bereichen Mobilität, Ernährung, Hygiene und Körperpflege sowie Gesundheitsvorsorge. Da die Leistungsfähigkeit der WN und die Ausprägung einiger Merkmale der persönlichen Abhängigkeit von Art und Grad der Beeinträchtigung abhängig sind, gibt es hier eine große Schwankungsbreite. Aus diesem Grund erschien mir auch eine Einzelfallbetrachtung notwendig.

Die betriebliche Organisationsstruktur der Tageswerkstätte ist in verschiedene Arbeitsgruppen mit unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen, in denen die WN diverse Produkte herstellen, und ein eigenes Geschäftslokal gegliedert. So werden in den einzelnen Gruppen etwa Keramikgegenstände aus gebranntem Ton, Wäschekörbe aus Weiden, Teppiche aus Webstoffen sowie Schmuckstücke aus Kunststoffperlen angefertigt. Die fertigen Produkte werden entweder in das Warensortiment der Geschäftsstelle der Werkstätte aufgenommen, dort zum Verkauf angeboten und auf Rechnung des Trägers der Einrichtung verkauft oder nach erfolgter Bestellung eines Kunden – ähnlich wie auf Werkvertragsbasis – direkt an den jeweiligen Auftrag gebenden Kunden auf Rechnung des Trägers veräußert. Die WN haben die Möglichkeit, im Rahmen eines von Betreuern begleiteten Schnupperprozesses in allen Gruppen zu schnuppern und am Ende selbst zu entscheiden, in welchem Arbeitsbereich sie tätig sein möchten. Die WN werden im Rahmen ihrer Beschäftigung von fachlich qualifiziertem Personal beaufsichtigt und im Bedarfsfall individuell betreut. Die Intensität der Unterstützungsleistung hat sich nach dem Grad der Beeinträchtigung zu richten, erstreckt sich über die Übung und Anleitung bis hin zur kontinuierlichen Begleitung bei der Arbeitstätigkeit und umfasst überdies im Bedarfsfall Hilfestellungen, die den persönlichen Alltag der WN betreffen, etwa bei der Benützung der Toilette oder der Essenseinnahme.[445] Der konkrete Personalbedarf wird über den Grad der Beeinträchtigung der betreuten WN und die jeweilige betriebliche Ablauforganisation definiert. Der Betreuungsschlüssel reicht von 0,16 Betreuern pro WN bei leichter Beeinträchtigung (das heißt ein Betreuer ist für umgerechnet etwas mehr als sechs Klienten verantwortlich) bis zu 0,7 Betreuern pro WN bei der Einstufung „höchster Grad der Beeinträchtigung“ (auf zwei Betreuer fallen ca drei schwer beeinträchtigte Klienten).[446]

10.1.3.1 Die Rechtsnatur der Beschäftigungsverhältnisse in Tageswerkstätten und der Arbeitsvertrag

Die Grundlage der Beschäftigung der WN bildet kein privatrechtlicher Vertrag, sondern ein im Rahmen der Hoheitsverwaltung erlassener Bescheid einer Verwaltungsbehörde, der die WN zu einem Träger der Behindertenhilfe (in diesem Fall zu einem gemeinnützigen Verein) zuweist und dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (siehe Kap 9.2.1).[447] Die Rechtsnatur der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ lässt sich als „Vollziehung einer auf Antrag bescheidmäßig zuerkannten Leistung der Behindertenhilfe durch einen Maßnahmenträger“ beschreiben. Die Rahmenbedingungen dieser Beschäftigungsverhältnisse sind auf gesetzlicher Ebene (im StBHG bzw in der LEVO-StBHG) geregelt. Nach Resch unterliegt eine auf einer solchen Konstruktion basierende Beschäftigung schon wegen ihrer besonderen Rechtsform nicht dem privaten Arbeitsrecht.[448] Erfolgt die Erbringung der Arbeitsleistungen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage, da das Beschäftigungsverhältnis nicht durch einen Vertrag, sondern durch einen Hoheitsakt begründet wurde (wie bei einem Beamtenverhältnis), sind die Bestimmungen zum Dienstvertrag und in der Folge das Arbeitsrecht grundsätzlich nicht anwendbar.[449] Dem entsprechend begründen auch Dienstleistungen auf Grund eines öffentlich-rechtlichen „Gewaltverhältnisses“ wie bei Präsenz- und Zivildienern oder Strafgefangenen kein Arbeitsverhältnis. Solche Tätigkeiten werden sozialversicherungsrechtlich allerdings oft Arbeitsverhältnissen gleichgestellt (so sind zB Zivildienstleistende kranken- und unfallversichert).[450]

Vertragliche Vereinbarungen mit den WN wurden bisher nicht getroffen. Nach Auskunft der Leiterin wird allerdings gerade an der Umsetzung einer vom Land Steiermark geforderten „Betreuungsvereinbarung“ gearbeitet. Ob und inwieweit diese Regelungen arbeitsbezogene Vorgaben bzw Pflichten begründen, kann mangels mir zugänglicher Informationen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht beurteilt werden. Es gibt eine ausgehängte Hausordnung, die aber im Wesentlichen nur Regeln enthält, die den Umgang mit der Infrastruktur und den Betriebsmitteln der Einrichtung betreffen. Es ist fraglich, ob diese überhaupt einen Vertragsbestandteil der Beschäftigungsverhältnisse bilden könnte, zumal sie nicht – zB durch eine Abfassung in leicht verständlicher Sprache – behindertengerecht ausgestaltet ist. Es liegt im Ergebnis jedenfalls kein typischer Arbeitsvertrag mit schriftlich formuliertem Vertragstext vor, aus dem sich eine vertragliche Pflicht ableiten lässt.

Ungeachtet der Rechtsnatur der Beschäftigung und dem Fehlen vertraglicher Vereinbarungen soll schließlich noch auf die Frage eingegangen werden, ob schlüssig (konkludent) ein Arbeitsvertrag zustande gekommen sein könnte, da dieser an keine bestimmte Form gebunden ist.[451] Für ein schlüssiges Zustandekommen eines Vertrages ist grundsätzlich maßgebend, dass das gesetzte Verhalten des Vertragspartners bei Überlegung aller Umstände keinen vernünftigen Grund daran zu zweifeln übrig lässt, dass er sich in bestimmter Weise verpflichten will (§ 863 ABGB), wobei es darauf ankommt, wie ein redlicher Erklärungsempfänger dies unter Berücksichtigung der Begleitumstände verstehen durfte. Einen Verpflichtungswillen wird man annehmen können, wenn ein Teil Arbeitsleistungen erbringt und der andere sie annimmt, sofern nicht der Leistungsempfänger erkennbar erklärt, dass er den Abschluss eines Dienstvertrages ablehnt, oder der mangelnde Verpflichtungswille sonst aus den Umständen, unter denen die Arbeitsleistungen erbracht werden, hervorgeht.[452] Weicht die tatsächliche Gestaltung der Arbeitsbeziehung vom erklärten Parteiwillen ab, spielt dieser nach herrschender Auffassung allerdings nur eine untergeordnete Rolle, wenn das Beschäftigungsverhältnis die Kriterien des Arbeitsvertrags erfüllt. In diesem Fall soll das Arbeitsrecht zum Schutz des Beschäftigten unabhängig vom erklärten Parteiwillen zur Anwendung gelangen (zwingender Charakter des Arbeitsrechts).[453] Was die tatsächliche Gestaltung der Beschäftigungsverhältnisse in der Tageswerkstätte bzw das (Nicht-)Vorliegen der Kriterien eines Arbeitsvertrages betrifft, sei auf die Ausführungen in diesem Kapitel verwiesen. Ungeachtet dessen kann man meines Erachtens den Willen des Arbeitgebers, also des Trägers der Einrichtung, sich im Rahmen eines Dienstvertrages rechtlich zur Annahme von Arbeitsleistungen zu verpflichten, schon allein mangels (wirtschaftlichem) Eigeninteresse ausschließen. Zur Begründung des mangelnden Eigeninteresses siehe ausführlich Kap 11.5.

Verneint man das Vorliegen eines Arbeitsvertrags, dann ist die Prüfung hier streng genommen bereits zu Ende, da dieser nach der in Österreich herrschenden Vertragstheorie ein konstitutives Merkmal für die Begründung eines Arbeitsverhältnisses darstellt.[454] Ungeachtet dessen soll – wie bei der von einer kleinen Minderheit vertretenen Eingliederungstheorie, wonach die eigentliche Begründung des Arbeitsverhältnisses durch die Eingliederung in die betriebliche Organisation erfolgt und der Arbeitsvertrag nur eine untergeordnete Rolle als Verpflichtung zur Begründung des Arbeitsverhältnisses spielt – das Vorliegen der übrigen Wesensmerkmale eines Arbeitsverhältnisses geprüft werden. Sofern sich die WN in einer vergleichbaren Situation mit persönlich abhängigen Arbeitnehmern befinden, könnte aufgrund der Nichtanwendbarkeit des Arbeitsrechts mangels Arbeitsvertrag bei einem bestehenden Schutzbedarf eine analoge Anwendung arbeitsrechtlicher Bestimmungen in Betracht gezogen werden, wie dies bei arbeitnehmerähnlichen Personen der Fall ist (siehe Kap 10.2.1.1). Zur Erreichung einer eigenständigen Sozialversicherung ist aber ohnehin der Arbeitnehmerbegriff des ASVG maßgebend, der nicht auf das Vorliegen eines gültigen privatrechtlichen Arbeitsvertrages, sondern auf die faktischen Verhältnisse abstellt (§ 4 Abs 2 ASVG).

10.1.3.2 Die Merkmale persönlicher Abhängigkeit und ihre Ausprägung

Die WN sind prinzipiell weisungsgebunden (wobei die Geschäftsführerin anmerkte, dass die Möglichkeit, Weisungen zu erteilen, auch von den sozialen, psychischen, physischen und intellektuellen Fähigkeiten der Klienten abhängig ist). Neben dem Arbeitsort wird ihnen auch die Arbeitszeit vorgegeben. Sie arbeiten Vollzeit (idR ca 35 Stunden pro Woche) in dieser Einrichtung. Der Tagesablauf ist klar in Arbeitsphasen und Pausen gegliedert. Es gibt eine kürzere Vormittags- und eine längere Mittagspause, während dieser die WN eine warme Mahlzeit einnehmen können. Der Großteil der Betroffenen fügt sich in dieses Zeitraster ein. Bei Bedarf kann auch während der Arbeitszeit individuelle Betreuung in Anspruch genommen werden, wobei die Betreuer auf die jeweilige Tagesverfassung der WN eingehen. Es besteht überdies das Angebot, sich bei gesundheitlichen Problemen auch während der Arbeitsphasen in Rückzugsbereichen zu erholen oder auch zu schlafen.[455] Die Bindung an die Arbeitszeit ist insoweit gelockert. Zwar fehlen vertragliche Vorgaben in Bezug auf die Arbeitsleistung wie bei einem typischen Arbeitsvertrag, das arbeitsbezogene Verhalten hat sich meiner Einschätzung nach jedoch im Sinne der erwähnten Judikatur des VwGH im Kern grundsätzlich an den betrieblichen Strukturen und Abläufen zu orientieren und wird ihnen insofern vorgegeben, auch wenn die Möglichkeit, die Arbeitserbringung durch persönliche und fachliche Weisungen zu bestimmen (zB ihnen eine konkrete Abfolge von Arbeitsschritten vorzugeben) maßgeblich von ihren sozialen, psychischen, physischen und intellektuellen Fähigkeiten abhängig und mit steigendem Beeinträchtigungsgrad zunehmend eingeschränkt ist. Die grundsätzlich bestehende Möglichkeit der WN, im Rahmen des breiten Tätigkeitsspektrums der Werkstätte eine beliebige Arbeit auszuwählen, steht dem Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses an sich noch nicht entgegen. Der VwGH hat ausgesprochen, dass auch die Beschäftigten eingeräumte Möglichkeit, bei vorgegebener Anwesenheitspflicht aus einem Arbeitsprogramm einzelne Teiltätigkeiten auswählen zu können, nichts daran ändert, dass der Dienstgeber und nicht der Dienstnehmer über die Arbeitskraft disponiert.[456] Diese Möglichkeit ist nach abgeschlossenem Schnupperprozess überdies eingeschränkt. Wenn beispielsweise ein WN mit einem hohen Beeinträchtigungsgrad in eine andere Arbeitsgruppe wechseln möchte, kann dies aufgrund des Betreuungsschlüssels unter Umständen einen Betreuerwechsel (was in der Praxis meist mit einem größeren organisatorischen Aufwand verbunden ist) oder aber auch die zusätzliche Einstellung eines Betreuers erforderlich machen (was für viele Einrichtungen finanziell kaum machbar ist). Naheliegend ist ein Tausch zweier WN, die den gleichen Beeinträchtigungsgrad aufweisen. Grundsätzlich ist auch ein Wechsel in eine andere Einrichtung, die dieselbe Leistung („Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“) anbietet, möglich. Der Vollständigkeit halber sei auch erwähnt, dass die WN ihre Arbeitsleistung mangels Vertretungsmöglichkeit persönlich erbringen.

Fraglich ist, ob eine Leistungspflicht besteht. Genau genommen ist diese Frage jener nach der persönlichen Abhängigkeit vorgeordnet, da nur bei Bestehen einer Pflicht von einem Schuldverhältnis die Rede sein kann[457], denn das Entstehen einer Verbindlichkeit macht das Wesen eines Schuldverhältnisses aus (§ 859 ABGB).[458] Die Verpflichtung zur Arbeitsleistung bildet auch ein wesentliches Merkmal der persönlichen Abhängigkeit. Wer frei darüber entscheiden darf, ob er Dienste verrichtet oder nicht, ist in diesem Sinne nicht persönlich abhängig.[459] Neben der Leistungspflicht spielt auch die Pflicht zur Anwesenheit (Präsenzpflicht) zu vorgegebenen Zeiten eine Rolle. Kein Arbeitsverhältnis liegt daher vor, wenn die Pflicht zur Arbeitsleistung und zur Anwesenheit dafür fehlt oder deutlich verringert ist.[460] Auch Resch schließt das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses aus, wenn die Teilnahme in Einrichtungen der „Beschäftigungstherapie“ letztlich freiwillig erfolgt, weil keine vertragliche Verpflichtung zur Dienstleistung besteht. In diesem Fall indiziere der fehlende Verpflichtungswille, dass die persönliche Abhängigkeit zu verneinen sei (etwa wenn der Dienstleistende die Arbeit jederzeit sanktionslos zur Inanspruchnahme psychosozialer Betreuung verlassen könne).[461] Da kein Arbeitsvertrag vorliegt, aus dem man eine Pflicht zur Arbeitsleistung ableiten kann, könnte sich diese nur aus den faktischen Verhältnissen ergeben. Zum einen könnte man sich fragen, ob man nicht schon aus der Natur der Leistung „Beschäftigung in Tageswerkstätten kreativ/produktiv“, ihrer Beschreibung und den Zuweisungskriterien („Personen, die […] in der Lage sind, produkt- und dienstleistungsorientierte Arbeiten zu verrichten“) eine faktische Pflicht zur Erbringung von Arbeitsleistungen ableiten könnte. Ungeachtet dessen gibt es meiner Beobachtung nach einen gewissen sozialen Anpassungsdruck, der nicht zu unterschätzen ist. Ein WN etwa, der sich öfter den Vorgaben der Betreuer widersetzte und sich während der Arbeitszeit unerlaubt vom Arbeitsplatz entfernte, ohne sich abzumelden, zog sich auch das Unverständnis der übrigen WN in seiner Arbeitsgruppe zu und wurde sozial weitgehend ausgegrenzt. Gegen eine Leistungspflicht spricht jedoch klar, dass einem WN keine Sanktionen drohen, wenn er – aus welchem Grund auch immer – die Arbeit verweigert (auch wenn dies in der Praxis kaum vorkommt). Die WN sind allerdings de facto verpflichtet, anwesend zu sein und sich bei krankheitsbedingter Abwesenheit krank zu melden. Erscheint ein WN nicht zur Arbeit und meldet er sich nicht krank, wird dieser Fehltag als Urlaubstag gewertet. Überschreiten WN ihren Urlaubsanspruch (30 Tage pro Kalenderjahr), kann ihnen bzw ihren Eltern die Pflicht zum Ersatz des dadurch entfallenden Leistungsentgeltes angedroht werden. Der Träger kann die Tagsätze für die Betreuung der WN im Rahmen der „Beschäftigung in Werkstätten produktiv/kreativ“ dem Land nur für jene Tage verrechnen, an denen der WN anwesend war oder ein legitimierter Grund für die Abwesenheit (Urlaub, Krankheit oder Arbeitserprobung) vorlag.[462] Auch wenn diese Sanktion nach dem Informationsstand der Leiterin noch nicht vollzogen wurde (was freilich auch daran liegt, dass es in der Praxis kaum vorkommt, dass ein WN unentschuldigt fernbleibt), droht hier immerhin eine (spürbare) Sanktion. Auch der Urlaub muss am Jahresbeginn bekannt gegeben werden. Diese Urlaubsmeldung erfolgt schriftlich von den WN selbst bzw ihren Angehörigen oder Sachwaltern. Die verpflichtende Urlaubsmeldung könnte man so wie die verpflichtende Krankmeldung als – freilich nur kleines und unbedeutendes – Indiz für das Vorliegen eines Arbeitsvertrages deuten.

Die Kontrolle der WN und ihre disziplinäre Verantwortlichkeit sind nur schwach ausgeprägt. Grundsätzlich besteht zwar die Möglichkeit der Leitung bzw der Betreuer, die Einhaltung der (durch Weisungen konkretisierten oder sich aus den betrieblichen Strukturen und Abläufen ergebenden) Vorgaben zu kontrollieren bzw die WN dahingehend zu befragen (sofern sie dazu in der Lage sind, dies zu verstehen und sich verständlich zu äußern). Es gibt jedoch keine Handhabe, um die WN zur rechtlichen Verantwortung heranzuziehen, wenn sie Vorgaben nicht befolgen oder die Arbeit verweigern (wohingegen ein Arbeitgeber einen Arbeitnehmer abmahnen und ihm die Entlassung wegen beharrlicher Pflichtverletzung androhen bzw diese bei anhaltendem Zuwiderhandeln auch durchsetzen kann). Seitens der Einrichtung kann nur mit pädagogischen Mitteln (etwa durch Gespräche, Supervision oder Anpassung der Arbeitsbedingungen an die Bedürfnisse der Betroffenen) versucht werden, den WN dazu zu bewegen. Dem Betroffenen kann auch ein Wechsel in eine andere Einrichtung, die dieselbe Leistung („Beschäftigung in Tageswerkstätten kreativ/produktiv“) angeboten oder aber die Beschäftigung in einer Tagesstruktur angeregt werden. Bei gröberen, mutwilligen Beschädigungen wird geprüft, ob die Haushaltsversicherung der Eltern eintreten kann. Nur in Ausnahmefällen, in denen etwa durch selbst- oder fremdgefährdendes Verhalten keine Verantwortung für die Sicherheit der betroffenen Person oder anderer WN und Betreuer mehr übernommen werden kann, ist ein Ausschluss möglich. Diese Sanktion bildet nach Angabe der Geschäftsführerin aber die absolute Ausnahme (auf Nachfrage hin waren ihr nur sehr wenige vereinzelte Fälle bekannt). Bei andauernder Selbst- oder Fremdgefährdung liegt ein Ausschließungsgrund nach der LEVO-StBHG vor.[463] In diesen Fällen kommt wohl nur eine Beschäftigung in Tageseinrichtungen mit Tagesstruktur[464] in Betracht.

10.1.3.3 Die Merkmale der wirtschaftlichen Abhängigkeit und die Entgeltlichkeit

Die wirtschaftliche Abhängigkeit ist bei den WN insgesamt eher schwach ausgeprägt, auch wenn einige Merkmale wirtschaftlicher Abhängigkeit auszumachen sind: die Betroffenen verfügen über keine eigene Betriebsorganisation, sondern erbringen ihre Arbeitsleistung in Eingliederung in die Betriebsorganisation der Trägereinrichtung, der der wirtschaftliche Erfolg der Tätigkeit zukommt; sie arbeiten Vollzeit nur für einen Dienstgeber und treten damit nicht wie Selbstständige auf dem Markt auf; sie haben ferner keine Verfügungsmacht über die Betriebsmittel, die von der Einrichtung zur Verfügung gestellt werden.[465] Die WN erhalten im Rahmen ihrer Beschäftigung ein monatliches Taschengeld in Höhe von rund 60 Euro (§ 16 Abs 2 StBHG). Die Frage, ob die warme Mahlzeit, die die WN einmal pro Arbeitstag erhalten, eventuell ein Naturalentgelt darstellen könnte, soll hier ausgeklammert werden. Da sie angesichts der geringen Höhe des Taschengeldes zur Bestreitung ihres Lebensunterhaltes nicht auf diese Beschäftigung angewiesen sind, sondern ihre Existenz vielmehr durch Sozialleistungen abgesichert wird, die mit ihrem Behindertenstatus verbunden sind, mangelt es an der wirtschaftlichen Abhängigkeit im Sinne von Lohnabhängigkeit. Der Träger, ein gemeinnütziger Verein, erwirtschaftet durch den Verkauf der in der Werkstätte hergestellten Produkte nur einen Bruchteil des durch den Betrieb der Werkstätte und die Betreuung der Dienstleistenden entstehenden finanziellen Aufwandes. So gesehen übersteigen die Aufwendungen den Ertrag deutlich, was nach der Judikatur des OGH ein Indiz für einen Mangel an wirtschaftlichem Eigeninteresse auf Arbeitgeberseite bildet und gegen das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses spricht (siehe Kap 9.3.3). Die Finanzierung wird hauptsächlich durch Geldleistungen des Landes (für die „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ steht für jeden WN abhängig vom Betreuungsaufwand ein festgelegter Tagsatz zu[466]), sowie ferner zu einem vergleichsweise nur sehr kleinen Teil durch Spenden gesichert. Der durch den Verkauf der in der Werkstätte hergestellten Produkte erzielte Erlös fließt laut Angabe der Geschäftsführerin in zusätzliche Angebote für die WN.

Wie oben bereits ausgeführt, ist die Entgeltlichkeit der Leistung nicht maßgeblich für das Vorliegen eines Arbeitsvertrages iSd Arbeitsrechts, sehr wohl aber für das Vorliegen eines Dienst-verhältnisses iSd § 4 Abs 2 ASVG. Es ist fraglich, ob das Taschengeld als Entgelt iSd § 4 Abs 2 ASVG zu qualifizieren ist. Soll es nach dem Willen des Dienstgebers bzw des Dritten nicht (primär) der Vergütung der Arbeitsleistung des Dienstnehmers, sondern anderen Zwecken dienen, kann es nicht als beitragspflichtiges Entgelt gewertet werden.[467] Nach den Gesetzesmaterialien soll dieses als Motivationsanreiz dienen und nicht als Einkommen im Sinn des § 11 StBHG gelten (siehe Kap 9.4.2). Aus der Intention des Gesetzgebers kann man schließen, dass damit nicht (primär) die Arbeitsleistungen der WN abgegolten werden sollen, weshalb der Entgeltcharakter zu verneinen ist. Dafür spricht auch, dass die Auszahlung des Taschengeldes unabhängig von der Arbeitsleistung der WN erfolgt. Das Land Steiermark überprüft im Zuge der Abrechnung mit dem Träger der Einrichtung nur die Anwesenheit der WN.[468] Das bestätigte auch die pädagogische Leiterin der Tageswerkstätte. Auf die Frage, ob bei Arbeitsverweigerung eines WN eine Sanktionierung dahingehend möglich sei, dass dem Betroffenen das Taschengeld gestrichen wird, antwortete sie, dass dies nicht möglich sei, da das Taschengeld vom Land vorgeschrieben werde und der Träger eigentlich nur der Verteiler bzw Auszahler sei. Da WN in manchen Einrichtungen neben dem gesetzlich vorgeschriebenen Taschengeld zusätzlich fleißabhängige Arbeitsprämien erhalten, soll an dieser Stelle auch darauf kurz eingegangen werden. Der VwGH hat ausgesprochen, dass eine im Rahmen der Beschäftigung in einer Tageswerkstätte bezogene „Arbeitsprämie“ Entgeltcharakter hat und weder eine Unterstützung einer juristischen Person noch eine freiwillige Leistung iSd § 11 Abs 2 Z 4 StBHG darstellt, soweit damit auch Arbeitsleistungen des Menschen mit Behinderung abgegolten werden (siehe Kap 9.4.3). Aber auch wenn diese Geldleistungen – soweit damit nach dem Willen des leistenden Trägers tatsächlich Arbeitsleistungen der Beschäftigten vergütet werden sollen – als Entgelt iSd § 49 ASVG eingestuft werden kann, handelt es sich meist nicht um beitragspflichtiges Entgelt iSd § 4 Abs 2 ASVG, da derartige Leistungen häufig deutlich unter der Geringfügigkeitsgrenze des § 5 Abs 2 ASVG liegen[469] und somit keine Beitragspflicht begründet wird. Dies führt im Ergebnis dazu, dass keine volle sozialversicherungsrechtliche Absicherung erreicht werden kann, denn für geringfügig Beschäftigte[470] besteht bloß eine Teilversicherung in der Unfallversicherung (§ 7 Z 3 lit a ASVG). Das würde die Situation der WN nicht verbessern, da sie ohnehin unfallversichert sind (siehe Kap 9.3.4). Ein Arbeitslohn für WN, der über der Geringfügigkeitsgrenze liegt, könnte dieses Problem freilich lösen (siehe Kap 9.4.4). Das Vorliegen eines geringfügigen Dienstverhältnisses iSd ASVG würde ihnen allerdings eine Möglichkeit eröffnen, eine Vollversicherung zu erlangen. Geringfügig Beschäftigte können sich in der Kranken- und Pensionsversicherung nach Maßgabe des § 19a ASVG zu günstigen Konditionen selbst versichern. Da WN in der Krankenversicherung idR mitversichert sind (siehe Kap 9.3.6), wäre für sie vor allem die Möglichkeit interessant, durch die Selbstversicherung Versicherungszeiten für die gesetzliche Pensionsversicherung zu erwerben. Aus arbeitsrechtlicher Sicht könnte die Entgeltlichkeit ein weiteres Indiz für das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses darstellen. Unter dem arbeitsrechtlichen Entgeltbegriff verstehen Lehre und Rechtsprechung jede Art von Leistung, die dem Arbeitnehmer für die Zurverfügungstellung seiner Arbeitskraft gewährt wird.[471] Davon sind sogenannte „entgeltferne Leistungen“ abzugrenzen, die sich außerhalb des vertraglichen Synallagmas bewegen[472]. Entscheidend ist, ob der Arbeitnehmer die Leistung auch unabhängig von der Zurverfügungstellung seiner Arbeitskraft bekommen hätte.[473] Insofern ist das Taschengeld nach § 16 Abs 2 StBHG nicht als arbeitsrechtliches Entgelt zu werten, wohl aber eine allfällige Arbeitsprämie.

10.1.3.4 Ergebnis

Ungeachtet des Nichtvorliegens eines Arbeitsvertrages soll nun geprüft werden, ob bei einer Gesamtbetrachtung die Merkmale der persönlichen Abhängigkeit ihrem Gewicht und ihrer Bedeutung nach überwiegen. Grundlegend kann man sagen, dass die WN in ein ihnen vorgegebenes betriebliches Organisationsgefüge eingegliedert sind und kontinuierlich in einem gewissen Umfang fremdbestimmte Arbeitsleistungen erbringen, die einem anderen (der Trägereinrichtung) zugute kommen. Während man auf der einen Seite die prinzipielle Weisungsbindung und die Eingliederung in ein betriebliches Organisationsgefüge, die Bindung an den Arbeitsort sowie die grundsätzlichen Vorgaben in Bezug auf die Arbeitszeit (fixes Zeitraster) und den Arbeitsablauf (die Arbeitserbringung hat sich grundsätzlich an den betrieblichen Strukturen und Abläufen zu orientieren), die faktische Anwesenheitspflicht, die persönliche Leistungserbringung und das Nichtverfügen über eigene Betriebsmittel als Merkmale persönlicher Abhängigkeit ins Treffen führen kann, spricht die – aus der besonderen Rücksichtnahme auf den Gesundheitszustand und die mit ihrer Beeinträchtigung einhergehenden besonderen Bedürfnisse der WN resultierende – gelockerte Bindung an die Arbeitszeit (die WN können sich bei Bedarf auch während der Arbeitszeit in Rückzugsbereichen erholen und auch schlafen) und das arbeitsbezogene Verhalten (bei der Gestaltung der Arbeitsabläufe ist auf die Leistungsfähigkeit und die Interessen der WN Rücksicht zu nehmen), die nur schwach ausgeprägte Kontrolle und disziplinäre Verantwortlichkeit sowie die fehlende Pflicht zur Arbeitsleistung (bei der Nichtbefolgung von Weisungen oder bei Arbeitsverweigerung droht keine Sanktion; eine Beendigung des Betreuungsverhältnisses ist nur im Extremfall bei selbst- oder fremdgefährdendem Verhalten möglich) gegen das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses. Aus arbeitsrechtlicher Sicht fällt vor allem das Fehlen eines Arbeitsvertrages und einer (daraus ableitbaren) Pflicht zur Arbeitsleistung in Gewicht (auch wenn man dem die faktische Anwesenheitspflicht und die Tatsache, dass die WN idR auch ohne Verpflichtung Arbeitsleistungen erbringen, entgegengehalten kann). Streng genommen hat dies zur Folge, dass ungeachtet der Ausprägung der übrigen Merkmale der persönlichen Abhängigkeit kein Arbeitsverhältnis vorliegen kann, da nur bei Bestehen einer Pflicht von einem Schuldverhältnis die Rede sein kann.[474] Dass das den WN ausbezahlte Taschengeld kein Entgelt iSd ASVG darstellt, schließt im Grunde auch die Qualifikation als Dienstverhältnis gemäß § 4 Abs 2 ASVG aus, da das maßgebliche Kriterium für die Sozialversicherungspflicht die faktische Beschäftigung gegen Entgelt ist (dieses Problem könnte man freilich dadurch lösen, indem man die WN für ihre Arbeitsleistungen entlohnt).[475] Aber selbst wenn man die beiden letztgenannten Punkte ausblendet, komme ich bei einer pauschalen Beurteilung dieser Beschäftigungsverhältnisse – ohne auf die konkreten Umstände des Einzelfalls einzugehen – zum Ergebnis, dass in Summe wohl eher kein Arbeitsverhältnis vorliegt, da zwar einige Merkmale persönlicher Abhängigkeit vorliegen, manche jedoch gelockert oder nur schwach ausgeprägt sind und somit nach Gewicht und Bedeutung nicht oder zumindest nicht eindeutig überwiegen.

10.1.3.5 Einzelfallbetrachtung anhand zweier konkreter Beispiele

Ungeachtet dieses Ergebnisses soll nun anhand von zwei konkreten Beispielen eine Einzelfallbetrachtung vorgenommen werden. Es soll geprüft werden, inwieweit die Merkmale der persönlichen Abhängigkeit bei Betrachtung der konkreten Umstände des Einzelfalls ausgeprägt sind. Eine pauschale Beurteilung der Beschäftigungsverhältnisse wird dem Umstand nicht gerecht, dass es in der Tageswerkstätte mit leicht-, mittel- und hochgradig beeinträchtigten Beschäftigten eine große Bandbreite gibt, und davon abhängig auch die Leistungsfähigkeit und die mögliche Ausprägung einiger Merkmale der persönlichen Abhängigkeit schwanken kann. Um dies zu verdeutlichen, habe ich bewusst einen WN mit einem hohen Beeinträchtigungsgrad und eine WN mit einem geringen Grad der Behinderung ausgewählt. Herbert und Maria[476], die ich persönlich kennengelernt habe, arbeiten seit vielen Jahren im Rahmen der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ in dieser Einrichtung.

Herbert ist ca 50 Jahre alt und flechtet Wäschekörbe aus Weiden. Er ist geistig und körperlich behindert. Die Art der Beeinträchtigung wird in der Diagnostik als „Spastische Tetraplegie“ angegeben und entspricht einem „hohen Grad an Beeinträchtigung“ nach den Einstufungskriterien des § 2 iVm Anlage 4 der Leistungs- und Entgeltverordnung des StBHG[477]. Er sitzt aufgrund einer schweren Gehbehinderung im Rollstuhl, seine motorischen Fertigkeiten sind stark unterentwickelt. Er ist geistig in der Lage, aus der prinzipiellen Weisungsbindung resultierende einfache Aufforderungen oder Anweisungen zu verstehen, sofern diese mit einfachen Worten leicht verständlich kommuniziert werden, und – allenfalls mit der nötigen Unterstützung – umzusetzen. Er bekommt im Regelfall den Auftrag, einen Wäschekorb in einer bestimmten Ausführung anzufertigen. Ein Arbeitsauftrag kommt durch eine Kundenbestellung oder (mangels einer solchen) mittels Anweisung seitens der Einrichtung zustande. Seine Kundschaft kann das gewünschte Modell aus einem Katalog auswählen oder in einem gewissen Rahmen individuell nach Wunsch anfertigen lassen (soweit Herbert in der Lage ist, die gewünschte Ausführung – allenfalls mit Hilfe der Betreuer – umzusetzen). Wenn es keine Kundenbestellungen gibt, flechtet er nach den Vorgaben der Betreuer bzw der Geschäftsführung Stücke, die in das Warensortiment der Geschäftsstelle aufgenommen und dort zum Verkauf angeboten werden. Die fertigen Wäschekörbe werden auf Rechnung des Trägers der Einrichtung verkauft. Er arbeitet Vollzeit (idR ca 35 Stunden pro Woche) in dieser Einrichtung und fügt sich so wie der Großteil der WN in das vorgegebene Zeitraster ein, das heißt er führt in den Arbeitsphasen idR seine Arbeitsaufträge durch, während er die Pausen zu seiner Erholung und zur Pflege sozialer Kontakte nützt. Er benötigt im Rahmen seiner Tätigkeit individuelle Betreuung (Übung und Anleitung, kontinuierliche Begleitung) im Ausmaß von ca fünf Stunden pro Woche; das Angebot, sich während der Arbeitszeit in einem Rückzugsbereich zu erholen und auch zu schlafen, nützt er im Ausmaß von ca drei Stunden pro Woche. Er ist trotz seines feinmotorischen Handicaps fähig, die einfache Kerntätigkeit (das Flechten) mit beachtlichem Geschick ohne Unterstützung selbstständig zu verrichten. Wenn er längere Zeit auf sich alleine gestellt ist, steigt seine Fehleranfälligkeit (es kommt gelegentlich vor, dass ein Teil wieder aufgetrennt werden muss). Im Zuge der Anfertigung eines Wäschekorbs ist er in einigen Stadien (vor allem bei anspruchsvolleren Arbeitsschritten wie etwa anfänglich beim Ausmessen und Anfertigen des Grundgestells) auf Hilfestellung angewiesen. Herbert kann meines Erachtens der „kreativen Gruppe“ der WN zugeordnet werden, da keine Arbeitsmarktnähe besteht (siehe Kap 9.2.2). Die Sprachentwicklung ist soweit ausgeprägt, dass er unter größerer Anstrengung seine Basisbedürfnisse ausdrücken und sich an einfacheren Unterhaltungen beteiligen kann, wenngleich er kaum zusammenhängende Sätze bilden kann und teilweise nur sehr schwer zu verstehen ist. Aufgrund seines stark eingeschränkten Bewegungsapparates ist er beim An- und Auskleiden, bei der Benützung der Toilette, Hygiene und Körperpflege sowie bei der Essenseinnahme (zB Zerkleinern der Nahrung) auf Hilfe angewiesen. Der dadurch entstehende, auf die Arbeitszeit entfallende Betreuungsaufwand beläuft sich auf ca fünf Stunden pro Woche. Das Betreuungs- und Erholungsausmaß im Rahmen der Beschäftigung entspricht somit insgesamt rund 37 Prozent der Gesamtarbeitszeit. Es ist schwierig, die Leistungsfähigkeit von Herbert mit jener einer nicht beeinträchtigen Arbeitskraft in der Produktion am ersten Arbeitsmarkt zu vergleichen und mit einem Prozentsatz zu quantifizieren, zumal es an Vergleichsmöglichkeiten mangelt, da diese Tätigkeit heutzutage kaum mehr manuell ausgeübt wird, sondern Wäschekörbe vielmehr maschinell in der Industrie hergestellt werden. Sein Arbeitstempo ist seinem hohen Beeinträchtigungsgrad entsprechend gering einzustufen. Herbert arbeitet an einem mittelgroßen Wäschekorb ca eine Woche lang, an größeren und aufwendigeren Modellen sitzt er bis zu zwei Wochen. Man kann davon ausgehen, dass Herberts Arbeitsleistung stark verringert ist und deutlich unter der 50-Prozent-Grenze des ASVG (siehe Kap 8.3) liegt. Er erhält vom Träger der Einrichtung das gesetzlich vorgeschriebene Taschengeld in Höhe von 60 Euro pro Monat (in dieser Tageswerkstätte werden keine Arbeitsprämien ausbezahlt).

Maria ist 45 Jahre alt und arbeitet im Verkaufsladen der Tageswerkstätte. Sie ist geistig behindert, körperlich hingegen nicht eingeschränkt. Die Art der Beeinträchtigung wird in der Diagnostik als „Oligophrenie - pränatale Hirnschädigung“ beschrieben und entspricht einer „leichten Beeinträchtigung“ nach den Einstufungskriterien des § 2 iVm Anlage 4 der Leistungs- und Entgeltverordnung des StBHG[478]. Sie kann die Aufforderungen und Anweisungen der Betreuer problemlos verstehen und in die Tat umsetzen. Ihre Tätigkeit besteht darin, die Kunden im Geschäft zu betreuen (zB Kontaktaufnahme mit den Kunden, Kundenberatung etc), Verkäufe abzuwickeln und daneben Hilfstätigkeiten und einfachere EDV-Tätigkeiten durchzuführen. Auch Maria arbeitet Vollzeit (idR ca 35 Stunden pro Woche). Die Arbeitszeit wird auch ihr grundsätzlich vorgegeben, wobei sie sich auch nach dem situationsabhängigen Personalbedarf im Geschäft zu richten hat. Sie kann ihre Pause etwa nicht zur vorgegebenen Zeit abhalten, wenn sie im Laden gerade gebraucht wird (zB weil dort Kunden warten). Insofern hat sie sich nach den betrieblichen Interessen zu richten und wird von ihr ein gewisses Maß an Flexibilität verlangt. Das Angebot, sich während der Arbeitszeit in Rückzugsbereichen zu erholen und auch zu schlafen, nützt sie nicht in der Form. Da sie aufgrund ihrer Beeinträchtigung nur beschränkt belastbar ist vor allem bei geistig anspruchsvolleren Tätigkeiten, die eine gewisse Konzentration erfordern, und in Stresssituationen (die eher die Ausnahme bilden) rasch ermüdet, konsumiert sie – je nachdem ob es die Situation im Geschäft gerade zulässt – zusätzlich (über den dafür vorgesehenen Zeitrahmen hinaus) während der Arbeitszeit mehrere kürzere Pausen, um sich auszuruhen, im Ausmaß von ca drei bis vier Stunden pro Woche. Sie arbeitet weitgehend selbstständig und benötigt nur bei einzelnen, geistig anspruchsvollen Vorgängen, die ein gewisses Konzentrationsvermögen erfordern, Anleitung (zB beim Kassavorgang). Das Wechselgeld und der richtige Eintrag in der Abrechnung muss vom Betreuer nachkontrolliert werden. Hilfstätigkeiten kann sie gänzlich selbstständig durchführen (zB das Einpacken der Waren). Sie kann sich selbstständig die benötigten Arbeitsmaterialien beschaffen, sofern sie Zugang dazu hat (wenn zB ein Kunde im Geschäftslokal Dekosand verschüttet, holt sie selbstständig Schaufel und Besen und kehrt den Sand weg). Sie erlernt neue Aufgaben idR ohne Probleme (zB hat sie das korrekte Eintragen der Einkäufe in den Computer, die richtige Eingabe mit Datum in der richtigen Zeile, ohne Schwierigkeiten erlernt). Wenn es im Geschäft gerade nichts zu tun gibt, beschäftigt sie sich selbstständig mit Handarbeit (sie strickt oder häkelt). Maria kann meines Erachtens der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ der WN zugeordnet werden (siehe Kap 9.2.2). Sie ist in der Lage, bei Bedarf selbstständig Hilfe bei den Betreuern einzuholen, was sie aber nur selten in Anspruch nimmt (durchschnittlich ca ein bis zwei Stunden pro Woche), zumal sie nur in sehr geringem Umfang auf Hilfe angewiesen ist. Sie kann sich verbal gut ausdrücken, hat eine einfache aber verständliche Sprachweise und kann sich an Gesprächen beteiligen. Das Betreuungs- und Erholungsausmaß im Rahmen der Beschäftigung entspricht somit insgesamt durchschnittlich rund 14 Prozent der Gesamtarbeitszeit. In punkto Selbstversorgung ist sie unabhängig. Sie zieht sich alleine an und aus, sucht sich ihre Kleidung aus, isst selbstständig (zerkleinert mit Messer und Gabel selbstständig ihre Mahlzeit), braucht keine Unterstützung beim WC-Gang und kann alle hygienischen Maßnahmen ohne Hilfestellung durchführen. Die Leistungsfähigkeit ist eingeschränkt, da sie sich nur kurze Zeit konzentrieren kann und in ihrem speziellen Fall der Umgang mit Geld trotz intensiver Versuche und Bemühungen nicht erlernbar ist – hier wurden für die Betreuer deutlich Grenzen sichtbar. Nach Einschätzung der pädagogischen Leiterin liegt ca eine fünfzigprozentige Arbeitsleistung nach dem ASVG vor. Sie erhält wie Herbert das gesetzlich vorgeschriebene Taschengeld in Höhe von 60 Euro pro Monat.

10.1.3.6 Ergebnis

Grundsätzlich spricht die in beiden Fällen gegebene kontinuierliche Erbringung von fremdbestimmten Arbeitsleistungen in organisatorischer Eingliederung in den Betrieb, die dem Dienstgeber zugute kommen, für das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses. Auch, dass sie die Arbeitsleistung mangels Vertretungsmöglichkeit persönlich erbringen und keine Verfügungsmacht über die von der Einrichtung zur Verfügung gestellten Betriebsmittel haben, kann ins Treffen geführt werden. Vergleicht man die Situation der beiden WN, fällt bei näherer Betrachtung auf, dass einige Merkmale der persönlichen Abhängigkeit unterschiedlich stark ausgeprägt sind. Die prinzipielle Weisungsbindung relativiert sich bei Herbert durch die aufgrund seiner hochgradigen geistigen Beeinträchtigung eingeschränkte Fähigkeit, Weisungen geistig erfassen und entsprechend umsetzen sowie die Vorgaben in Bezug auf das arbeitsbezogene Verhalten (Arbeitsablauf, betriebliche Ordnungsvorschriften etc) einhalten zu können; das gilt auch für die prinzipielle Möglichkeit, die Einhaltung der Weisungen bzw Vorgaben zu kontrollieren. Die Lockerung der Bindung an die Arbeitszeit durch das jederzeit bestehende Betreuungs- und Erholungsangebot fällt bei Herbert wesentlich stärker ins Gewicht, da er aufgrund seines hohen Hilfebedarfs Betreuungsleistungen und Erholungsmöglichkeiten in beträchtlichem Ausmaß (über ein Drittel der Gesamtarbeitszeit) in Anspruch nimmt. Insofern kann man trotz der grundsätzlichen organisatorischen Einbindung in den Betrieb von einem gewissen „therapeutischen Charakter“ der Beschäftigung sprechen, auch wenn dieser nicht klar überwiegt. Wirft man ferner noch die mangelnde Lohnabhängigkeit und Entgeltlichkeit des Beschäftigungsverhältnisses in die Waagschale, spricht bei einer Gesamtbetrachtung – mal abgesehen vom Fehlen einer (vertraglichen) Leistungspflicht – in Summe doch einiges gegen das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses, da die Merkmale der persönlichen Abhängigkeit nach ihrem Gewicht und ihrer Bedeutung nicht (klar) überwiegen. Anders ist die Situation bei Maria zu beurteilen. Die prinzipielle Weisungs- und Kontrollbefugnis erfährt in diesem Fall aufgrund ihres bloß leichten Behinderungsgrades nur geringe Einschränkungen. Sie ist in der Lage, auch geistig anspruchsvollere Aufgabenstellungen ohne Schwierigkeiten zu bewältigen und arbeitet weitgehend selbstständig. Im Regelfall bedarf es nur bei einzelnen Arbeitsvorgängen der Nachkontrolle. Bei Maria ist diese Kontrolle relativ stark ausgeprägt, da insbesondere die ordnungsmäße Abwicklung der Verkäufe ständig überprüft wird. In diesem Zusammenhang können auch Auskünfte von ihr verlangt werden bzw kann sie insoweit zur Rechenschaft gezogen werden, wenngleich ihr keine negativen Konsequenzen drohen, wenn sie dem nicht nachkommt. Es besteht (so wie bei Herbert) keine Möglichkeit, sie etwa bei hoher Fehleranfälligkeit abzumahnen oder gar zu entlassen. Bei ihrer Pauseneinteilung muss sie sich mitunter nach der Situation im Geschäft richten und insofern auch auf betriebliche Interessen Rücksicht nehmen. Auch Maria nützt das Betreuungs- und Erholungsangebot, aufgrund ihrer bloß leichten Beeinträchtigung allerdings in einem wesentlich geringeren Umfang als Herbert, so dass meines Erachtens nicht von einem – schon gar nicht von einem überwiegenden – „therapeutischen Charakter“ gesprochen werden kann. Eine Gesamtbetrachtung führt meines Erachtens zum Ergebnis, dass bei Maria die typischen Merkmale der persönlichen Abhängigkeit nach Gewicht und Bedeutung überwiegen. Aus arbeitsrechtlicher Sicht schließt das Fehlen eines Arbeitsvertrages bzw einer (vertraglichen) Pflicht zur Arbeitsleistung ein Arbeitsverhältnis im arbeitsrechtlichen Sinn – ungeachtet der Ausprägung der (übrigen) Merkmale persönlicher Abhängigkeit – wohl aus. Der sozialversicherungsrechtliche Begriff stellt hingegen auf die faktischen Verhältnisse und die Entgeltlichkeit ab. Während Erstere meines Erachtens trotz mangelnder Leistungsverpflichtung in Summe für das Vorliegen eines Dienstverhältnisses sprechen, fehlt mit der Entgeltlichkeit ein Wesensmerkmal (siehe oben). Nichtsdestotrotz zeigt sich meines Erachtens durch den Vergleich der beiden WN, dass eine Beurteilung von WN mit unterschiedlichen Behinderungsgraden durchaus zu unterschiedlichen Ergebnissen führen kann. Vor allem bei WN mit einem bloß geringen Beeinträchtigungsgrad können sich die tatsächlichen Beschäftigungsverhältnisse sehr einem Arbeitsverhältnis annähern.

10.1.3.7 Fazit

Die Schwierigkeit, die Beschäftigungsverhältnisse in der Tageswerkstätte auf Merkmale eines Arbeitsverhältnisses zu untersuchen, sehe ich vor allem darin, dass für die „Beschäftigung in Werkstätten produktiv/kreativ“ Personen mit einem leichten, mittleren und hohen Grad der Beeinträchtigung in Frage kommen, also eine große Bandbreite an unterschiedlichen Behinderungsarten und Behinderungsgraden in Tageswerkstätten vertreten ist. Da – wie ausführlich dargelegt – die Leistungsfähigkeit der WN und die Ausprägung einiger Merkmale der persönlichen Abhängigkeit von Art und Grad der Beeinträchtigung abhängig ist, muss meines Erachtens auf die konkreten Umstände des Einzelfalls abgestellt werden. Die zunächst versuchte pauschale Beurteilung anhand objektiv erkennbarer Merkmale persönlicher Abhängigkeit kann diesem Umstand nicht gerecht werden. Vergleicht man die faktischen Beschäftigungsverhältnisse von Maria und Herbert, zeigt sich, dass eine Einzelfallbetrachtung zu unterschiedlichen Beurteilungen führen kann. Vor allem bei WN mit einem bloß geringen Beeinträchtigungsgrad (wie im Fall von Maria) können sich die tatsächlichen Beschäftigungsverhältnisse sehr einem Arbeitsverhältnis annähern.

Aus arbeitsrechtlicher Sicht sind mit dem Fehlen eines Arbeitsvertrages und einer daraus ableitbaren Arbeitsleistungspflicht – auch wenn eine faktische Pflicht zur Anwesenheit besteht – elementare Kriterien nicht erfüllt, was nach der herrschenden Vertragstheorie das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses iSd § 1151 ABGB ausschließt. Somit fallen die Betroffenen zur Gänze aus dem Arbeitsrecht (zur Kritik am starren arbeitsrechtlichen Regelungsmodell siehe Kap 9.3.3.3). Sozialversicherungsrechtlich betrachtet schließt die Unentgeltlichkeit das Vorliegen eines Dienstverhältnisses iSd § 4 Abs 2 ASVG aus. Dieses Problem könnte man dadurch lösen, indem man den WN entsprechend meinem Vorschlag in Kap 9.4.4 entlohnt.

10.2 Prüfung der Möglichkeit des Anknüpfens an den Pflichtversicherungstatbestand für „dienstnehmerähnliche“ freie Dienstnehmer (§ 4 Abs 4 ASVG)

Kommt man zum Ergebnis, dass kein Arbeitsverhältnis vorliegt, liegt es meines Erachtens nahe zu prüfen, ob man nicht einen „dienstnehmerähnlichen“ freien Dienstvertrag annehmen und so an den Pflichtversicherungstatbestand des § 4 Abs 4 ASVG anknüpfen könnte, um eine eigenständige sozialversicherungsrechtliche Absicherung zu erzielen. In seinem Bemühen, die Sozialversicherung umfassend auszubauen[479], bezog der Gesetzgeber mit dem Strukturanpassungsgesetz 1996[480] auch dienstnehmerähnliche freie Dienstnehmer in die Pflichtversicherung ein. Er ging davon aus, dass Personen, die – ohne persönlich abhängig zu sein – in wirtschaftlicher Abhängigkeit kontinuierlich Arbeit für einen oder wenige Dienstgeber verrichten, einem Dienstnehmer wesentlich näher stehen als einem selbstständig Erwerbstätigen.[481] Deshalb sollte der Schutz der Sozialversicherung auch auf jene Beschäftige ausgedehnt werden, die zwar nicht unter den Dienstnehmerbegriff des § 4 Abs 2 ASVG fallen, „sich nach dem äußeren Erscheinungsbild der Tätigkeit und der Schutzwürdigkeit de facto jedoch nicht von einem Dienstnehmer unterscheiden“. Nicht einbezogen wurden hingegen die freien Dienstnehmer, die ihre Dienstleistungen im Wesentlichen nicht persönlich erbringen, über eine eigene unternehmerische Struktur verfügen und daher selbstständigen Unternehmern näher stehen als unselbstständigen Dienstnehmern[482]. Diese meist als „unternehmerische freie Dienstnehmer“ bezeichneten Personen sind idR ohnehin nach dem Gewerblichen Sozialversicherungsgesetz (GSVG) pflichtversichert.[483]

10.2.1.1 Die Abgrenzung zum Begriff der „Arbeitnehmerähnlichkeit“ im Arbeitsrecht

Der Begriff der „Dienstnehmerähnlichkeit“ im Sozialversicherungsrecht ist nicht zu verwechseln mit dem Begriff der „Arbeitnehmerähnlichkeit“ im Arbeitsrecht. Diese Begriffe sind sich zwar sehr ähnlich, verfolgen jedoch nicht denselben Schutzzweck (siehe Kap 10.1) und führen zu unterschiedlichen Rechtsfolgen. Die Rechtsfigur der „arbeitnehmerähnlichen Person“ erfasst Personen, die zwar nicht in einem Arbeitsverhältnis stehen, jedoch im Auftrag und für Rechnung bestimmter anderer Personen Arbeitsleistungen erbringen und aufgrund ihrer wirtschaftlichen Unselbstständigkeit dem unselbstständigen Arbeitnehmer näher stehen als dem selbstständigen Unternehmer.[484] Es kommt nicht darauf an, auf welcher Grundlage sie beschäftigt werden (meist liegt ein freier Dienstvertrag, ein Werkvertrag oder ein Auftragsverhältnis vor). Die Arbeitnehmerähnlichkeit kann somit als eine „Zusatzqualifikation“ des Beschäftigungs-verhältnisses bezeichnet werden.[485] Der Begriff setzt sich aus einer Reihe von Merkmalen zusammen, wobei es darauf ankommt, dass bei einer Gesamtbetrachtung im Ergebnis eine wirtschaftliche Lage besteht, wie sie für einen Arbeitnehmer typisch ist.[486] Charakteristisch ist die regelmäßige Erbringung der Arbeitsleistung über einen längeren Zeitraum für bestimmte, nicht ständig wechselnde Auftraggeber, denen der wirtschaftliche Erfolg zukommt, mangels eigener Betriebsstätte in Einordnung in deren Arbeitsorganisation, wodurch die Dispositions-möglichkeiten des Betroffenen verringert werden und er nicht mehr in der Lage ist, seine Arbeitskraft anderweitig für Erwerbszwecke einzusetzen und insofern auf die Einkünfte aus diesen Tätigkeiten zur Bestreitung des Lebensunterhalts angewiesen ist.[487] Wie sich noch zeigen wird, treffen einige dieser Kriterien auch auf „dienstnehmerähnliche freie Dienstnehmer“ zu, die – ohne persönlich abhängig zu sein – in wirtschaftlicher Abhängigkeit kontinuierlich Arbeit für einen oder wenige Dienstgeber verrichten. Ein Unterschied liegt darin, dass die Arbeitnehmerähnlichkeit im Arbeitsrecht keine persönliche Leistungspflicht und keine Entgeltlichkeit voraussetzt.[488] Der gravierendste Unterschied zeigt sich bei den Rechtsfolgen. Während dienstnehmerähnliche freie Dienstnehmer als potenzielle Risikogruppe vom Schutz der Sozialversicherung erfasst werden sollten und daher in die Pflichtversicherung miteinbezogen wurden, führt der Status als „Arbeitnehmerähnliche“ wegen der durch ihre wirtschaftliche Abhängigkeit bedingten und insofern mit Arbeitnehmern vergleichbaren sozialen Schutzbedürftigkeit[489] neben der Begründung der Zuständigkeit des Arbeits- und Sozialgerichts und der vereinzelten Berücksichtigung in arbeitsrechtlichen Sondergesetzen[490] – abhängig von der Ausprägung der Abhängigkeit – zur analogen Anwendung einzelner arbeitsrechtlicher Regelungen.[491] Nicht anwendbar sind jedoch unter anderem das Arbeitszeitgesetz, das Urlaubsgesetz, die Bestimmungen betreffend die Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall, der Kündigungsschutz und Kollektivverträge. Die Arbeitnehmerähnlichkeit begründet ferner nicht die betriebsverfassungsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft gemäß § 36 ArbVG.[492] Ihr soll an dieser Stelle im Hinblick darauf, dass damit nicht die Einbeziehung in die gesetzliche Sozialversicherung erreicht werden kann, keine weitere Beachtung mehr geschenkt werden.

10.2.2 Der freie Dienstvertrag

Bevor ich erläutere, was man unter einem „dienstnehmerähnlichen“ freien Dienstnehmer versteht, halte ich es für notwendig, zunächst zu klären, was man unter einem freien Dienstnehmer versteht. Der Gesetzgeber hat auf eine eigene Begriffsbestimmung im ASVG verzichtet und damit auf die bestehenden Auffassungen in Rechtsprechung und Lehre verwiesen.[493] Der freie Dienstvertrag ist ein Ergebnis der Vertragsfreiheit, die es ermöglicht, Verträge über Dienste abzuschließen, die keinem gesetzlichen Vertragstypus (wie einem Dienst- oder Werkvertrag) entsprechen.[494] Er hat wie der Arbeitsvertrag gattungsmäßig umschriebene Dienstleistungen zum Gegenstand und begründet ebenso ein Dauerschuldverhältnis.[495] Er grenzt sich vom Arbeitsvertrag vor allem dadurch ab, dass die persönliche Abhängigkeit fehlt oder nur schwach ausgeprägt ist.[496] Der freie Dienstnehmer genießt eine weitgehende Dispositionsfreiheit. Ein Wesensmerkmal bildet vor allem die Möglichkeit, den Ablauf der Arbeit selbstständig gestalten und jederzeit beliebig abändern zu können. Indizien dafür sind das Recht auf freie Arbeitszeitgestaltung, das Fehlen der Bindung an einen bestimmten Arbeitsort, die Freiheit von persönlichen Weisungen und das Recht, sich beliebig vertreten zu lassen.[497] Wird die persönliche Selbstständigkeit durch eine Weisungsgebundenheit oder eine Präsenzpflicht eingeschränkt, spricht dies eher für einen Dienstvertrag.[498] Nach der Judikatur bildet ferner die Frage, welche Rechtsfolgen bei einem Unterbleiben eines Arbeitsauftrages eintreten, ein Abgrenzungskriterium. Ein Arbeitnehmer müsste in solchen Fällen dem Arbeitgeber eine rechtfertigende Erklärung geben (zB Arbeitsunfähigkeit), freie Dienstnehmer müssten auch ohne Erklärung mit keinen rechtlichen Konsequenzen rechnen.[499] Muss der Beschäftigte über Abwesenheitszeiten Rechenschaft ablegen und muss er für längere Abwesenheit um Genehmigung ansuchen, spricht dies ebenfalls für ein Dienstverhältnis.[500] Auf eine allfällige wirtschaftliche Abhängigkeit kommt es nicht an.[501] Für die rechtliche Qualifikation ist nicht auf die Bezeichnung und die Gestaltung des (schriftlichen) Vertrages, sondern auf die (allenfalls davon abweichende) tatsächliche Handhabung des Vertragsverhältnisses abzustellen.[502] In Ermangelung einer gesetzlichen Regelung und aufgrund der grundsätzlichen Nichtanwendbarkeit der Bestimmungen über Dienstverträge (§§ 1151 ff ABGB) und der übrigen arbeitsrechtlichen Bestimmungen gelten für ihn grundsätzlich nur die allgemeinen Regeln für Verträge.[503] Jene arbeitsrechtlichen Normen, die nicht vom persönlichen Abhängigkeitsverhältnis des Arbeitnehmers ausgehen und daher nicht den Schutz des sozial Schwächeren bezwecken, sind auf den freien Dienstvertrag jedoch analog anwendbar (zB die Vorschriften über die vorzeitige Auflösung in §§ 1162-1162d ABGB, die Kündigungsregelungen der §§ 1159 ff ABGB und § 1152 ABGB).[504] Nicht analog anwendbar sind allerdings typische sondergesetzliche Regelungen, die nur bei Arbeitnehmereigenschaft zustehen, wie zB Abfertigungsbestimmungen, die Regelungen über Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall oder die Bestimmungen eines Kollektivvertrags bzw einer Betriebsvereinbarung.[505]

Fehlt die Verpflichtung zur Arbeitsleistung, kann es sich nach der Auffassung von Rebhahn auch nicht um einen freien Dienstvertrag im engeren Sinn handeln.[506] Dafür spricht, dass es sich beim freien Dienstvertrag wie beim Arbeitsvertrag um ein Dauerschuldverhältnis handelt und man in Ermangelung einer Verbindlichkeit streng genommen nicht von einem Schuldverhältnis sprechen kann (siehe Kap 10.1.3.2). In diesem Sinne hat der OGH im Zusammenhang mit einer Rahmenvereinbarung über künftig zustande kommende Arbeitseinsätze ausgesprochen, dass mangels Arbeitsverpflichtung weder ein Arbeitsvertrag noch ein freier Dienstvertrag vorliegen könne, insbesondere, wenn auch keine Pflicht des Betroffenen zur Einsatzbereitschaft besteht.[507] Auf der anderen Seite kann das Fehlen einer Leistungspflicht bei einem freien Dienstverhältnis, bei dem nicht auf die persönliche Abhängigkeit abgestellt wird, meines Erachtens nicht so schwer wiegen wie bei einem „echten“ Dienstverhältnis iSd § 1151 ABGB, vor allem wenn eine Anwesenheitspflicht besteht.

10.2.3 Der „dienstnehmerähnliche freie Dienstnehmer“ im Sozialversicherungsrecht

Den Dienstnehmern iSd § 4 Abs 2 ASVG gleichstellte „dienstnehmerähnliche freie Dienstnehmer“ sind jene, die sich gegenüber einem Dienstgeber[508] auf Grund freier Dienstverträge auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Erbringung von Dienstleistungen verpflichten und aus dieser Tätigkeit ein Entgelt beziehen, die Dienstleistungen im Wesentlichen persönlich erbringen und über keine wesentlichen eigenen Betriebsmittel verfügen (§ 4 Abs 4 ASVG). Ersteres Kriterium ist erfüllt, wenn der freie Dienstnehmer den Arbeitsauftrag im Wesentlichen persönlich ausführt, wobei auch eine jederzeitige Vertretungsmöglichkeit nicht schadet, so lange die Arbeitsleistung überwiegend von ihm erbracht wird.[509] Tomandl führt dies auf die Annahme zurück, dass in Abgrenzung dazu Unternehmer gewöhnlich nicht selbst die (überwiegende) Arbeit bei der Erbringung der von ihnen erteilten Aufträge leisten, sondern ihre Haupttätigkeit üblicherweise auf jene Arbeiten beschränken, die sie nicht oder nur schwer an ihre Mitarbeiter delegieren können.[510] Beim zweiten Kriterium ist maßgebend, dass der Dienstleistende die Tätigkeit im Wesentlichen ohne eigene unternehmerische Struktur mit Betriebsmitteln des Dienstgebers ausübt. Dadurch kommt seine wirtschaftliche Abhängigkeit zum Ausdruck. Ein Betriebsmittel ist nur dann als wesentlich anzusehen, wenn die Dienstleistung ohne dessen Verwendung nicht erbracht werden kann[511], es sich nicht bloß um ein geringwertiges Wirtschaftsgut handelt und es seiner Art nach in erster Linie der betrieblichen Tätigkeit zu dienen bestimmt ist oder der Schaffung einer unternehmerischen Struktur dient.[512] Schließlich bildet die Entgeltlichkeit eine Voraussetzung, da nur entgeltliche Dienstverhältnisse der Versicherungspflicht unterliegen. Diesbezüglich gelten dieselben Kriterien wie bei Dienstnehmern iSd § 4 Abs 2 ASVG.[513] Das jeweilige Beschäftigungsverhältnis ist nicht nach dem äußeren Erscheinungsbild, sondern iSd §539a ASVG nach seinem „wahren wirtschaftlichen Gehalt“ zu beurteilen[514]. Für dienstnehmerähnliche freie Dienstnehmer kommen bestimmte Regelungen[515] des Arbeitsrechts ausdrücklich zur Anwendung.[516] Sie sind seit 1.1.2008 auch arbeitslosenversichert (§ 1 Abs 8 AlVG[517]). Die Sozialversicherungsbeiträge sind ähnlich hoch wie jene für Dienstnehmer iSd § 4 Abs 2 ASVG.[518] Zusammenfassend ist festzuhalten, dass von einem dienstnehmerähnlichen freien Dienstvertrag auszugehen sein wird, wenn der freie Dienstnehmer ohne eigene unternehmerische Struktur laufend seine Arbeitskraft gegen Entgelt einem „Auftraggeber“ zur Verfügung stellt. Dasselbe gilt, wenn es ihm „freigestellt“ wird, ob er eine ihrer Art nach bestimmte Dienstleistung erbringt oder nicht[519].

10.2.4 Subsumtion der Beschäftigungsverhältnisse in geschützten Werkstätten unter das dienstnehmerähnliche freie Dienstverhältnis im Sinne des § 4 Abs 4 ASVG

Da es keine schriftlichen Vereinbarungen gibt, könnte ein ein dienstnehmerähnliches freies Dienstverhältnis begründender freier Dienstvertrag nur schlüssig zustande gekommen sein. Gegen ein schlüssiges Zustandekommen spricht der mangelnde Verpflichtungswille des Leistungsempfängers (siehe Kap 10.1.3.1). Mangels Vorliegen eines freien Dienstvertrages und (einer daraus ableitbaren) Verpflichtung zur Dienstleistung („Personen, die sich auf Grund freier Dienstverträge […] verpflichten) wäre die Prüfung streng genommen bereits hier abzubrechen. Das Fehlen einer Leistungspflicht kann bei einem freien Dienstverhältnis, bei dem nicht auf die persönliche Abhängigkeit abgestellt wird, meines Erachtens jedoch nicht so schwer wiegen wie bei einem „echten“ Dienstverhältnis iSd § 1151 ABGB, vor allem wenn wie im Fall der WN eine (faktische) Anwesenheitspflicht zu vorgegebenen Zeiten besteht (die für ein „echtes“ Arbeitsverhältnis spricht) und de facto Arbeitsleistungen erbracht werden. Für die rechtliche Qualifikation ist aber ohnehin auf die tatsächliche Handhabung des Vertragsverhältnisses abzustellen.[520] Für die Qualifikation als dienstnehmerähnliche freie Dienstverhältnisse spricht meines Erachtens, dass die WN wie die dienstnehmerähnlichen freien Dienstnehmer nicht unter den Dienstnehmerbegriff des § 4 Abs 2 ASVG fallen, jedoch kontinuierlich Arbeitsleistungen für einen Dienstgeber erbringen und insofern einem Dienstnehmer wesentlich näher stehen als einem selbstständig Erwerbstätigen. Jene Gründe, die gegen die Qualifikation als Dienstverhältnis gesprochen haben (gelockerte Bindung an Arbeitszeit und arbeitsbezogenes Verhalten, schwach ausgeprägte Kontrolle und disziplinäre Verantwortlichkeit, keine rechtlichen Konsequenzen bei Arbeitsverweigerung), spielen beim dienstnehmerähnlichen freien Dienstvertrag keine Rolle. Für eine Einbeziehung in die gesetzliche Pflichtversicherung spricht meiner Ansicht nach überdies ganz allgemein das Bestreben des Gesetzgebers, die Sozialversicherung umfassend auszubauen, um möglichst alle schutzwürdigen Personengruppen durch den Zusammenschluss zu einer Gefahrengemeinschaft vor sozialen Risken zu schützen.[521] Auch Rebhahn – auf dessen Kommentar sich der OGH bei seiner Judikatur betreffend die Beschäftigungsverhältnisse in geschützten Werkstätten stützt – hält dies offenbar für möglich, wenn er festhält, dass in Bezug auf die Sozialversicherung eine Subsumtion unter § 4 Abs 4 ASVG nicht dadurch ausgeschlossen sei, dass aufgrund eines überwiegenden besonderen (nicht ökonomischen) Vertragszwecks kein Arbeitsvertrag vorliege.[522] Zur Problematik der mangelnden Entgeltlichkeit sei auf die Ausführungen im Zusammenhang mit einem Dienstverhältnis iSd § 4 Abs 2 ASVG verwiesen (siehe Kap 10.1.3.3). Dass die Betroffenen ihre Arbeitsleistung persönlich erbringen und über keine eigenen Betriebsmittel verfügen, sei der Vollständigkeit halber noch einmal festgehalten.

Im Ergebnis schließt meiner Beurteilung nach jedoch vor allem die mangelnde Entgeltlichkeit eine Anknüpfung an § 4 Abs 4 ASVG aus. Wie bereits erwähnt, würde eine Entlohnung der WN entsprechend meinem Vorschlag in Kap 9.4.4 dieses Problem lösen.

10.3 Die Schaffung eines Sondertatbestandes im ASVG

Eine Möglichkeit wäre, Menschen mit Behinderung, „die in den von den Ländern anerkannten Einrichtungen der Beschäftigungstherapie tätig sind[523] (terminologisch in Anlehnung an die erfolgte Einbeziehung in der Unfallversicherung, siehe Kap 9.3.5) – zumindest jene (idR bloß leicht beeinträchtigten) WN wie Maria (siehe Kap 10.1.3.5), deren Beschäftigung im Rahmen der „Beschäftigung in Werkstätten produktiv/kreativ“ überwiegend von der Erbringung produkt- oder dienstleistungsorientierter Arbeitsleistungen in Eingliederung in die betriebliche Organisation geprägt ist (die der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ oder „Qualifizierungsgruppe“ zugeordnet werden können, siehe Kap 9.2.2) und die sich im Endeffekt de facto nur durch ihre behinderungsbedingt verminderte Leistungsfähigkeit maßgeblich von nicht beeinträchtigten Arbeitnehmern unterscheiden – durch die Schaffung eines Sondertatbestandes (ähnlich wie die Tätigkeiten von Präsenz- und Zivildienern, die ebenfalls nicht auf arbeitsvertraglicher Basis, sondern auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erfolgen, siehe Kap 10.1.3.1) sozialversicherungsrechtlich Dienstverhältnissen iSd § 4 Abs 2 ASVG gleichzustellen und auf diesem Wege in die gesetzliche Pflichtversicherung in der Kranken- und Pensionsversicherung einzubeziehen.

10.4 Die Anwendbarkeit des Arbeitsrechts auf Beschäftigungsverhältnissen in Tageswerkstätten aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung

Was die Anwendbarkeit des Arbeitsrechts betrifft, wäre es aus meiner Sicht die einfachste Lösung, WN vertraglich den Status als Arbeitnehmer einzuräumen bzw die Anwendbarkeit des Arbeitsrechts oder zumindest von Teilen desselben (von Arbeitnehmerschutzbestimmungen, Kollektivverträgen etc) vertraglich zu vereinbaren. Das Arbeitsrecht kann nämlich auch aufgrund des Parteiwillens anwendbar gemacht werden.[524] In diesem Fall beruht die Anwendbarkeit des Arbeitsrechts nicht auf Gesetz, sondern auf Vertrag.[525] Die befragte Leiterin der Werkstätte gab an, daran im Sinne der Verbesserung der Rahmenbedingungen für die WN durchaus Interesse zu haben, sofern die Finanzierung durch das Land gesichert sei und es dadurch zu keiner faktischen Schlechterstellung der WN komme. Im Endeffekt läuft es meines Erachtens einerseits auf die rechtspolitische Frage hinaus, ob man aus behindertenpolitischen Erwägungen heraus Personen in Unterstützten Beschäftigungsformen wie in Werkstätten den Arbeitnehmerstatus einräumen möchte, und andererseits auf die Finanzierungsfrage, also wer etwaige dadurch entstehende Mehrkosten trägt.



[407] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 161; Radner in Mazal/Risak, Das Arbeitsrecht – System und Praxiskommentar21 Losebl Kap I Rz 19; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 83.

[408] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 39.

[409] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 44f.

[410] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 43.

[411] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 66, 84a.

[412] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 158.

[413] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 31.

[414] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 4; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 32.

[415] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 172.

[416] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 11.

[417] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 78.

[418] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 159; Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 6.

[419] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 159; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 82.

[420] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 109.

[421] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 159; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 13.

[422] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 108, 120.

[423] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 160; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 15.

[424] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 159; Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger, Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 9.

[425] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 160; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 19.

[426] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 161; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 18.

[427] VwGH 15.07.2013, 2011/08/0151.

[428] VwGH 15.05.2013, 2013/08/0051.

[429] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG – Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 32.

[430] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG – Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 55.

[431] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 62.

[432] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG – Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 59.

[433] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 60.

[434] VwGH 22.12.1983, 0150/80.

[435] VwGH 30.05.2001, 98/08/0196.

[436] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 45, 72.

[437] VwGH 15.10.2003, 2002/08/0092.

[438] VwGH 19.11.1987, 87/08/0152.

[439] VwGH 30.05.2001, 98/08/0196.

[440] VwGH 17.09.1991, 90/08/0208.

[441] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 61.

[442] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 161; Radner in Mazal/Risak (Hrsg), Das Arbeitsrecht – System und Praxiskommentar21 Losebl Kap I Rz 19; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 83.

[443] LEVO-StBHG Anlage 1, 20, 23.

[444] Der Grad der Beeinträchtigung ist bei der Gewährung der Hilfeleistung „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ zu ermitteln. Darunter versteht man jenen Zustand des Menschen mit Behinderung, der auf Grund der im Einstufungsformular (Anlage 4) festgelegten Kriterien und Punktezahlen festgestellt wird (§ 2 Abs 1 LEVO-StBHG).

[445] LEVO-StBHG Anlage 1, 20 f.

[446] LEVO-StBHG Anlage 1, 23.

[447] Mit der örtlich zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde entscheidet eine mit staatlicher Hoheitsgewalt ausgestattete Verwaltungsbehörde bei Beantragung der Hilfeleistung über das Vorliegen oder den Wegfall der Voraussetzungen, die Einstellung und das Ruhen der gewährten Hilfeleistung (§ 42 Abs 4 StBHG).

[448] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 22.

[449] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz5; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 178.

[450] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz7; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 179.

[451] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 240; Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 3.

[452] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 238.

[453] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 238; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 19; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 64.

[454] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 254; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 32.

[455] Bei Bedarf sind therapeutische Begleitangebote zu schaffen. Die vorgegebenen Strukturstandards fordern die Einrichtung von Therapie- und Entspannungsräumen (LEVO-StBHG Anlage 1, 22f).

[456] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG – Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 55.

[457] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 57.

[458] Rummel in Rummel (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2000) § 859 Rz 2; Bollenberger in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 859 Rz 3.

[459] Krejci in Rummel (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2000) § 1151 Rz 38.

[460] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 156.

[461] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 23.

[462] Siehe die detaillierten Ab- und Verrechnungsbestimmungen der Leistungs- und Entgeltverordnung (LEVO-StBHG Anlage 3, 2).

[463] LEVO-StBHG Anlage 1, 21.

[464] LEVO-StBHG Anlage 1, 26.

[465] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 57.

[466] Für Nutzer mit einem leichten Grad der Beeinträchtigung beträgt der Tagsatz 58 Euro, bei einem mittleren Grad 74 Euro, bei einem hohen Grad 126 Euro und beim höchsten Grad 176 Euro (LEVO-StBHG Anlage 2, 1).

[467] VwGH 19.11.1987, 87/08/0152.

[468] LEVO-StBHG Anlage 3, 3.

[469] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 78.

[470] Als geringfügig beschäftigt gilt ein Dienstnehmer, dessen Erwerbseinkommen aus sämtlichen dem ASVG unterliegenden Beschäftigungsverhältnissen im Kalenderjahr 2014 im Monat 395 Euro nicht überschreitet (§ 5 Abs 1 Z 2 und Abs 2 ASVG).

[471] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 330.

[472] RIS-Justiz RS0018033.

[473] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 331.

[474] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 57.

[475] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 254.

[476] Die Namen der Nutzer wurden aus Datenschutzgründen geändert.

[477] Der Grad der Beeinträchtigung ist bei der Gewährung der Hilfeleistung „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ zu ermitteln. Darunter versteht man jenen Zustand des Menschen mit Behinderung, der auf Grund der im Einstufungsformular (Anlage 4) festgelegten Kriterien und Punktezahlen festgestellt wird (§ 2 Abs 1 LEVO-StBHG).

[478] Der Grad der Beeinträchtigung ist bei der Gewährung der Hilfeleistung „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ zu ermitteln. Darunter versteht man jenen Zustand des Menschen mit Behinderung, der auf Grund der im Einstufungsformular (Anlage 4) festgelegten Kriterien und Punktezahlen festgestellt wird (§ 2 Abs 1 LEVO-StBHG).

[479] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 68.

[480] BGBl 1996/201.

[481] Tomandl, Sozialversicherung 2000 - Freie Dienstnehmer und „Neue Selbständige“ (1999) 31.

[482] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG - Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 80.

[483] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 133.

[484] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 196; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 46.

[485] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 197; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 123.

[486] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 197 f; Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 9.

[487] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 198; Radner in Mazal/Risak (Hrsg), Das Arbeitsrecht - System und Praxiskommentar21 Losebl Kap I Rz 87; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 125.

[488] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 123.

[489] Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 9.

[490] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 196; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 49.

[491] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 49; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 132.

[492] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 49; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 124.

[493] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 68.

[494] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 3.

[495] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 127; Schrammel in Fenyves/Kerschner/Vonkilch (Hrsg), Klang Kommentar zum ABGB3 (2012) § 1151 Rz 62.

[496] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011)163.

[497] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 30; Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 12.

[498] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 128.

[499] Schrammel in Fenyves/Kerschner/Vonkilch (Hrsg), Klang Kommentar zum ABGB3 (2012) § 1151 Rz 61.

[500] Krejci in Rummel (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2000) § 1151 Rz 84.

[501] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 30; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 128.

[502] Schrammel in Fenyves/Kerschner/Vonkilch (Hrsg), Klang Kommentar zum ABGB3 (2012) § 1151 Rz 62.; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 128.

[503] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 164; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 31; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 129.

[504] Löschnigg, Arbeitsrecht11 164; Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 31; Spenling in Koziol/Bydlinski/Bollenberger (Hrsg), Kommentar zum ABGB3 (2010) § 1151 Rz 12.

[505] Pfeil in Schwimann/Kodek (Hrsg), ABGB Praxiskommentar3 (2006) § 1151 Rz 32; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 131.

[506] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 128a.

[507] OGH 20.02.2002, 9 ObA 296/01x.

[508] Im Rahmen seines Geschäftsbetriebes, seiner Gewerbeberechtigung, seiner berufsrechtlichen Befugnis oder seines statutenmäßigen Wirkungsbereiches oder gegenüber einer Gebietskörperschaft oder eine sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts bzw gegenüber der von ihr verwalteten Betriebe, Anstalten, Stiftungen oder Fonds.

[509] Poperl, ASVG – Sozialversicherungs-Handbuch49 (2013) Kap II § 4 Abs 4 Rz 3.

[510] Tomandl, Sozialversicherung 2000 – Freie Dienstnehmer und „Neue Selbständige“ (1999) 34.

[511] Poperl, ASVG – Sozialversicherungs-Handbuch49 (2012) Kap II § 4 Abs 4 Rz 56.

[512] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG – Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 93.

[513] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 60, 69.

[514] Vgl oben beim sozialversicherungsrechtlichen Dienstnehmerbegriff.

[515] Diese Beschäftigten haben Anspruch auf einen Dienstzettel (§1164a ABGB) sowie auf die Abfertigung neu (§ 1 Abs 1a BMSVG), zudem sind sie Mitglieder der Arbeiterkammer (§ 10 Abs 1 Z 7 AKG).

[516] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 165.

[517] BGBl I 2007/104.

[518] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 133.

[519] Zehetner in Sonntag (Hrsg), ASVG – Jahreskommentar4 (2013) § 4 Rz 90.

[520] Schrammel in Fenyves/Kerschner/Vonkilch (Hrsg), Klang Kommentar zum ABGB3 (2012) § 1151 Rz 62; Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 128.

[521] Tomandl, Grundriss des österreichischen Sozialrechts6 (2009) Rz 68.

[522] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 79.

[523] Vgl § 8 Abs 1 Z 3 lit m ASVG.

[524] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 219.

[525] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 220.

11 Die Prüfung der Anwendbarkeit der Betriebsverfassung auf Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten

11.1 Vorgaben der Behindertenrechtskonvention

Die Vertragsstaaten haben sich völkerrechtlich verpflichtet, zu gewährleisten, „dass Menschen mit Behinderungen ihre Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsrechte gleichberechtigt mit anderen ausüben können“ (Art 27 Abs 1 lit c BRK).

11.2 Der betriebsverfassungsrechtliche Arbeitnehmerbegriff

Den persönlichen Anwendungsbereich des Betriebsverfassungsrechts regelt § 36 ArbVG, der einen eigenen Arbeitnehmerbegriff statuiert. Nach dem Gesetzeswortlaut sind alle „im Rahmen eines Betriebes beschäftigten Personen“ Arbeitnehmer iSd II. Teiles des ArbVG (§ 36 Abs 1 ArbVG). Wenngleich hier auf die Beschäftigung abgestellt wird, bildet die persönliche Abhängigkeit das entscheidende Kriterium[526]: als „im Betrieb beschäftigt“ gelten jene Personen, die in den Betrieb eingegliedert sind, das heißt die ihre Arbeitsleistung in Eingliederung in eine von einem anderen geschaffene betriebliche Organisationsstruktur auf dessen Rechnung und Risiko erbringen und sich dessen funktioneller Autorität unterwerfen.[527] Durch diese Formulierung wollte der Gesetzgeber klarstellen, dass grundsätzlich alle Beschäftigten, die organisatorisch und soziologisch der Belegschaft des Betriebs zuzuordnen sind, dieser auch rechtlich angehören.[528] Im Gegensatz zum arbeitsvertragsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff (siehe Kap 10.1.1) ist es nicht relevant, auf welchem Rechtstitel die Beschäftigung im Betrieb beruht, da nicht auf das Vorliegen eines gültigen Arbeitsvertrages, sondern auf die faktische Eingliederung in den Betrieb abstellt wird[529]. Auf eine wirtschaftliche Abhängigkeit kommt es genauso wenig an wie auf die Entgeltlichkeit des Beschäftigungsverhältnisses[530].

11.3 Die Ausnahmen vom betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff

§ 36 Abs 2 ArbVG nimmt bestimmte Personengruppen vom Anwendungsbereich des II. Teiles des ArbVG aus. Die Ausnahme hat weit reichende Konsequenzen, da die Betriebsverfassung für diese Personen gänzlich unanwendbar ist. Das bedeutet, dass diesem Personenkreis beispielweise das aktive und passive Wahlrecht zum Betriebsrat fehlt (§§ 52, 53 ArbVG) und der allgemeine Kündigungsschutz (§ 105 ArbVG) sowie der Versetzungsschutz (§ 101 ArbVG) nicht anwendbar sind. Ganz grundlegend ist anzumerken, dass die Ausnahmen vom betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff auf dem Gedanken beruhen, dass Personen, die eher eine Arbeitgeber- als eine Arbeitnehmerstellung im Betrieb inne haben (wie zB leitende Angestellte), nicht unter den Schutzbereich des ArbVG fallen sollen, und dass bestimmte Tätigkeiten, bei denen der wirtschaftliche Zweck der Beschäftigung nicht im Vordergrund steht, ebenso wenig diesem Schutzzweck unterliegen.[531]

Vor dem Hintergrund der erörterten Leitentscheidung des OGH, der die Arbeitnehmereigenschaft von WN der Einrichtungen der Beschäftigungstherapie mit dem Hauptargument verneinte, dass das Eigeninteresse der Beschäftigten und nicht das (wirtschaftliche) Interesse des Dienstleistungsempfängers überwiege (siehe Kap 8.3.3), kommt letzterer Aspekt in Betracht. Ausgenommen sind Personen, „die vorwiegend zu Zwecken ihrer Erziehung, Behandlung, Heilung oder Wiedereingliederung beschäftigt werden“ (§ 36 Abs 2 Z 4 ArbVG), sowie jene, „deren Beschäftigung vorwiegend durch religiöse, karitative oder soziale Motive bestimmt ist“ (§ 36 Abs 2 Z 6 ArbVG), sofern sie nicht auf Grund eines Arbeitsvertrages beschäftigt werden.

11.4 Die Auslegung des betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs und der Ausnahmetatbestände

Zur Auslegung des Arbeitnehmerbegriffes des § 36 ArbVG ist anzumerken, dass er vor dem Hintergrund, dass der Gesetzgeber den Kreis der vom II. Teil des ArbVG erfassten Beschäftigten im Hinblick auf die Zielsetzung einer möglichst umfassenden Interessenvertretung möglichst weit ziehen wollte, grundsätzlich weit auszulegen ist. Die Ausnahmebestimmungen des § 36 Abs 2 ArbVG sind dem entsprechend eng auszulegen; im Zweifel ist die Arbeitnehmereigenschaft daher eher zu bejahen.[532] Da das Vorliegen der Arbeitnehmereigenschaft iSd § 36 Abs 1 ArbVG zur Folge hat, dass die Betroffenen rechtlich dem Belegschaftsverband zugerechnet werden, ist bei Auslegungsfragen im Zweifelsfall auch maßgebend, ob sie auch bei betriebssoziologischer Betrachtung zur Belegschaft gerechnet werden können und ob ihre Interessenlage mit jener der übrigen Beschäftigten im Betrieb vergleichbar ist, sodass man von einer Interessengemeinschaft sprechen kann.[533]

Ausgangspunkt einer umfassenden Auslegung der beiden Ausnahmetatbestände muss meiner Ansicht nach die Absicht des Gesetzgebers sein. Den Gesetzesmaterialien[534] ist zu entnehmen, dass er grundsätzlich all jene Personen ausnehmen wollte, die „hinsichtlich ihrer betrieblichen Stellung im Grenzbereich der Generalklausel des § 36 Abs 1 ArbVG angesiedelt sind, deren Interessenlage jedoch erheblich anders gelagert ist“. Den von den beiden Ausnahmetatbeständen des § 36 Abs 2 Z 4 und Z 6 ArbVG erfassten Personen sei gemein, dass sie „nicht auf Grund eines Arbeitsvertrages beschäftigt sind und ihre Beschäftigung überwiegend besondere Motive verfolgt oder bestimmten Zwecken dient“. Dahinter steht die Erwägung, dass diese Personen angesichts der für ihre Beschäftigung maßgebenden Motive mit den übrigen Beschäftigten des Betriebes keine (Z 6) oder doch nur eine sehr geringe (Z 4) Interessengemeinschaft verbindet.[535] Ungeachtet der Motivlage ist ein solches Beschäftigungsverhältnis jedenfalls vom betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff erfasst, wenn es auf Grund eines Arbeitsvertrages erbracht wird. Meines Erachtens kann daraus ganz allgemein geschlossen werden, dass eine Dienstleistung auch bei Vorliegen eines überwiegenden besonderen Vertragszwecks grundsätzlich auf der Grundlage eines Arbeitsvertrages erbracht werden kann, denn sonst würde diese Gegenausnahme keinen Sinn ergeben. Zu diesem Ergebnis kommt auch Resch, der daraus generell schließt, dass es für die Vertragstypenzuordnung gerade nicht auf die Motivlage der Parteien ankommt.[536]

Der erste Ausnahmetatbestand nimmt Personen aus, die vorwiegend zum Zweck ihrer Erziehung, Behandlung, Heilung oder Wiedereingliederung (in die Gesellschaft oder den Beruf) beschäftigt werden (§ 36 Abs 2 Z 4 ArbVG). Aus dieser Gruppe fallen jene Personen unter den Arbeitnehmerbegriff, bei denen dieser nicht ökomische Zweck der Beschäftigung nicht vorherrschend ist.[537] Maßgebend ist nicht, welche Beschäftigung die Betroffenen ausüben, sondern welche Motive der Beschäftigung zu Grunde liegen. Dabei kommt es nicht auf den konkreten subjektiven Beweggrund des Beschäftigten an, sondern darauf, ob diese Beschäftigung objektiv auf eines dieser Ziele ausgerichtet ist.[538] Das legt meiner Auffassung nach schon die (im Gegensatz zu § 36 Abs 2 Z 6 ArbVG) gewählte passive Formulierung („Personen, die […] beschäftigt werden“) nahe. Ob das besondere Motiv überwiegt, ist im Einzelfall nach Abwägung aller Umstände zu beurteilen. Da dem II. Teil des ArbVG Betriebe aller Art unterliegen, kann es sich dabei etwa um bestimmte Erziehungsanstalten oder Einrichtungen zur beruflichen Rehabilitation handeln. Erfolgt eine solche Beschäftigung auf Initiative oder gar auf Anordnung einer Einrichtung, zu deren Aufgabenbereich die Erziehung, Gesundheitsförderung oder Rehabilitation zählen (etwa eines Sozialversicherungsträgers oder des AMS), spricht das in Grenzfällen wohl für die Ausnahme.[539] Der Gesetzgeber erläutert in den Materialien, dass er hierbei vor allem an „Kranke, Geisteskranke, Alkoholiker oder Suchtgiftkranke, die aus therapeutischen Gründen beschäftigt […] sowie Personen, die im Rahmen der Rehabilitation umgeschult werden“ gedacht hat.[540]

Zweiterer Ausnahmetatbestand nimmt auch Personen, deren Beschäftigung vorwiegend durch religiöse, karitative oder soziale Motive bestimmt ist, aus (§ 36 Abs 2 Z 6 ArbVG). Wie der Wortlaut bereits vermuten lässt, ist hier auf die subjektive Einstellung der beschäftigten Person abzustellen.[541] Nach der Auffassung von Tomandl muss sich diese in einer bestimmten Weise nach außen dokumentieren. Ein wichtiges Indiz sei der Umstand, dass der Beschäftigte seine Arbeit ohne Anspruch auf Entgelt verrichtet und dass es sich um Tätigkeiten handelt, wie sie üblicherweise aus religiösen, karitativen oder sozialen Motiven erbracht werden, wie etwa seelsorgerische Dienste, Pflegeleistungen, Hilfeleistungen für Arme oder Behinderte etc.[542] Nach den Materialien, die als Beispiel Ordensschwestern anführen, soll diese Ausnahmebestimmung jenen Kreis von Beschäftigten erfassen, der sich „in der Motivation der Beschäftigung interessensmäßig von der übrigen Belegschaft erheblich unterscheidet“.[543] Die Betroffenen haben betriebssoziologisch typischerweise andere Interessen als die übrige Belegschaft.[544] Dieser Ausnahmetatbestand scheidet meines Erachtens aus. Es ist wohl unstrittig, dass Menschen, die – wie die hier im Fokus stehenden WN – aufgrund einer schwereren körperlichen und/oder geistigen Beeinträchtigung als arbeitsunfähig gelten (siehe Kap 8.3), wie alle anderen Menschen auch das Grundbedürfnis nach Arbeit haben und im Rahmen ihrer beschränkten Möglichkeiten einer sinnvollen Beschäftigung nachgehen wollen, um damit ihre Grundbedürfnisse befriedigen und ihre Lebensgestaltung selbst bestimmen zu können, sich produktiv ins Gemeinschaftsleben einzubringen und dadurch auch zu sozialer Anerkennung zu gelangen etc (siehe Kap 3.1). Insofern scheidet diese besondere Motivlage wohl aus, da WN ihre Arbeitsleistung in aller Regel nicht aus religiösen, karitativen oder sozialen Motiven erbringen. Das unterstreicht der von vielen WN geäußerte Wunsch, einem sozialversicherungspflichtigen Dienstverhältnis am ersten Arbeitsmarkt nachzugehen (siehe Kap 9.3).

11.5 Die Subsumtion der Beschäftigungsverhältnisse in geschützten Werkstätten unter den betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff und den Ausnahmetatbestand des § 36 Abs 2 Z 4 ArbVG

WN erbringen ihre Arbeitsleistung grundsätzlich in Eingliederung in eine von einem anderen geschaffene betriebliche Organisationsstruktur auf dessen Rechnung und Risiko und unterwerfen sich dessen funktioneller Autorität (auch wenn die prinzipiellen Weisungs- und Kontrollbefugnisse nur schwach ausgeprägt und zudem – abhängig vom Grad der Beeinträchtigung – eingeschränkt sind, siehe Kap 10.1.3.2), weshalb sie meines Erachtens als „im Betrieb beschäftige“ Personen qualifiziert werden können. Sie stehen in jedem Fall einem Arbeitnehmer näher als einem Arbeitgeber. Da es beim betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff nicht auf die wirtschaftliche Abhängigkeit und die Entgeltlichkeit ankommt, sondern allein die faktische Eingliederung in den Betrieb maßgeblich ist, kommt die Anwendung des Betriebsverfassungsrechts für WN meines Erachtens in Betracht, sofern sie nicht von einem Ausnahmetatbestand erfasst sind.

Zunächst gilt es zu klären, ob Beschäftigte in geschützten Werkstätten unter den Ausnahmetatbestand des § 36 Abs 2 Z 4 ArbVG fallen, wobei ich mich auf die Situation in der Steiermark, konkret auf die im Rahmen der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ (siehe Kap 9.2.1) erbrachten Arbeitsleistungen konzentriere. Entscheidend ist, ob die Beschäftigung einen (oder mehrere) dieser Zwecke (Erziehung, Behandlung, Heilung oder Wiedereingliederung) verfolgt, und wenn ja, ob dieser besondere Zweck überwiegt.

Zuerst soll der Frage nachgegangen werden, ob die Beschäftigung objektiv auf eines dieser Ziele ausgerichtet ist. Dazu ist ein genauerer Blick in die Leistungsbeschreibung nötig. Bei WN scheidet meines Erachtens der Zweck der Erziehung und der Heilung aus, da es sich bei der „Beschäftigung in Werkstätten produktiv/kreativ“ weder primär um eine erzieherische noch um eine gesundheitsfördernde Maßnahme handelt, sondern vielmehr die „aktive Teilnahme an produktiven und kreativen Arbeits- und Beschäftigungsprozessen mit Qualifizierungsmöglichkeiten“ bieten soll. Des Weiteren sollen lebenspraktisches Training, Förder- und Bildungsangebote die ganzheitliche Entwicklung der Person unterstützen. Neben einer beruflichen Teilhabe soll ihnen durch die Möglichkeit, über die Arbeit soziale Kontakte aufzubauen, auch eine gesellschaftliche Teilhabe ermöglicht werden.[545] In Betracht kommen der Zweck der Behandlung (therapeutischer Zweck) und der Zweck der (beruflichen und gesellschaftlichen) Wiedereingliederung. Angesichts des grundsätzlich jederzeit (auch während der Arbeitszeit) bestehenden Betreuungsangebots für WN ist (vorbehaltlich einer tatsächlichen Inanspruchnahme dieses Angebots) objektiv betrachtet ein gewisser „Behandlungszweck“ gegeben. Ob die Beschäftigung an sich, also die Teilnahme an produktiven und kreativen Arbeits- und Beschäftigungsprozessen – kurz gesagt die Möglichkeit, sich sinnvoll zu betätigen – einem therapeutischen Zweck dient, sei dahingestellt. Im Grunde ist eine sinnvolle Tätigkeit für jeden Menschen – egal ob dieser behindert oder nicht behindert ist – essentiell, da Arbeit generell einige wichtige Funktionen erfüllt. Sie ermöglicht eine produktive Teilhabe am Gemeinschaftsleben, wodurch das Selbstwertgefühl gestärkt wird, und ist bedeutend für die Kommunikation und Kooperation mit anderen Menschen, wodurch die Einnahme unterschiedlicher sozialer Rollen ermöglicht wird, um nur zwei soziale Funktionen zu nennen (siehe Kap 3.1). Überspitzt formuliert könnte man also auch bei jedem Arbeitsverhältnis am ersten Arbeitsmarkt einen gewissen „therapeutischen Effekt“ ausmachen. Auch die gesellschaftliche Wiedereingliederung ist ein ausdrückliches Ziel dieser Leistung. Fraglich ist, ob die berufliche Wiedereingliederung ein Motiv der Beschäftigung darstellt. Angesichts des Zuweisungskriteriums, wonach eine berufliche Eingliederung zum Zeitpunkt der bescheidmäßigen Zuerkennung der Leistung auszuschließen sein muss[546], sowie der minimalen Durchlässigkeit dieser Einrichtungen in Richtung erster und zweiter Arbeitsmarkt (siehe Kap 8.6) darf dies wohl in Frage gestellt werden. Ungeachtet dessen fallen bei der näheren Umschreibung der Leistung (zumindest was den theoretischen Ansatz betrifft) einige Ziele dieser Beschäftigungsmaßnahme ins Auge, die mit einem „Wiedereingliederungszweck“ zumindest ansatzweise in Einklang zu bringen sind, wie beispielsweise die Vorbereitung auf den Einstieg in einen Beschäftigungs- und Arbeitsprozess oder die Aneignung arbeitsfeldspezifischer Fertigkeiten und Kenntnisse sowie die Qualifizierung in einem speziellen Bereich[547]. Überdies ist fraglich, wie weit der Begriff „Wiedereingliederung“ auszulegen ist. Genau genommen impliziert eine Wiedereingliederung meiner Auffassung nach, dass eine Person schon einmal eingegliedert war. Dies trifft allerdings nur auf einen Bruchteil der WN zu. Laut einer repräsentativen österreichweiten Studie waren nur 7,2 Prozent der WN vor ihrer Beschäftigung bereits erwerbstätig.[548] Hingegen trifft dies auf die Personen zu, die der Gesetzgeber in den Materialien anführt: Kranke, Geisteskranke, Alkoholiker oder Suchtgiftkranke, die offensichtlich vor ihrer Erkrankung bereits am ersten Arbeitsmarkt einer Beschäftigung nachgingen, aufgrund der Erkrankung jedoch aus dem regulären Arbeitsmarkt ausschieden und nun aus therapeutischen Gründen beschäftigt werden, um sie nach erfolgreicher Behandlung wieder dort integrieren zu können.[549]

Im zweiten Schritt ist zu klären, ob dieser besondere Zweck (in Betracht kommt ein Behandlungs- bzw Therapiezweck und ein Wiedereingliederungszweck) überwiegt. Da nicht maßgebend ist, welche Beschäftigung die Betroffenen ausüben, sondern welche Motive der Beschäftigung zugrunde liegen, soll näher auf die Motivlage des beschäftigenden Betriebes eingegangen und geprüft werden, ob dieser mit der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ überwiegend einen besonderen Zweck verfolgt.

In diesem Zusammenhang soll ein Blick auf die Regelung des Tendenzschutzes (§ 132 ArbVG) geworfen werden, da diese im Regelungsbereich des ArbVG neben § 36 Abs 2 Z 4 und 6 ArbVG die einzige Vorschrift ist, bei der der Zweck des Betriebes eine Rolle spielt. Dem gegenüber stellt der allgemeine Betriebsbegriff nicht auf den Betriebszweck, sondern bloß auf die fortlaufende Erzielung bestimmter Arbeitsergebnisse ab (§ 34 ArbVG). Nach dieser Bestimmung gelten bestimmte Mitwirkungsrechte der Organe der Arbeitnehmerschaft für Betriebe, die unter anderem[550] unmittelbar karitativen Zwecken dienen, nur mit bestimmten Einschränkungen. Solche Betriebe werden auch als „Tendenzbetriebe“ bezeichnet. Es ist auf den objektiven Betriebszweck abzustellen, wobei die im Betrieb entfaltete Tätigkeit selbst unmittelbar durch die besondere Zweckbestimmung charakterisiert sein muss.[551] Hinter dieser Einschränkung steht die Erwägung, dass die Beschäftigten in solchen Einrichtungen keinen besonderen Einfluss auf die Art und Weise der Erfüllung des spezifischen Betriebszweckes haben sollen, weil er durch sozialpolitische Vorgaben bestimmt ist. Er soll daher in demokratischer Weise von den Mitgliedern und nicht von den Beschäftigten getragen werden und daher der Mitbestimmung durch die Beschäftigten nicht zugänglich sein.[552] Unter die „karitative Tendenz“ fallen Vereine oder sonstige Rechtsträger, die Spenden oder öffentliche Mittel dazu verwenden, um sozial schwachen Menschen oder Gruppen zu helfen, wobei Kostenbeiträge der Betreuten nichts an der Qualifikation als karitative Einrichtung ändern.[553] Diese Bestimmung steht § 36 Abs 2 Z 4 und 6 ArbVG meines Erachtens auch systematisch nahe. Denn so wie die beiden Ausnahmetatbestände als Ausnahmen der „Generalklausel“ des § 36 Abs 1 ArbVG (die auf die faktische Beschäftigung unter Einordnung in den Betriebsorganismus abstellt[554]) die besondere Motivlage berücksichtigen, grenzen sich auch Tendenzbetriebe vom allgemeinen Betriebsbegriff (der nicht auf die Erwerbsabsicht, sondern auf die fortlaufende Erzielung bestimmter Arbeitsergebnisse abstellt) durch die besondere Motivlage ab.

Auch Tageswerkstätten haben einen spezifischen Betriebszweck, der letztlich durch sozialpolitische Vorgaben bestimmt ist. Es handelt sich um Einrichtungen der Behindertenhilfe, die nach Maßgabe des § 43 StBHG nach Bewilligung der Landesregierung zum Zweck der Erbringung von Hilfeleistungen des StBHG betrieben werden. Die Träger dieser Einrichtungen sind meist Vereine oder sonstige Rechtsträger, die gemeinnützig und nicht gewinnorientiert sind. Sie erbringen im Auftrag des Landes Steiermark im Rahmen der Behindertenhilfe auf der Basis von Leistungsverträgen Leistungen für Behinderte. Der erbrachten Leistungen der Einrichtungen werden vom Land finanziell durch die in Anlage 2 der LEVO-StBHG normierten fixen Geldsätze abgegolten. Wie die Geschäftsführerin der untersuchten Einrichtung angegeben hat, kann der tatsächliche finanzielle Aufwand der Werkstätte durch die Leistungen des Landes gar nicht zur Gänze abgedeckt werden. Die durch den Verkauf der in der Werkstätte hergestellten Produkte erzielten Erlöse fließen nach Angaben der Leiterin in zusätzliche Angebote für die WN. Von einem Geschäfts- und Erwerbskonzept kann meines Erachtens keine Rede sein.

Auch folgende Überlegungen sprechen meines Erachtens gegen ein (wirtschaftliches) Eigeninteresse des Trägers. Während ein typischer Arbeitgeber die benötigten Mitarbeiter für seinen Betrieb am Arbeitsmarkt (wo entsprechend qualifizierte Personen ihre Fähigkeiten gegen Entgelt anbieten) nach selbst bestimmten Auswahlkriterien frei auswählen kann (vorausgesetzt, dass solche Arbeitskräfte gerade verfügbar sind), bekommt der Träger der Einrichtung seine Klienten bescheidmäßig zugewiesen. Ein typischer Arbeitgeber bindet den Arbeitsleistenden idR deshalb vertraglich, um ständig über dessen Arbeitskraft verfügen und ihn für seine (unternehmerischen) Zwecke durch persönliche und fachliche Weisungen „dirigieren“ zu können.[555] Durch die mit zunehmender Schwere der Beeinträchtigung der WN steigende Inanspruchnahme des Betreuungs- und Erholungsangebots während der Arbeitszeit und größer werdende Einschränkung der Möglichkeit, Weisungen zu erteilen, relativiert sich dieses Motiv. spricht einiges gegen die Annahme eines Verpflichtungswillens auf Seiten des Trägers.

Alles in allem überwiegt meiner Beurteilung nach bei einer Gesamtbetrachtung das Motiv, den Betroffenen durch diese Leistung der Behindertenhilfe eine berufliche und gesellschaftliche Teilhabe (Wiedereingliederung) zu ermöglichen bzw sie im Rahmen dieser Beschäftigung ihren Bedürfnissen entsprechend zu betreuen (Behandlungs- bzw Therapiezweck). Zweck dieser Leistung ist, Menschen mit Behinderung Hilfeleistungen zur Erhaltung oder Weiterentwicklung der vorhandenen Fähigkeiten und zur Eingliederung in die Gesellschaft zur Verfügung zu stellen (§ 16 StBHG). Diese Einrichtungen verfolgen – zumindest so lange kein Geschäfts- und Erwerbskonzept dahinter steht, welches ich nicht erkennen kann – kein (wirtschaftliches) Eigeninteresse, sondern im Rahmen der Behindertenhilfe einen gemeinnützigen Zweck.

11.6 Ergebnis

Da nicht maßgebend ist, welche Beschäftigung die Betroffenen ausüben, sondern welche Motive der Beschäftigung zugrunde liegen, ist entscheidend, ob mit der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ überwiegend einer der genannten besonderen Zwecke (Erziehung, Behandlung, Heilung oder Wiedereingliederung) verfolgt wird. Dies ist aus meiner Sicht zu bejahen, da bei dieser Leistung der Behindertenhilfe der Zweck überwiegt, den Betroffenen eine berufliche und gesellschaftliche Teilhabe (Wiedereingliederung) zu ermöglichen bzw sie im Rahmen dieser Beschäftigung ihren Bedürfnissen entsprechend zu betreuen (Behandlungs- bzw Therapiezweck). Die Einrichtungen verfolgen – zumindest so lange kein Geschäfts- und Erwerbskonzept dahinter steht – kein wirtschaftliches Eigeninteresse, sondern im Rahmen der Behindertenhilfe einen gemeinnützigen Zweck.

Würde man ungeachtet der der Beschäftigung zugrunde liegenden Motivlage bzw ihrer objektiv erkennbaren Zweckausrichtung darauf abstellen, ob der Behandlungs- und/oder Wiedereingliederungszweck im Einzelfall tatsächlich überwiegt, könnte dies zu einem anderen Ergebnis führen. So betrachtet wäre der Behandlungszweck nur dann vorherrschend, sofern die WN tatsächlich in beträchtlichem Ausmaß Betreuungsleistungen in Anspruch nehmen, was von der Art und der Schwere ihrer Behinderung abhängig ist. Bei allen WN, bei denen die Erbringung produkt- und dienstleistungsorientierter Arbeiten klar im Vordergrund steht – etwa weil sie aufgrund einer bloß leichten Beeinträchtigung nur einen geringen Hilfebedarf haben sowie eine höhere Leistungsfähigkeit aufweisen (die wie im Fall von Maria (siehe Kap 10.1.3.5) der „arbeitsmarktnahe Gruppe“ oder der „Qualifizierungsgruppe“ (siehe Kap 9.2.2) zugeordnet werden können) – rückt der Zweck der Behandlung in den Hintergrund; im Gegensatz zu WN mit einer schweren Behinderung (wie im Fall von Herbert, siehe Kap 10.1.3.5), bei denen der Behandlungszweck mit einem Ansteigen des Beeinträchtigungsgrades zunehmend überwiegt. Dies könnte meiner Auffassung nach zum – wohl unbefriedigenden – Ergebnis führen, dass ein Teil der WN unter diesen Ausnahmetatbestand fiele, während der andere Teil, bei dem der besondere Vertragszweck nicht überwiegt, als Arbeitnehmer iSd Betriebsverfassungsrechts anzusehen wäre. Bei Werkstätten mit größerer Arbeitsmarktnähe, der die „Qualifizierungsgruppe“ und die „arbeitsmarktnahe Gruppe“ zugeordnet werden kann, könnte der Zweck der beruflichen Wiedereingliederung in den Vordergrund rücken, wenn die Beschäftigten unter arbeitsmarktähnlichen Arbeitsbedingungen auf eine Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt vorbereitet und langfristig dort integriert werden sollen.

11.7 Eine Anwendung des Betriebsverfassungsrechts für Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten?

Der erwähnte Tendenzschutz (§ 132 ArbVG) schließt nur die Mitwirkungsrechte in wirtschaftlichen Angelegenheiten gemäß §§ 108 bis 112 ArbVG (wirtschaftliche Informations-, Interventions- und Beratungsrechte) aus, im Übrigen bleibt das Betriebsverfassungsrecht voll anwendbar.[556] Manche Mitwirkungsrechte sind überdies nur dann und insoweit ausgenommen, als die besondere Zweckbestimmung des Betriebes betroffen ist (§ 132 Abs 1 S 2 ArbVG). Dies könnte man zum Anlass nehmen, um die Anwendbarkeit jener Mitwirkungsbefugnisse, die auf Tendenzbetriebe anwendbar sind, auch für WN zu fordern. Gegen das Vorliegen eines entsprechenden Schutzbedürfnisses der WN könnte man ins Treffen führen, dass es für sie in vielen Einrichtungen eine aus ihrer Mitte gewählte Interessenvertretung (wie zB den Werkstättenrat) gibt, die sich etwa in regelmäßig stattfindenden Sprechstundenterminen und Sitzungen bei der Betriebsleitung der Werkstätte für ihre Anliegen einsetzen kann (siehe Kap 9.5.1). Die dadurch eröffneten Mitgestaltungsmöglichkeiten können jedoch quantitativ wie qualitativ kaum mit den Mitwirkungsbefugnissen der Arbeitnehmer nach dem II. Teil des ArbVG verglichen werden, vor allem weil diese Interessenvertretung die Interessen der WN nicht verbindlich durchsetzen kann bzw die Werkstättenleitung nicht daran gebunden ist (und die Interessen der WN theoretisch ignorieren kann).

Auch Kietaibl/Reiner halten eine Anwendung der Betriebsverfassung zumindest teleologisch für erwägenswert, wenn die Mehrzahl der in einem Betrieb abhängig Beschäftigten in die Ausnahme des § 36 Abs 1 Z 4 ArbVG fällt, wie dies bei geschützten Werkstätten der Fall sei.[557] Nimmt man die Rahmenbedingungen der „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ als Maßstab, bilden die WN in einer Tageswerkstätte im Verhältnis zum Leitungs- und Betreuungspersonal die überwiegende Mehrheit im Betrieb. Geht man von einem durchschnittlichen Betreuungsaufwand der Einrichtung aus, der sich am mittleren Grad der Beeinträchtigung der WN orientiert und legt man den entsprechenden Betreuungsschlüssel zugrunde, besteht die Belegschaft in einer Tageswerkstätte, die dem Richtwert betreffend die Einrichtungsgröße entspricht, aus 24 WN, (gerundet) sechs Betreuern und einem Leiter.[558] Die WN stellen also bei betriebssoziologischer Betrachtung den Großteil der Belegschaft und bilden ihrerseits eine Interessengemeinschaft, was gegen die Ausnahme aus der Betriebsverfassung spricht.[559]



[526] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 173.

[527] Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 36 ArbVG Rz 2; Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 11.

[528] Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 36 ArbVG Rz 4.

[529] Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 36 ArbVG Rz 1.

[530] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 9, 11.

[531] Gahleitner in Cerny/Gahleitner/Kundtner/Preiss/Schneller(Hrsg), Arbeitsverfassungsrecht Bd 24 (2010) § 36 Erl 4; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 36 ArbVG Rz 10.

[532] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 5; Gahleitner in Cerny/Gahleitner/Kundtner/Preiss/Schneller(Hrsg), Arbeitsverfassungsrecht Bd 24 (2010) § 36 Erl 4.

[533] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 5.

[534] 840 BlgNR 13. GP 70.

[535] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 2.

[536] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 24.

[537] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 20.

[538] Tomandl in Tomandl (Hrsg), Arbeitsverfassungsgesetz11 (2013) § 36 Rz 22; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 36 ArbVG Rz 24.

[539] Tomandl in Tomandl (Hrsg), Arbeitsverfassungsgesetz11 (2013) § 36 Rz 22.

[540] 840 BlgNR 13. GP 70.

[541] Tomandl in Tomandl (Hrsg), Arbeitsverfassungsgesetz11 (2013) § 36 Rz 22; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 36 ArbVG Rz 26.

[542] Tomandl in Tomandl (Hrsg), Arbeitsverfassungsgesetz11 (2013) § 36 Rz 22.

[543] 840 BlgNR 13. GP 70.

[544] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 2.

[545] LEVO-StBHG Anlage 1, 20.

[546] LEVO-StBHG Anlage 1, 20.

[547] LEVO-StBHG Anlage 1, 20.

[548] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt (2010) 154.

[549] 840 BlgNR 13. GP 70.

[550] Unternehmen und Betriebe, die unmittelbar politischen, koalitionspolitischen, konfessionellen, wissenschaftlichen oder karitativen Zwecken dienen, ferner Verwaltungsstellen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts und der Österreichischen Nationalbank.

[551] Dunst in Trenner/Dunst, Arbeitsverfassungsrecht, Bd 45 (2012) § 132 Erl 1.

[552] Dunst in Trenner/Dunst, Arbeitsverfassungsrecht, Bd 45 (2012) § 132 Erl 2.

[553] Dunst in Trenner/Dunst, Arbeitsverfassungsrecht, Bd 45 (2012) § 132 Erl 6.

[554] Tomandl in Tomandl (Hrsg), Arbeitsverfassungsgesetz11 (2013) § 36 Rz 17.

[555] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 33.

[556] Dunst in Trenner/Dunst, Arbeitsverfassungsrecht, Bd 45 (2012) § 132 Erl 1.

[557] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526 (533).

[558] LEVO-StBHG Anlage 1, 23.

[559] Strasser in Strasser/Jabornegg/Resch, ArbVG (2003) § 36 Rz 5.

12 Die Prüfung des Vorliegens einer Entgeltdiskriminierung von Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten

Angesichts der „Entlohnung“ in den bestehenden Strukturen der Tageswerkstätten in Form eines (im Regelfall) geringfügigen Taschengeldes mit der durchschnittlichen Höhe von 65 Euro (siehe Kap 9.4) ist die Realität in Österreich weit von den Forderungen der BRK, dass Menschen mit Behinderung in der Lage sein müssen, den Lebensunterhalt durch ihre Arbeit zu verdienen (siehe Kap 9.4.1), entfernt. WN sind existenziell auf Leistungen des Systems der sozialen Sicherung angewiesen, das nicht an das Bestehen eines Beschäftigungsverhältnisses anknüpft, sondern auf Notlagen oder Bedürftigkeit ausgerichtet ist. Das drängt sie in die Rolle eines Bittstellers und macht sie (zumindest sofern kein durchsetzbarer Rechtsanspruch auf die Leistung besteht) vom Wohlwollen der entscheidenden Behörde abhängig (siehe Kap 9.1). Der Monitoringausschuss hielt in seiner Stellungnahme fest, dass die Tageswerkstätten in ihrer bestehenden Form konventionswidrig sind und daher abgeschafft werden müssen. Viele Betroffene fühlen sich diskriminiert, weil sie für ihre Arbeit keinen Lohn, sondern bloß ein Taschengeld erhalten, „wie es eigentlich nur Kinder bekommen" (siehe Kap 9.4). Es stellt sich die Frage, ob WN auf der Grundlage des durch die §§ 7a ff BEinstG eingeführten Diskriminierungsschutzes in der Arbeitswelt eine Entgeltdiskriminierung gemäß § 7b Abs 1 Z 2 BEinstG, wonach niemand auf Grund einer Behinderung im Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis bei der Festsetzung des Entgelts unmittelbar oder mittelbar diskriminiert werden darf, geltend machen könnten. Diese Frage ist in mehrfacher Hinsicht zu verneinen.

12.1 Die Nichtanwendbarkeit des Diskriminierungsschutzes in der Arbeitswelt (§§ 7a ff BEinstG) auf Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten

Zum einen sind WN gar nicht vom Geltungsbereich dieser Bestimmungen erfasst. Zwar ist der weite Behinderungsbegriff des § 3 BEinstG[560] maßgebend (§ 7b Abs 4 BEinstG), der auch den Personenkreis der WN erfasst. Zum Geltungsbereich zählen jedoch – abgesehen von wenigen Ausnahmen – nur Arbeitsverhältnisse, die auf einem privatrechtlichen Vertrag beruhen (§ 7a Abs 1 Z 1). Mangels Eigendefinition hat der österreichische Gesetzgeber auf den Arbeitnehmer- bzw Arbeitsvertragsbegriff des österreichischen Arbeitsrechts (dazu ausführlich Kap 10.1.1) verwiesen (da die §§ 7a ff BEinstG den Bestimmungen der §§ 1 ff GlB nachgebildet sind, wird im Folgenden auf die – wesentlich ausführlichere – Kommentierung dieser Regelungen zurückgegriffen).[561] Nach Auffassung des OGH(siehe Kap 8.3.3) und im Ergebnis auch nach meiner Beurteilung (siehe Kap 10.1) liegt bei Beschäftigungsverhältnissen in geschützten Werkstätten kein Arbeitsverhältnis iSd § 1151 ABGB vor. Darüber hinaus ist aber auch der unionsrechtliche Arbeitnehmerbegriff von Bedeutung. Da es sich bei den §§ 7a ff BEinstG um die nationale Umsetzung der EU-Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie (siehe Kap 4.2.2.1) handelt, sind diese Bestimmungen richtlinienkonform auszulegen. Für den EuGH ist Arbeitnehmer, wer „während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält“, wobei das Vorliegen eines Unterordnungsverhältnisses entscheidend ist.[562] Das Fehlen der Pflicht zur Arbeitsleistung schließt die Arbeitnehmereigenschaft nicht aus, wenn der Vertragspartner faktisch wie bei einem Arbeitnehmer über die Arbeitskraft disponieren kann.[563] Die mit zunehmender Beeinträchtigung der WN steigende Einschränkung der Weisungs- und Kontrollmöglichkeiten und das Zunehmen der während der Arbeitszeit in Anspruch genommenen Betreuung spricht vor allem bei WN mit einem größeren Behinderungsgrad gegen eine solches „Disponieren können“ des Arbeitgebers (siehe Kap 10.1.3.3). Da das den WN ausbezahlte Taschengeld nicht primär der Vergütung der Arbeitsleistung, sondern als Motivationsanreiz dienen soll (siehe Kap 9.4.2), ist die erforderliche Entgeltlichkeit[564] wohl zu verneinen.[565] Bei Arbeitsprämien, die in manchen Einrichtungen ausbezahlt werden (siehe Kap 9.4.3), wäre die Entgeltlichkeit zu bejahen. Die Judikatur des EuGH zum Arbeitnehmerbegriff betreffend die Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art 45 AEUV) legt die Vermutung nahe, dass er WN nicht als Arbeitnehmer qualifizieren würde. Er verneinte die Arbeitnehmereigenschaft nämlich bei Beschäftigten, die aufgrund in ihrer Person liegender Umstände auf unbestimmte Zeit nicht in der Lage waren, unter normalen Bedingungen zu arbeiten, und aus diesem Grund im Rahmen spezieller Beschäftigungsprogramme in Betrieben mit sozialer Zwecksetzung (wie Rehabilitation oder Wiedereingliederung) beschäftigt wurden, wobei die ausgeübten Tätigkeiten auf ihre körperlichen und geistigen Fähigkeiten zugeschnitten waren.[566] Diese Merkmale treffen großteils auch auf Beschäftigungsverhältnisse in Tageswerkstätten zu (siehe Kap 10.1.3).

Zum anderen ist zu bedenken, dass man nur von einer unzulässigen Diskriminierung sprechen kann, wenn eine vergleichbare Situation vorliegt.[567] Das bedeutet, dass ein WN nur dann eine (kollektivvertragliche) Entlohnung wie ein „normaler“ Arbeiter fordern kann, wenn seine verrichtete Arbeit zumindest gleichwertig ist, wobei maßgebend ist, dass bei einer Gesamtbetrachtung der verglichenen Tätigkeiten unter Berücksichtigung der Art der Arbeit, den Anforderungen (im Hinblick auf Ausbildung und Vorkenntnisse, persönliche Fähigkeiten etc), der damit verbunden Verantwortung und den Arbeitsbedingungen keine gewichtigen Unterschiede zu erkennen sind.[568] Die Prüfung muss spezifisch und konkret für die betreffende Leistung erfolgen.[569] Angesichts dessen, dass Tageswerkstätten aufgrund des Betreuungsangebotes und den zumindest teilweise an die eingeschränkten Fähigkeiten der WN angepassten Arbeitsbedingungen nur schwer mit Betrieben am ersten Arbeitsmarkt vergleichbar sind, wird diese Gleichwertigkeit in vielen Fällen (vor allem bei einer schwereren Behinderung, die die Leistungsfähigkeit der Betroffenen massiv einschränkt) nicht gegeben sein. „Die Erbringung von Arbeitsleistungen unter vergleichbaren Umständen“ wie bei Arbeitskräften am ersten (wie zB einfache Hilfsarbeitskräfte) oder (im kollektivvertraglich entlohnten Sektor am) zweiten Arbeitsmarkt ist meines Erachtens jedoch vor allem in Einrichtungen mit besonders starker Arbeitsmarktnähe, deren Beschäftigte der „Qualifizierungsgruppe“ oder der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ zugeordnet werden können (siehe Kap 9.2.2), durchaus denkbar.

12.1.1 Die Prüfung des Vorliegens der Arbeitnehmerähnlichkeit im Sinne des § 7a Abs 2 Z 4 BEinstG

Der Diskriminierungsschutz würde sich für die Personengruppe der Beschäftigten in Einrichtungen des Ersatzarbeitsmarkts eröffnen, wenn man sie als „arbeitnehmerähnlich“ qualifiziert, denn arbeitnehmerähnliche Personen (zum Begriff siehe Kap 10.2.1.1) werden für den Anwendungsbereich des Diskriminierungsschutzes Dienstverhältnissen gleichgestellt (§ 7a Abs 2 Z 4 BEinstG). Zwar erfüllen die WN einige Merkmale (regelmäßige Erbringung der Arbeitsleistung über einen längeren Zeitraum für einen bestimmten Auftraggeber, dem der wirtschaftliche Erfolg zukommt, mangels eigener Betriebsstätte in Einordnung in dessen Arbeitsorganisation, wodurch ihre Dispositionsmöglichkeiten verringert werden und sie nicht mehr in der Lage sind, ihre Arbeitskraft anderweitig für Erwerbszwecke einzusetzen), die typische wirtschaftliche Abhängigkeit (im Sinne von einem Angewiesensein auf das dadurch Erwirtschaftete zur Bestreitung des Lebensunterhalts in einem nicht unbeträchtlichen Ausmaß) fehlt jedoch. Wegen der gebotenen richtlinienkonformen Interpretation ist neben dem nationalen Recht wieder das Unionsrecht zu berücksichtigen. Dass die Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie unselbstständige Tätigkeiten ausnahmslos erfassen will, spricht so wie das Ziel der Richtlinie, bestimmte missbilligte Motivationen und Verhaltensweisen im Bereich der Arbeitswelt zurückzudrängen, dafür, dass der Begriff nicht eng auszulegen ist.[570] Es ist nicht erforderlich, dass der Arbeitende seinen Lebensunterhalt aus den Einnahmen aus dem Beschäftigungsverhältnis bestreitet, weil dies Teilzeitarbeitende benachteiligen würde. Arbeitnehmerähnlichkeit kann daher auch vorliegen, wenn der Leistende neben der längerfristigen Ausrichtung auf einen Vertragspartner weitgehend keine Dispositionsmöglichkeiten bei der vereinbarten Tätigkeit hat.[571]

Doch selbst wenn man die Arbeitnehmerähnlichkeit bejahen würde und auch die Gleichwertigkeit der Tätigkeit erfüllt wäre, könnten WN als Arbeitnehmerähnliche genauso wenig eine Entgeltdiskriminierung geltend machen, weshalb nicht näher darauf eingegangen werden soll. Der Grund liegt in der Nichtanwendbarkeit von Kollektivverträgen und sonstigen arbeitsrechtlichen Entgeltbestimmungen auf arbeitnehmerähnliche Personen. Für diese Personengruppe können diese Regelungen nach wohl herrschender Auffassung auch nicht analog zur Anwendung gelangen (siehe Kap 12.2).

Qualifiziert man Beschäftigungsverhältnisse in Tageswerkstätten als (dienstnehmerähnliche) freie Dienstverträge (wogegen allerdings die fehlende Verpflichtung zur Arbeitsleistung und der wohl mangelnde Verpflichtungswille des Arbeitgebers im Hinblick auf ein schlüssiges Zustandekommen eines solchen Vertragsverhältnisses spricht), wäre der Anwendungsbereich eröffnet, denn freie Dienstnehmer werden von Art 3 der Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie erfasst.[572] Zwar würde sich – abgesehen von der geforderten Vergleichbarkeit der Situation – auch in diesem Fall das Problem der Nichtanwendbarkeit von Kollektivverträgen stellen (siehe Kap 12.2), allerdings könnte bei Nichtvorliegen einer Entgeltvereinbarung der (dispositive) § 1152 ABGB analog zur Anwendung gelangen (siehe Kap 10.2.2). Überdies könnte die Sittenklausel des § 879 ABGB eine Schranke bei der Entgeltfestsetzung der Vertragsparteien bilden. Geht man davon aus, dass die gesetzliche Regelung des Taschengeldes einer Lohnvereinbarung zwischen den Vertragsparteien (Nutzer und Träger der Einrichtung) gleichzuhalten ist, dann wären die Vertragsparteien bei der Gestaltung des Entgelts grundsätzlich frei, da aufgrund der Nichtanwendbarkeit eines Kollektivvertrages keine lohngestaltenden Vorschriften bestehen. Die Grenze dieser Dispositionsfreiheit bildet aber jedenfalls die Sittenwidrigkeit nach § 879 ABGB, wobei insbesondere Lohnwucher gemäß § 879 Abs 1 ABGB unzulässig ist. Da das Taschengeld jedoch keinen Entgeltcharakter hat (siehe Kap 10.1.3.4), ist fraglich, ob man überhaupt von einer Lohnvereinbarung sprechen kann. Bei vereinbarten Arbeitsprämien (siehe Kap 9.4.3) wäre dies der Fall. Liegt keine Lohnvereinbarung vor, würde dispositiv § 1152 ABGB zur Anwendung gelangen, der auf die Angemessenheit der Entlohnung abstellt.[573] Dabei sollen die Kollektivvertragslöhne auch für freie Dienstverträge eine Orientierung bieten.[574] Weil wohl keinem WN unterstellt werden kann, dass er unentgeltlich arbeiten möchte, wäre mangels vereinbarter Unentgeltlichkeit auf die Angemessenheit der Entlohnung abzustellen. Nach Lehre und Rechtsprechung ist jenes Entgelt als angemessen anzusehen, das sich unter Berücksichtigung aller Umstände und unter Bedachtnahme auf das, was unter ähnlichen Umständen geleistet wird oder wurde, ergibt, wobei auch die Ortsüblichkeit der Höhe der Löhne zu berücksichtigen ist.[575] Das würde angesichts dessen, dass Tageswerkstätten aufgrund des Betreuungsangebotes und den zumindest teilweise an die eingeschränkten Fähigkeiten der WN angepassten Arbeitsbedingungen nur schwer mit Betrieben am ersten Arbeitsmarkt vergleichbar sind und insofern höchstens bei Einrichtungen mit besonders starker Arbeitsmarktnähe „ähnliche Umstände“ vorliegen (siehe oben), wohl auf einen Vergleich mit dem, was in Tageswerkstätten anderer Rechtsträger unter ähnlichen Umständen geleistet wird, hinauslaufen. In diesem Sinne stellte auch das Gericht im Fall der Näherin, die in einer geschützten Werkstätte beschäftigt war und mangels Geltung eines Kollektivvertrages auf der Grundlage einer Lohnvereinbarung nur einen geringen Lohn erhielt (der nur rund ein Drittel des kollektivvertraglichen Mindestentgelts entsprach, siehe Kap 9.3.3), fest, dass die Entlohnung dem entspreche, was auch in geschützten Werkstätten anderer Rechtsträger unter ähnlichen Umständen geleistet werde. Das Entgelt sei daher im Sinn des § 1152 ABGB ortsüblich und, weil davon auszugehen sei, dass die Festsetzung des Entlohnungsschemas in den geschützten Werkstätten von Fachleuten aus dem Behindertenwesen unter Berücksichtigung der therapeutischen Zielsetzung unter Beachtung des Wohles des Behinderten vorgenommen worden sei, auch angemessen gewesen.[576] Ein Betroffener könnte nach meinem Verständnis also höchstens jenen Betrag verlangen, der in anderen vergleichbaren Einrichtungen unter ähnlichen Umständen bezahlt wird, also ein höheres Taschengeld oder eine Arbeitsprämie. Werden in Einrichtungen mit besonders starker Arbeitsmarktnähe, deren Beschäftigte der „Qualifizierungsgruppe“ oder der „arbeitsmarktnahen Gruppe“ zugeordnet werden können, Arbeitsleistungen „unter vergleichbaren Umständen“ wie bei Arbeitskräften am ersten (wie zB einfache Hilfsarbeitskräfte) oder (im kollektivvertraglich entlohnten Sektor am) zweiten Arbeitsmarkt erbracht, ist fraglich, ob Betroffenen eine kollektivvertragliche Entlohnung zustehen könnte. Dies ist aufgrund der Ortsüblichkeit wohl zu verneinen, wenn vergleichbare Einrichtungen auch nicht mehr bezahlen.

12.2 Die Nichtanwendbarkeit von Kollektivverträgen auf Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten

Das Verneinen des Vorliegens eines Arbeitsverhältnisses iSd § 1151 ABGB hat ferner zur Folge, dass auf Beschäftigungsverhältnisse in Tageswerkstätten keine kollektivvertraglichen Entgeltbestimmungen anwendbar sind (siehe Kap 8.3.3). Weil die Betroffenen daher nicht geltend machen können, dass ihnen einen Entlohnung nach dem Kollektivvertrag bzw ein kollektivvertragliches Mindestentgelt zusteht, kann auch keine Entgeltdiskriminierung iSd § 7b Abs 1 Z 2 BEinstG vorliegen.[577] Dass ein Kollektivvertrag nur für Arbeitnehmer iSd § 1151 ABGB gelten kann, ergibt sich schon aus seiner Rechtsgrundlage. Kollektivverträge gelten nur für Arbeitsverhältnisse, die auf einem privatrechtlichen Vertrag beruhen (§ 1 Abs 1 ArbVG), und sind nur zur Regelung von Rechten und Pflichten von Arbeitnehmern im eben genannten Sinne ermächtigt (§ 2 Abs 2 Z 2 ArbVG). Personengruppen, die nicht auf Grund eines Arbeitsvertrages beschäftigt werden, können deshalb nicht in einen unmittelbar anwendbaren Kollektivvertrag einbezogen werden, selbst wenn darüber auf Seiten der Kollektivvertragsparteien Konsens bestehen würde.[578] Auch eine analoge Anwendung des Kollektivvertrags ist angesichts der Tatsache, dass WN zur Gänze vom Arbeitsrecht ausgenommen sind, wohl ausgeschlossen. Rebhahn verneint eine analoge Anwendung entgeltbezogener arbeitsrechtlicher Normen auf Beschäftigungsverhältnisse in geschützten Werkstätten mit der Begründung, dass die Lage aufgrund des Überwiegens eines nicht ökonomischen Vertragszwecks einem unentgeltlichen Vertrag näher sei als bei einem üblichen Austauschvertrag.[579]

12.3 Die Ausnahme bestimmter Arbeitsverhältnisse von behinderten Arbeitnehmern aus dem BAGS-Kollektivvertrag

Der Kollektivvertrag der Berufsvereinigung von Arbeitgebern für Gesundheits- und Sozialberufe (BAGS), dem die Träger der Behindertenwerkstätten idR angehören, in der aktuell geltenden Fassung[580] nimmt in § 2, der den Geltungsbereich regelt, Arbeitsverhältnisse von Arbeitnehmern, die in Maßnahmen nach sozialhilfe- bzw behindertenrechtlichen Bestimmungen der Länder beschäftigt werden, aus. Interessant ist, dass der Normsetzer hier offenbar von der Möglichkeit ausgeht, dass Menschen mit Behinderung im Rahmen einer Maßnahme der Behindertenhilfe der Länder auf Grund eines Arbeitsverhältnisses beschäftigt werden bzw als Arbeitnehmer gelten. Es fragt sich, ob diese Ausnahme zulässig ist. Den Kollektivvertragsparteien steht es zwar frei, den Geltungsbereich auf bestimmte Personengruppen zu beschränken. Die Differenzierungen müssen aber sachlich gerechtfertigt sein, denn die Kollektivvertragsparteien sind an die Grundrechte, insbesondere an den Gleichheitssatz des Art 7 B-VG, gebunden. Letztgenannte verfassungsrechtliche Bestimmung normiert, dass niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden darf. „Die Republik (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich dazu, die Gleichbehandlung von behinderten und nichtbehinderten Menschen in allen Bereichen des täglichen Lebens zu gewährleisten“ (Art 7 Abs 1 B-VG). Daraus lässt sich ein Verbot einer unsachlichen Ungleichbehandlung ableiten. Kann für eine Differenzierung kein sachgerechter Grund angeführt werden, dann verstößt der Kollektivvertrag gegen die Sittenklausel des § 879 ABGB und verfällt der Nichtigkeit. Dieses Willkürverbot, dass sich unter anderem auf Differenzierungen nach einer Behinderung bezieht, ist eher restriktiv auszulegen. Über rechtspolitische Richtigkeit oder sozialpolitische Zweckmäßigkeit hat das Parlament oder der Konsens der Kollektivvertragsparteien zu entscheiden.[581] Hinter dieser Ausnahme könnten rechts- bzw sozialpolitische Erwägungen stehen. Ein Grund für die Herausnahme dieser Personen könnte sein, dass nach dem derzeitigen System die Existenzsicherung der Betroffenen über Sozialleistungen der Sozial- bzw Behindertenhilfe gewährleistet ist oder dass es im Hinblick auf den Betreuungsaufwand der Einrichtungen nicht finanzierbar wäre, diesen Personen ein entsprechendes kollektivvertragliches Entgelt zu bezahlen. Auch Löschnigg/Resch sehen in der besonderen sozialen Stellung dieser zu fördernden Personen (im Gegensatz zu den betreuenden Personen) eine Rechtfertigung für die Ausnahme aus dem Geltungsbereich.[582] Auch wenn dieses System gegen Art 27 BRK (wonach Menschen mit Behinderung das Recht haben, sich ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen) verstößt, kann man hier wohl zumindest keine unsachliche Differenzierung annehmen. Für diese Personengruppe kann der Kollektivvertrag allerdings mittelbar rechtliche Relevanz genießen, wenn das Förderrecht (so wie manche Sozialhilfe- bzw Mindestsicherungsgesetze, wie zB § 20 Abs 6 Oberösterreichisches Mindestsicherungsgesetz) eine Entlohnung nach Kollektivvertragsschemen verlangt.[583] Die Ausnahme aus dem Kollektivvertrag hat auch zur Folge, dass diese Arbeitnehmer keine Entgeltdiskriminierung nach § 7b Abs 1 Z 2 BEinstG geltend machen können (siehe Kap 12.2).

12.4 Die Anpassung des Lohnes an die reale Produktivität

Menschen mit Behinderung können aufgrund ihrer Beeinträchtigung idR nicht dieselbe Arbeitsleistung erbringen wie nicht behinderte Menschen. Mit zunehmendem Behinderungsgrad steigt auch die Einschränkung der Leistungsfähigkeit. Die Leistungsfähigkeit wird in diversen Einstufungs- bzw Einschätzungsverfahren eruiert und meist in Prozentpunkten quantifiziert, wobei meist ein Vergleich mit einer nicht behinderten Person, die „hundert Prozent“ leistet, maßgebend ist (siehe Kap 8.3). Bei diesem Leistungsvergleich sollte man bedenken, dass bei diesem von einer Art „Maßfigur“ ausgegangen wird, die konstant und dauerhaft ihre volle Arbeitsleistung erbringt. In der Realität ist dies bei nicht beeinträchtigten Arbeitnehmern Person natürlich genauso wenig der Fall. Abgesehen davon wird eine „hundertprozentige Normalleistung“ in den seltensten Fällen genau definiert. Dazu kommt, dass auch nicht behinderte Arbeitnehmer unmittelbar oder mittelbar durch ihr soziales Umfeld beeinträchtigt sein können (etwa durch Krankheit oder Schicksalsschläge etc).[584]

Rechtspolitisch stellt sich die Frage, ob angesichts der eingeschränkten Leistungsfähigkeit von Menschen mit Beeinträchtigungen eine Anpassung des (kollektivvertraglich oder sonst festgesetzten) Lohnes an die reale Produktivität möglich sein soll, und wer widrigenfalls im Falle der Beschäftigung eines behinderten Arbeitnehmers den Ausgleich für die Differenz zwischen dem gezahlten Entgelt und der realen Produktivität (im Folgenden „behinderungsbedingte Minderleistung“ genannt) tragen soll.

Dem BEinstG liegt das Konzept zugrunde, dass dieser Ausgleich durch staatliche Fördermittel geleistet werden soll. Es entspricht dem Wesen der Behinderteneinstellung, dass der Staat das Zustandekommen von Arbeitsverhältnissen am ersten Arbeitsmarkt trotz behinderungsbedingter Minderleistung fördert.[585] Der Dienstgeber kann Zuschüsse beantragen, wenn die Leistung des Behinderten trotz Rehabilitationsmaßnahmen (zB Arbeitstraining, Umschulung, Nachschulung) nicht die volle Produktivität erreicht.[586] Dabei ist aber zu bedenken, dass der Arbeitgeber keinen Rechtsanspruch darauf hat (§ 10a Abs 4 BEinstG). Eine Förderung kann nur gewährt werden, so lange Fördermittel verfügbar sind. Aber nicht nur der Staat, sondern auch die Unternehmen leisten einen Beitrag, denn die Fördermaßnahmen werden neben Budgetmitteln des Bundes und Zuschüssen des ESF zu einem größeren Teil durch die Ausgleichstaxe finanziert (siehe 4.3.2.2). § 7 BEinstG normiert ein absolutes Entgeltkürzungsverbot. Begünstigt Behinderten, die auf Grund ihrer Behinderung nicht die gleiche Arbeitsleistung erbringen können wie gesunde Dienstnehmer, darf deshalb nicht weniger Entgelt bezahlt werden. Die Bestimmung gilt nicht nur für die kollektivvertraglich oder gesetzlich festgestellten Mindestgrundlöhne, sondern auch für die tatsächlich gezahlten Löhne.[587] Die Vorläuferbestimmung des § 6 Invalidenbeschäftigungsgesetz kannte zwar noch kein absolutes Entgeltkürzungsverbot, enthielt jedoch bereits strenge Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Lohnkürzung aufgrund von Invalidität: die Minderwertigkeit der Arbeitsleistung musste nachgewiesen werden, der verminderte Lohn musste im Verhältnis zum Wert der Arbeitsleistung angemessen sein und bei Vollzeitbeschäftigung musste der Lebensunterhalt gesichert werden.[588] Zu beachten ist, dass dieses Lohnkürzungsverbot auf den Kreis der begünstigt Behinderten beschränkt ist. Von diesem Begriff sind aber ohnehin alle behinderten Arbeitnehmer erfasst, die aufgrund eines Arbeitsverhältnisses beschäftigt werden[589]. Dieser Status wird nach Maßgabe des § 14 BEinstG von der zuständigen Behörde festgestellt bzw zuerkannt (siehe Kap 4.3.2.2).

Außerhalb des Geltungsbereiches des § 7 BEinstG wäre für mein Verständnis bei geringerer Arbeitsleistung eines behinderten Arbeitnehmers die Vereinbarung eines niedrigeren Entgelts grundsätzlich zulässig, wobei hier das kollektivvertragliche Mindestentgelt die Grenze bildet. Der Diskriminierungsschutz der §§ 7a ff BEinstG, der alle Arbeitsverhältnisse von Menschen mit Behinderung erfasst, verlangt, dass eine geringere Bezahlung von beeinträchtigten Arbeitnehmern als Ungleichbehandlung gegenüber nicht behinderten Arbeitnehmern sachlich gerechtfertigt ist. Dabei ist zu beachten, dass eine Diskriminierung nur vorliegen kann, wenn die Tätigkeit des behinderten Arbeitnehmers zumindest gleichwertig ist (dazu siehe Kap 12.1). Die Leistungsfähigkeit ist wohl ein sachliches Differenzierungskriterium nach § 7b Abs 2 BEinstG[590], wonach betriebliche Einstufungsregelungen und Normen der kollektiven Rechtsgestaltung bei der Regelung der Entlohnungskriterien keine Kriterien vorschreiben dürfen, die zu einer Diskriminierung auf Grund einer Behinderung führen (als verpönte Kriterien sollen insbesondere solche in Betracht kommen, die auf bestimmte körperliche Fähigkeiten, den Gesundheitszustand etc abstellen, die von behinderten Arbeitnehmern naturgemäß nicht [zur Gänze] erfüllt werden können[591]). Dies legt – mangels Judikatur zu § 7b BEinstG – auch ein Blick auf die Rechtsprechung zur Entgeltdiskriminierung auf Grund des Geschlechts (§ 3 Z 2 und § 11 GlBG) nahe, zumal § 7b Abs 1 Z 2 und Abs 2 diesen Bestimmungen nachgebildet sind. Bei leistungsbezogener Entlohnung muss die Maßeinheit für beide Geschlechter gleich sein; es stellt keine Diskriminierung dar, wenn dies aufgrund unterschiedlicher Arbeitsleistung zu einem unterschiedlichen Durchschnittsentgelt führt.[592] Zeitlohn muss für gleiche und gleichwertige Arbeit gleich hoch sein und darf individuellen Leistungsunterschieden (Leistungsfähigkeit, Qualität der Leistung) durchaus Rechnung tragen.[593] Ferner ist es zulässig, Entgelt nur für geleistete Arbeit zu zahlen, so lange die fehlende Arbeitsleistung nicht auf geschlechtsspezifische Gründe zurückzuführen ist.[594]

Fraglich ist, ob es angesichts des erwähnten Diskriminierungsverbotes zulässig wäre, Menschen mit Behinderung auch unter dem kollektivvertraglichen Mindestentgelt zu entlohnen. § 7b Abs 2 BeinstG verbietet unsachliche Differenzierungen in Kollektivverträgen. In Deutschland beispielsweise haben einige Tarifverträge (zB im Metallbereich oder im öffentlichen Dienst) Öffnungsklauseln, die es erlauben, behinderte Arbeitnehmer unter bestimmten Bedingungen auch unter Tarif zu bezahlen. Damit soll erreicht werden, dass für reguläre Betriebe die Hürde einer Einstellung von Personen mit einer erheblichen Einschränkung der Leistungsfähigkeit herabgesetzt wird.[595] Darin sehe ich die Gefahr, die Funktion von Kollektivverträgen, die den Arbeitnehmern die Existenzsicherung bzw einen gewissen Lebensstandard garantieren und sie in ihrer gegenüber dem Arbeitgeber schwächeren Verhandlungsposition schützen sollen, zu untergraben. Meines Erachtens sollte durch die Entlohnung zumindest die Sicherung der Grundbedürfnisse der betroffenen Personen (Nahrung, Wohnung, Kleidung) gewährleistet sein. Bei einem Vorzeigemodell im Bereich der beruflichen Integration namens „Spagat“ in Vorarlberg muss ein Betrieb für jeden in seinem Betrieb auf einem integrativen Arbeitsplatz Beschäftigten nur die real erbrachte Arbeitsleistung bezahlen, selbst wenn diese weit unter 50 Prozent liegt. Die Differenz auf ein kollektivvertragliches Entgelt wird bis zu einem Maximalbetrag von 1.000 Euro brutto durch eine dauerhafte Subventionierung der Lohnkosten ausgeglichen (siehe Kap 13.2). In den Vereinigten Staaten gibt es ein ähnliches Modell. Bei einer sehr starken Einschränkung der Leistungsfähigkeit können betroffene Arbeitgeber dort bei der Arbeitsverwaltung beantragen, der behinderten Person ein Gehalt unter dem Mindestlohn zu bezahlen. Dazu wird von einer unabhängigen Stelle die Produktivität im Vergleich zu einer gesunden Person gemessen. Die Grundsicherung wird dabei über ergänzende Sozialhilfe sichergestellt.[596]

Aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts ist hier anzumerken, dass die Kollektivvertrags- bzw Tarifvertragsautonomie den Mitgliedsstaaten zwar einen gewissen Spielraum lässt, jedoch der Grundsatz der Gleichbehandlung Vorrang genießt und die Kollektivvertrags- bzw Tarifparteien insoweit bindet (da die §§ 7a ff BEinstG den Bestimmungen der §§ 1 ff GlBG nachgebildet sind, wird im Folgenden auf die – wesentlich ausführlichere – Kommentierung dieser Regelungen zurückgegriffen).[597] Differenzierungen können allerdings durch sozialpolitische Ziele gerechtfertigt sein, falls sie zu deren Erreichung geeignet und erforderlich sind.[598] Der EuGH hat ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten hinsichtlich der gewählten Maßnahmen zur Verwirklichung ihrer sozial- und beschäftigungspolitischen Ziele über einen weiten Entscheidungsspielraum verfügen. Wird mit diesen Öffnungsklauseln das Ziel verfolgt, für behinderte Menschen die Chancen einer Beschäftigung am allgemeinen Arbeitsmarkt zu verbessern, und kann ein Einfluss auf die Bereitschaft von Unternehmen, Menschen mit Behinderung einzustellen, nachgewiesen werden, könnte diese Maßnahme insofern legitimiert sein. Gleichzeitig hat der Gerichtshof allerdings betont, dass dies nicht dazu führen darf, dass ein tragender Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, wie der des gleichen Entgelts für Männer und Frauen, ausgehöhlt wird.[599] Dies wird auch für die Diskriminierung aufgrund einer Behinderung gelten. Meines Erachtens könnte eine solche Maßnahme an der mangelnden Erforderlichkeit scheitern. Ein gelinderes Mittel mit dem wohl selben Effekt wären etwa Lohnkostenzuschüsse, die genau diese Differenz zwischen dem tarifvertraglichen Mindestentgelt und den von Unternehmen aufgrund der Öffnungsklausel tatsächlich gezahlten geringeren Löhnen ausgleichen könnten.



[560] Behinderung im Sinne dieses Bundesgesetzes ist die Auswirkung einer nicht nur vorübergehenden körperlichen, geistigen oder psychischen Funktionsbeeinträchtigung oder Beeinträchtigung der Sinnesfunktionen, die geeignet ist, die Teilhabe am Arbeitsleben zu erschweren. Als nicht nur vorübergehend gilt ein Zeitraum von mehr als voraussichtlich sechs Monaten.

[561] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 1 Rz 20; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011)§ 1 GlBG Rz 5.

[562] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 1 Rz 21; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011)§ 1 GlBG Rz 7.

[563] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 1 Rz 22.

[564] Unter Entgelt versteht der EuGH alle Geld- und Sachleistungen, die der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer aufgrund des Arbeitsverhältnisses unmittelbar oder mittelbar zahlt, unabhängig davon, ob die Leistung aufgrund eines Arbeitsvertrages, einer Rechtsvorschrift oder freiwillig erbracht wird.

[565] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 3 Rz 93; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 3 GlBG Rz 17.

[566] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 21; Schrammel in Fenyves/Kerschner/Vonkilch, Klang Kommentar zum ABGB3 (2012) § 1151 Rz 11.

[567] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 5 Rz 101; Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 7c Erl 1.

[568] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 5 Rz 101; Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 3 Rz 105.

[569] Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 5 GlBG Rz 4.

[570] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 1 Rz 9; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1 GlBG Rz 8.

[571] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 1 Rz 38.

[572] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 1 Rz 9; Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 § 1 GlBG Rz 8.

[573] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 361 f.

[574] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 130.

[575] RIS-Justiz RS0021636.

[576] OGH 18.02.2010, 8 ObA 48/09f.

[577] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 7b Erl 10.

[578] Löschnigg/Resch, BAGS-KV9 (2014) § 2 Erl 6.

[579] Rebhahn in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 1151 ABGB Rz 79.

[580] Kollektivvertrag der Sozialwirtschaft Österreich, Stand 1.2.2014.

[581] Löschnigg, Arbeitsrecht11 (2011) 393.

[582] Löschnigg/Resch, BAGS-KV9 (2014) § 2 Erl 10.

[583] Löschnigg/Resch, BAGS-KV9 (2014) § 2 Erl 10.

[584] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 71.

[585] Resch, Wirtschaftliches Eigeninteresse und Arbeitnehmerbegriff - modifiziert der OGH den Arbeitnehmerbegriff?, ZAS 2011, 22.

[586] VwGH 22.04.1997, 95/08/0039.

[587] OGH 16.03.2006, 2 Ob 303/04d; Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) § 7 Erl 1.

[588] Widy/Ernst, BEinstG7 (2011) Geschichte § 7.

[589] Gemäß § 2 Abs 2 BEinstG sind nur beeinträchtigte Personen ausgenommen, die sich entweder in Schul- oder Berufsausbildung befinden, nicht in Beschäftigung stehen oder aber – wie im Fall der Werkstättennutzer – nicht auf der Grundlage eines Arbeitsverhältnisses beschäftigt werden.

[590] Kietaibl/Reiner, Kein Arbeitsrecht am zweiten und dritten Arbeitsmarkt? Zur Bedeutung von Nutzenverteilung und Interessenlage für den Arbeitnehmerbegriff, DRdA 2011, 526 (531); Die Autoren führen an dieser Stelle nicht § 7b Abs 2 BEinstG, sondern § 24d BEinstG an. Dabei handelt es sich offenbar um ein Versehen, denn diese Bestimmung ist zwar § 7b Abs 2 BEinstG nachgebildet, jedoch nur auf Dienstverhältnisse der land- und forstwirtschaftlichen Arbeiter im Sinne des Landarbeitsgesetzes (BGBl 1984/287) anwendbar (§24a BEinstG).

[591] Mayr in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 7b BEinstG Rz 3; Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 7b BEinstG Rz 4.

[592] Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner (Hrsg), Zeller Kommentar zum Arbeitsrecht2 (2011) § 3 GlBG Rz 20.

[593] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 3 Rz 119.

[594] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 5 Rz 128.

[595] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 73.

[596] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 74.

[597] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 5 Rz 129.

[598] Rebhahn in Rebhahn (Hrsg), Kommentar zum GlBG (2005) § 5 Rz 53.

[599] Mayr in Hopf/Mayr/Eichinger(Hrsg), GlBG (2009) § 5 Rz 131.

13 Vorzeigemodell „Spagat“ in Vorarlberg

Vorarlberg hat ein österreichweit einzigartiges Beschäftigungskonzept für die Zielgruppe der WN[600] (siehe Kap 9.2.1) entwickelt, das als vorbildlich gilt und in Fachkreisen auch international Anerkennung findet. Das Projekt setzt am häufig schwierigen Übergang zwischen Schule und Beruf an und bietet diesem Personenkreis die Wahlfreiheit zwischen Unterstützer Beschäftigung in sozialversicherungspflichtigen Dienstverhältnissen und der Tätigkeit in einer geschützten Werkstätte, wie sie in Art 27 BRK gefordert wird.[601]

13.1 Geschichte und Entstehung

Nachdem das Modell der Integrationsklassen, mittels dem man versuchte, auch Jugendliche mit schweren Behinderungen erfolgreich in das Regelschulsystem zu integrieren, erste Erfolge zeigte, stellte sich nach deren Schulabschluss die Frage, wie man am für die Betroffenen oftmals problematischen Übergang zwischen Schule und Beruf an diesen positiven Integrationsprozess anknüpfen könnte. Einer Elterninitiative zur schulischen Integration von Kindern mit Behinderung gelang es im Jahr 1997, die zuständige Behörde (Institut für Sozialdienste, IfS) zur gemeinsamen Erstellung eines Konzepts für ein Pilotprojekt zur beruflichen Eingliederung von Schulabgängern mit schweren Behinderungen zu bewegen. In weiterer Folge konnte man auch die Schulbehörde sowie die Lehrer und Eltern der Jugendlichen für die Mitarbeit an diesem Projekt gewinnen. So konnte die Projektarbeit unter breiter Beteiligung vorangetrieben werden. Die Finanzierung wurde durch das Land Vorarlberg und Mittel des ESF ermöglicht.[602]

13.2 Die Rahmenbedingungen und die Umsetzung des Projekts

Ein zentraler Bestandteil dieses Erfolgskonzepts ist der Aufbau eines sogenannten „Unterstützerkreises“ nach dem Konzept der Persönlichen Zukunftsplanung, der zu Beginn eines jeden beruflichen Integrationsprozesses gebildet wird und sich aus Vertrauenspersonen (Familie, Lehrer etc) des Betroffenen, von denen sich der Jugendliche und seine Familie die größtmögliche Unterstützung erwarten, sowie IfS-Betreuern zusammensetzt. Dieses informelle soziale Netzwerk soll die beeinträchtigten Jugendlichen bei der beruflichen Integration insbesondere dadurch unterstützen, indem es notwendige Rahmenbedingungen für eine erfolgreiche berufliche Integration beschreibt, mögliche geeignete Tätigkeitsfelder definiert, Kontakte zu Unternehmen knüpft und Schnupperkontakte organisiert sowie laufend an der Lösung auftretender Probleme mitarbeitet.[603] Für die Betriebe wurden österreichweit einzigartige Rahmenbedingungen geschaffen. Sie müssen für jeden in ihrem Betrieb auf einem integrativen Arbeitsplatz Beschäftigten nur die real erbrachte Arbeitsleistung bezahlen, selbst wenn diese weit unter 50 Prozent liegt. Die Differenz auf ein kollektivvertragliches Entgelt wird bis zu einem Maximalbetrag von 1.000 Euro brutto durch eine dauerhafte Subventionierung der Lohnkosten ausgeglichen. Des Weiteren wird ein innerbetriebliches Mentoring zur Unterstützung des behinderten Mitarbeiters gefördert[604], was im Jahr 2008 über 97 Prozent der Unternehmen in Anspruch nahmen. Überdies wird bei Bedarf die Begleitung und Unterstützung des behinderten Mitarbeiters sowie der Betriebe durch Mitarbeiter von Spagat dauerhaft finanziert. Durch diese Maßnahmen könne man die Bereitschaft von Unternehmen, integrative Arbeitsplätze einzurichten, deutlich erhöhen.

Dass auch Personen mit schweren Behinderungen in den Arbeitsmarkt integrierbar sind, werde längst nicht mehr in Frage gestellt, wie die Leiterin der Assistenz-Leitung für die konzeptionelle Arbeit rund um dieses Projekt betont. „Theoretisch sind die Konzepte überzeugend, auch gibt es immer wieder ermutigende Beispiele gelungener Integration von Menschen mit schwerer Behinderung“. Wenngleich sie einräumt, dass die Umsetzung der Theorie in die Praxis eine große Herausforderung darstellt. Dass dieses Konzept in der Praxis funktioniert, zeigen rund 300 im Rahmen dieses Projekts beschäftigte Beeinträchtigte, die nahezu in allen Branchen arbeiten. Die Projektleiterin betont, dass es nicht um Leistung, sondern um Teilhabe gehe und die optimale Förderung der Betroffenen im Vordergrund stehe: „Die Person mit Handicap erlebt sich als wertvollen Teil unserer Leistungsgesellschaft, was oft eine enorme Entwicklung bewirkt. Und in den Betrieben verändert sich das Klima hin zu mehr Menschlichkeit, weil da ein Mitarbeiter ist, der vieles relativiert”.[605] Dass dieses Konzept auch innovativ ist, zeigen zahlreiche Beispiele. So werden Behinderte etwa bei einer Gemeinde angestellt und können gleichzeitig von Firmen geleast werden. Dadurch ist es möglich, integrative Arbeitsplätze in Unternehmen zu schaffen, in denen nur eine eingeschränkte Nachfrage besteht, etwa nach Hilfstätigkeiten im Ausmaß weniger Wochenstunden. Ein anderer Klient arbeitet an fünf Vormittagen in der Woche, wovon er einen Vormittag den Gemeindebediensteten hilft und die übrigen Vormittage von Installateur- oder Tischlereibetrieben für einfache Hilfstätigkeiten geleast werden kann. Selbst Personen, die so stark beeinträchtigt sind, dass ihre Arbeitsleistung nicht einmal zehn Prozent erreicht (großteils Personen mit den Pflegestufen 6 und 7), können im Rahmen der „Integrativen Wochenstruktur“ mit Unterstützung durch die für sie notwendige Assistenz und Betreuung in individuellen und maßgeschneiderten integrativen „Unterstützungssettings“ in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes einer Beschäftigung nachgehen.[606]

13.3 Finanzieller Aufwand

Für einen so geschaffenen integrativen Arbeitsplatz wurden im Jahr 2008 durchschnittlich ca 12.200 Euro aufgewendet, wobei Lohnkostenschüsse beinahe die Hälfte ausmachten (47 Prozent), gefolgt vom Anteil der Mentorenzuschüsse (33 Prozent) und der Begleitung durch Fachkräfte von „Spagat“ (19 Prozent). Auch wenn man den hohen Förderaufwand bei sehr schwer Behinderten in einer integrativen Wochenstruktur hinzurechnet, lagen die durchschnittlichen Kosten (14.700 Euro) immer noch unter den durchschnittlichen Aufwendungen für einen Werkstättenplatz. Bei der Gesamtförderung der einzelnen Personen gab eine sehr hohe Streuung von 28 Euro bis zu knapp 38.000 Euro. Das Amt der Vorarlberger Landesregierung zieht diesen Durchschnittswert als Indikator für die Beurteilung der Effizienz des „Spagat“ Programms heran. Dadurch ist es möglich, auch Personen mit einem besonders hohen Unterstützungsaufwand (zB Behinderte mit der höchsten Pflegestufe), deren Fördersumme die Kosten eines Werkstättenplatzes deutlich übersteigt, einen sozialversicherungsrechtlich abgesicherten integrativen Arbeitsplatz zu finanzieren.[607] Aus volkswirtschaftlicher Sicht besteht bei den durch das Projekt geschaffenen integrativen Arbeitsplätzen im direkten Vergleich mit Werkstättenplätzen ein großes Einsparungspotenzial (siehe Kap 14).

13.4 Vorteile im Vergleich zu Tageswerkstätten

Die Vorteile werden deutlich, wenn man die internationalen Kernelemente der Unterstützten Beschäftigung als Maßstab für die Beurteilung der Qualität der erbrachten Arbeit heranzieht. Diese Elemente sind eine für die Person sowie für den Betrieb sinnvolle Tätigkeit, die Schaffung eines regulären Dienstverhältnisses und die Bezahlung nach Kollektivvertrag, die Etablierung von Mentoren in den Betrieben, das Prinzip der Regionalität der Arbeitsplätze sowie keine zeitliche Begrenzung der Unterstützung.[608] Als weitere Erfolgsfaktoren können die integrationsfördernde Begleitung durch Fachkräfte des IfS und die optimalen gesetzlichen und finanziellen Rahmenbedingungen genannt werden. Der Unterstützerkreis kann als „Brückenbauer“ die Vorurteile und Ängste vieler Unternehmen ausräumen[609] und stellt in der sowohl für die Jugendlichen als auch für deren Familien schwierigen Übergangsphase ein besonderes Kriterium für die Nachhaltigkeit der Unterstützung dar.[610]

13.5 Projekt „Jobwärts“ in Wien

Möglicherweise vom „Projekt Spagat“ inspiriert, ist auch in Wien ein ähnliches Projekt entstanden. Seit Jänner 2012 fördert der Fonds Soziales Wien für die Zielgruppe der WN[611] die Berufsintegrationsmaßnahme „Integrationsfachdienst – Jobwärts“. Dieses Projekt vereint Aufgaben der Arbeitsassistenz, des Jobcoachings und des Clearings (siehe Kap 6.1.1.1). Menschen mit Behinderung sollen aktiv dabei unterstützt werden, berufliche Erfahrungen zu sammeln oder eine Berufsausbildung zu absolvieren, um in weiterer Folge am Arbeitsmarkt Fuß fassen zu können. Unter Berücksichtigung der individuellen Interessen, Fähigkeiten und Wünsche der Menschen mit Behinderung werden mögliche Arbeitsfelder geklärt. Dabei werden auch wichtige Personen aus dem Umfeld der Klienten mit einbezogen. Die Fachkräfte des Projekts stellen Kontakte zu Arbeitgeber her und informieren die Betroffenen über arbeitsrechtliche und finanzielle Belange.[612]

13.6 Fazit

Durch dieses Modell wurde ein Rahmen für die berufliche Integration für Menschen mit schweren Behinderungen geschaffen, der die Forderungen der BRK in Bezug auf Arbeit und Beschäftigung erfüllt. Für die Zielgruppe der WN bringt dieses Modell den großen Vorteil, dass die Betroffenen auch bei großen Leistungseinschränkungen die Möglichkeit haben, im Rahmen eines vollversicherten Dienstverhältnisses mit kollektivvertraglicher Entlohnung einer sinnvollen, auf ihre individuellen Bedürfnisse zugeschnittenen Beschäftigung nachzugehen.



[600] Personen, deren Arbeitsleistung so gering ist, dass sie nach der österreichischen Rechtslage als „arbeitsunfähig“ gelten.

[601] Vorarlberg Online 11.05.2011, Behinderte am Arbeitsmarkt: IfS-Projekt "Spagat" als Vorbild, http://www.vol.at/behinderte-am-arbeitsmarkt-ifs-projekt-spagat-als-vorbild/news-20110511-09105929 (08.02.2014).

[602] Tschann, IfS Spagat – Geschichte und Entstehung, Zeitschrift des Instituts für Sozialdienste Vorarlberg, 2010/3, 4.

[603] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 37.

[604] Der anteilige Leistungsentfall dieses Mitarbeiters wird in Form eines Mentorenzuschusses vom Land Vorarlberg erstattet.

[605] Vorarlberg Online 11.05.2011, Behinderte am Arbeitsmarkt: IfS-Projekt "Spagat" als Vorbild, http://www.vol.at/behinderte-am-arbeitsmarkt-ifs-projekt-spagat-als-vorbild/news-20110511-09105929 (08.02.2014).

[606] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 38.

[607] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 40.

[608] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 37.

[609] Vorarlberg Online 11.05.2011, Behinderte am Arbeitsmarkt: IfS-Projekt "Spagat" als Vorbild, http://www.vol.at/behinderte-am-arbeitsmarkt-ifs-projekt-spagat-als-vorbild/news-20110511-09105929 (08.02.2014).

[610] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 37.

[611] Personen mit Tagesstrukturbewilligung, die ein Potenzial für eine berufliche Integration haben.

[612] Stadt Wien, Magistratsabteilung 24 – Gesundheits- und Sozialplanung, Wiener Sozialbericht 2012, 228.

14 Einsparungspotenzial durch die Schaffung integrativer Arbeitsplätze für Menschen mit Behinderung in geschützten Werkstätten

14.1 Vorgaben der Behindertenrechtskonvention

Angesichts des in Art 27 BRK deklarierten Rechts des Zugangs zu einem „frei gewählten, offenen und integrativen Arbeitsmarkt“, so wie dem von zahlreichen WN deklarierten Wunsch des Übergangs auf den allgemeinen Arbeitsmarkt, sollte zur Herstellung von Chancengleichheit und Wahlfreiheit auf politischer Ebene zumindest eine Kostenausgewogenheit zwischen integrativen und segregativen Angeboten angestrebt werden.[613]

14.2 Ausgaben der Länder für Behindertenwerkstätten

Dass Behindertenwerkstätten als exkludierende Modelle der Beschäftigung von Menschen mit Behinderung gegenüber inklusiven Modellen hierzulande nach wie vor dominieren, zeigt ein Blick auf folgende Zahlen. Das Land Steiermark und die Sozialhilfeverbände haben im Jahr 2011 69,2 Mio Euro für die Beschäftigung in Tageseinrichtungen ausgegeben, über dreieinhalb mal so viel wie für Maßnahmen der beruflichen Eingliederung (18,5 Mio Euro) bzw über zwölf mal so viel wie für Lohnkostenzuschüsse und Unterstützte Beschäftigung (5,6 Mio Euro). Das entspricht knapp 30 Prozent der Gesamtausgaben für die Behindertenhilfe (238,9 Mio Euro) in der Steiermark.[614] Das Land machte im jüngsten Sozialbericht keine Angaben über die Anzahl der WN (im Jahr 2008 waren es 2.943 bei Ausgaben in Höhe von 47,5 Mio Euro[615]). In Oberösterreich verantwortete man im selben Jahr eine ähnlich hohe Summe (70,6 Mio Euro) für 4.756 Werkstättenplätze, was pro WN einen aufgewendeten Betrag von 14.844 Euro ergibt.[616] In Salzburg gab es im Jahr 2012 798 Werkstättenplätze, der finanzielle Aufwand belief sich auf insgesamt 14,2 Mio Euro bzw 17.794 Euro pro WN.[617] In Kärnten gab man für die „Beschäftigungstherapie“ nach eigenen Angaben 39 Mio Euro aus, was mit rund 60 Prozent den Großteil der Gesamtausgaben für die Behindertenhilfe (65 Mio Euro) ausmachte, wobei man auch hier keine Angaben über die Nutzeranzahl machte[618]. In Niederösterreich gab es in diesem Zeitraum rund 4.600 Plätze, wobei sich der genaue finanzielle Aufwand für die Tageswerkstätten anhand der Budgetzahlen nicht ausmachen lässt, da in den Ausgaben für die „Hilfe zur sozialen Eingliederung“ (130,8 Mio Euro) auch die Unterbringung in vollstationären Einrichtungen mit umfasst ist (im Jahr 2008 waren es rund 49,6 Mio Euro bei 3.831 WN[619]).[620] So auch im Burgenland, wo 2011 für „Beschäftigungstherapie und Wohnen“ 26,9 Mio Euro aufgewendet wurden (was über 70 Prozent der Gesamtausgaben für die Behindertenhilfe entspricht), wobei 711 Plätze in Tagesstruktureinrichtungen zur Verfügung standen[621], und in Tirol, wo die Ausgaben für die „Tagesbetreuung“[622] im selben Zeitraum 35,3 Mio Euro betrugen, wobei bezüglich der Anzahl der Werkstättenplätze keine Angaben gemacht wurden (im Jahr 2008 waren es 1.237[623]).[624] Wien wendete im Jahr 2011 für 4.400 WN nach eigenen Angaben rund 11,2 Mio Euro auf, was pro Kopf einen Wert von 2.545 Euro ergibt, der signifikant geringer ist als im österreichischen Durchschnitt. Das könnte mitunter daran liegen, dass von den WN ein Kostenbeitrag in der Höhe von 30 Prozent der pflegebezogenen Leistungen eingehoben wird.[625] Nach Berechnungen von König wendete man in Wien drei Jahre zuvor im Jahr 2008 für den Bereich der Werkstätten bei einer niedrigeren Nutzeranzahl (4.091) allerdings über fünfeinhalb mal so viel auf (62,8 Mio Euro)[626]. Beim Land Vorarlberg zeigt sich die Sonderstellung auch anhand des verfügbaren Datenmaterials, das einen detaillierten Produktekatalog der beruflichen Integrationshilfe für Menschen mit Behinderung bot. Während im Rahmen unterschiedlichster Projekte im Jahr 2008 1227[627] Plätze in Werkstätten oder vergleichbaren Einrichtungen des Ersatzarbeitsmarktes angeboten wurden (nach Angaben der Landesregierung gab es in diesem Zeitraum 990 WN[628]), gab es mit 1.062[629] annähernd gleich viele integrative Ausbildungs- und Arbeitsplätze für diese Zielgruppe. Während man für den Bereich der Tageswerkstätten 15,2 Mio Euro aufwendete[630], verantwortete man für die Integrationshilfe zur Teilhabe am Arbeitsleben nur 5,8 Mio Euro und damit auch in Anbetracht der geringen Größe des Landes überdurchschnittlich niedrige Kosten.[631]

Die finanziellen Aufwendungen für Werkstätten beliefen sich nach Berechnungen von König im Jahr 2008 auf insgesamt ca 278 Mio Euro, was bei rund 20.000 WN einen jährlichen Aufwand von 13.900 Euro pro Kopf ergibt. Damit gab man im selben Jahr im Vergleich um 38 Prozent mehr aus als für Maßnahmen der beruflichen Integration von Menschen mit Behinderung aus allen Förderungstöpfen (dem Ausgleichstaxfonds, dem Europäischen Sozialfonds sowie der „Behindertenmilliarde“) mit einem Budget von 172,5 Mio Euro.[632] Die Ausgaben dürften seit dem Jahr 2008 deutlich angestiegen sein, denn alleine die drei Bundesländer Steiermark, Oberösterreich und Kärnten haben nach eigenen Angaben im Jahr 2011 178,8 Mio Euro für derartige Einrichtungen ausgegeben, was bereits knapp 64 Prozent der von König errechneten Summe ergibt.

14.3 Kostenvergleich mit integrativen Arbeitsplätzen

Die durchschnittlichen Aufwendungen für einen integrativen Arbeitsplatz beliefen sich im Jahr 2008 auf ca 12.200 Euro pro Person und lagen somit um 2.600 Euro bzw um 18 Prozent unter den durchschnittlichen jährlichen Aufwendungen für einen Werkstättenplatz in Österreich (ca 14.800 Euro).[633] Würde man nur für ein Viertel aller rund 20.000 WN einen integrativen Arbeitsplatz schaffen, könnte man auf der Basis dieser Berechnungen eine Kostenersparnis von 13 Mio Euro erzielen. Dazu kommen aus volkswirtschaftlicher Sicht außerdem Einsparungen im Bereich der Sozialhilfe bzw anderer existenzsichernder Transferleistungen sowie zusätzlich lukrierte Beiträge für die Sozialversicherung. Bei einem am Vorarlberger Modell (siehe Kap 13) orientierten durchschnittlichen Bruttoeinkommen von 600 Euro würden nach Berechnungen von König weitere vier Mio Euro an Sozialversicherungsabgaben anfallen. Würden durch die Schaffung von integrativen Arbeitsplätzen für ein Viertel der Zielgruppe Sozialhilfekosten in Höhe von 500 Euro monatlich wegfallen, ergäbe dies ein weiteres Einsparungspotenzial von 2,5 Mio Euro. In Summe könne man aus volkswirtschaftlicher Sicht Einsparungen in der Größenordnung von rund 17 Mio Euro erzielen.[634] Diese Berechnungen machen deutlich, dass eine berufliche Integration im Sinne der BRK erheblich kostengünstiger sein kann. Ein Vergleich der Tagsätze der segregierenden Maßnahme „Beschäftigung in Tageswerkstätten produktiv/kreativ“ (58 Euro bei leichter, 74 Euro bei mittlerer und 126 Euro bei hoher Beeinträchtigung) der Behindertenhilfe in der Steiermark mit jenen der integrativen Maßnahmen „Berufliche Eingliederung durch betriebliche Arbeit“ (46 Euro) oder „Berufliche Eingliederung Arbeitstraining“ (51 Euro) unterstreicht das eben Dargelegte.[635] Auch eine Erhebung von Doose in Deutschland zeigte, dass die von den dort tätigen Integrationsfachdiensten vorgenommene Vermittlung von WN auf integrative Arbeitsplätze den überörtlichen Sozialhilfeträgern nach Abzug der Vermittlungskosten beträchtliche Kostenersparnisse von bis zu 750 Euro pro Monat einbrachte. Dazu kommt, dass vermittelte WN von Sozialleistungsempfängern zu Steuer- und Beitragszahlern werden. Man müsse aber auch berücksichtigen, dass staatliche Aufwendungen im Zusammenhang mit vermittelten Arbeitsverhältnissen, etwa durch Lohnkostenzuschüsse und andere Förderleistungen, diese Zahlen etwas relativieren. Überdies bestimme nicht allein die Anzahl der Vermittlungen, sondern vor allem deren Nachhaltigkeit das Kosten-Nutzen-Verhältnis.[636]

14.4 Fazit

Diese Zahlen – mögen sie auch teilweise etwas unscharf und mangels verfügbarer aktuellerer Quellen nicht am neuesten Stand sein – zeigen, dass die Schaffung integrativer Arbeitsplätze für jene WN, die in herkömmlichen Behindertenwerkstätten unterfordert sind und einen solchen Arbeitsplatz bevorzugen, auch aus volkswirtschaftlicher Sicht Vorteile bringt. Die Förderung der Integration von Menschen mit Behinderung in den Arbeitsmarkt (durch Lohnkostenzuschüsse etc) verursacht teilweise erheblich geringere Kosten als die vorherrschenden Strukturen des Ersatzarbeitsmarkts (Tageswerkstätten etc). Dazu kommt, dass der Staat in vielen Fällen für die Existenz dieser Personen aufkommen muss, wenn sie nicht integriert werden, spätestens wenn sie im Netz der sozialen Sicherung (Sozialhilfe bzw bedarfsorientierte Mindestsicherung) hängen bleiben.



[613] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 148.

[614] Amt der Steiermärkischen Landesregierung, Abteilung 11 Soziales, Sozialbericht 2011-2012, 37, http://www.soziales.steiermark.at/cms/dokumente/11915342_5352/fd2ae0ea/SB11_12.pdf (15.4.2014).

[615] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 16.

[616] Amt der Oberösterreichischen Landesregierung, Direktion Soziales und Gesundheit, Abteilung Soziales, Sozialbericht 2012, 16f, http://www.land-oberoesterreich.gv.at/cps/rde/xbcr/ooe/so_03_Sozialbericht_2012.pdf (15.4.2014).

[617] Amt der Salzburger Landesregierung, Abteilung Soziales, Sozialbericht 2012, 124ff, http://www.salzburg.gv.at/sozialbericht_2012_endfassung.pdf (15.4.2014).

[618] Kärntner Landesregierung, Kompetenzzentrum 4 (Soziales), Sozialbericht 2009-2012, 63f, http://www.ktn.gv.at/269942_DE-Broschuere-Sozialbericht.pdf (15.4.2014).

[619] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 16, 36.

[620] Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Soziales, Sozialbericht 2012, 77ff, http://data.noe.gv.at/bilder/d73/Sozialbericht_2012.pdf (15.4.2014).

[621] Amt der Burgenländischen Landesregierung, Abteilung Soziales, Sozialbericht 2011/2012, 34f, http://www.burgenland.at/media/file/2932_Burgenlaendischer_Sozialbericht_2011-2012.pdf (15.4.2014).

[622] Im Rahmen der Tagesbetreuung wurden auch Beschäftigungsinitiativen für Erwachsene und Berufsvorbereitungs- sowie Berufstrainingsmaßnahmen angeboten.

[623] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 16.

[624] Amt der Tiroler Landesregierung, Abteilung Soziales, Sozial- und Jugendwohlfahrtsbericht 2011/2012, 107, https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/gesellschaft-soziales/soziales/Publikationen/Sozial-_und_Jugendwohlfahrtsbericht_2011_2012.pdf (15.4.2014).

[625] Stadt Wien, Magistratsabteilung 24 – Gesundheits- und Sozialplanung, Wiener Sozialbericht 2012, 229f, http://www.wien.gv.at/gesundheit/einrichtungen/planung/index.html (15.4.2014).

[626] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 36.

[627] 689 Nutzer Lebenshilfe Vorarlberg „Miteinander Arbeiten“, 312 PGD Psychosoziale Gesundheitsdienste „Ju on Job berufsorientierte Werktherapie“, 162 Caritas der Diözese Feldkirch „Betreutes Arbeiten in den Werkstätten“, 64 PGD Werkstätten „Beschäftigungsprogramm“.

[628] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 16.

[629] 285 Nutzer Institut für Sozialdienste „Spagat und Tagesgestaltung“, 229 a-plus Arbeitsprojektentwicklung „Gemeinnützige Arbeitskräfteüberlassung von Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen“, 190 Lebenshilfe Vorarlberg und Ausbildungszentrum Vorarlberg „Ausbildung für benachteiligte Jugendliche in 7 Berufsbildern“, 179 Lebenshilfe Vorarlberg und Ausbildungszentrum Vorarlberg „Lernen, Orientierung, Training“, 130 WerkZeit „Schulung Metall, Berufsfindung, Berufsvorschule“, 49 PGD Werkstätten „Arbeitstraining für den offenen Arbeitsmarkt“ (Kleinprojekte unter 20 Teilnehmern blieben unberücksichtigt).

[630] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 36.

[631] Land Vorarlberg, Abteilung IVa – Gesellschaft und Soziales, Sozialbericht 2009, 103 ff, http://www.vorarlberg.at/pdf/5-menschen-mit-behinderu1.pdf (15.4.2014).

[632] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 148.

[633] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 148.

[634] König, Werkstätten und Ersatzarbeitsmarkt in Österreich (2010) 150.

[635] LEVO-StBHG Anlage 2, 1.

[636] Doose, Unterstützte Beschäftigung: Berufliche Integration auf lange Sicht – eine Verbleibs- und Verlaufsstudie2 (2007) 274.

15 Resümee und Ausblick

Die Unterstützten Beschäftigungsformen im vom allgemeinen Arbeitsmarkt segregierten Sektor wie geschützte Werkstätten widersprechen meines Erachtens schon ihrer Natur nach dem Inklusionsprinzip. Um dieser Vision einer gleichberechtigten Teilhabe aller Menschen mehr gerecht zu werden, sollten exkludierende Modelle wie geschützte Werkstätten – ohne gleich ihre Daseinsberechtigung abzusprechen – zumindest eine höhere Durchlässigkeit aufweisen und WN jederzeit die Möglichkeit eröffnen, auf ihren Wunsch hin durch entsprechende Förderangebote am ersten Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Vor allem WN, die der arbeitnehmerähnlichen und der Qualifizierungsgruppe zugeordnet werden könnten, sollten verstärkt individuell gefördert und so auf die Anforderungen auf den ersten Arbeitsmarkt vorbereitet werden. Menschen mit Behinderung sollten die Wahl haben zwischen einer Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt und einer Tätigkeit in einem geschützten Bereich, die sozialversicherungsrechtlich abgesichert ist und entlohnt wird. Bei einem Scheitern am ersten Arbeitsmarkt sollten die Betroffenen rückversichert sein, das heißt ihren alten oder einen anderen adäquaten geschützten Arbeitsplatz und alle Unterstützungsleistungen im selben Ausmaß wieder erhalten. In Anbetracht der erfolgten Teilversicherung in der Unfallversicherung und der Möglichkeit der Mitversicherung in der Krankenversicherung besteht das größte Schutzbedürfnis im Hinblick auf die gesetzliche Alterspension, da WN nicht pensionsversichert sind und insbesondere keine Versicherungszeiten erwerben können. Meiner Meinung nach sollte man es in Erwägung ziehen, das nicht nur theoretisch, sondern auch statistisch zahlenmäßig überzeugende Modell „Spagat“ in Vorarlberg auf Rest-Österreich auszurollen. Dieses Konzept hat gezeigt, dass es möglich ist, auch schwerer behinderte Menschen erfolgreich und vor allem nachhaltig zu integrieren. Die Eckpfeiler dieses Modells sind es, die man wohl ganz allgemein als Erfolgsfaktoren ausmachen kann: das Aufbauen eines Unterstützer-Netzwerkes von Vertrauenspersonen und Fachkräften, das als „Brückenbauer“ fungiert und Kontakte zu Betrieben herstellt und pflegt, die optimalen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Unternehmen (sie müssen nur für die real erbrachte Leistung bezahlen), die Unterstützung der Betriebe durch Mentoren. Vor allem aber hat sich gezeigt, dass dieses Konzept ein Kosteneinsparungspotenzial gegenüber den bestehenden Strukturen des Ersatzarbeitsmarkts mit sich bringt.

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bidok - Volltextbibliothek: Erstveröffentlichung im Internet

Stand: 06.03.2015

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