In Ausgabe 5/6 1997 dieser Zeitschrift war zu lesen: "Was mir aber, neben der derzeitigen Absicherung der Dienste, wichtig erscheint, ist die Frage: Wie will diese Gesellschaft, ... in zwanzig Jahren Solidarität organisieren? Wenn wir uns diesen Fragen nicht stellen, werden sie von denen beantwortet und entschieden, die mit Vehemenz den Umbau der Gesellschaft betreiben, um Lohnnebenkosten, also Sozialbeiträge, zu sparen" (JÄHNERT 1997, 37).

Soweit ich es überblicke, ist diese Diskussion über ein Jahr später noch nicht begonnen worden, jedenfalls nicht von denen, die in Integrationsfachdiensten o.ä. Projekten zur beruflichen Eingliederung behinderter Menschen Verantwortung tragen. Aber wie vorhergesagt: Die Antworten kommen auch ohne unsere Beteiligung, nur werden wir wenig Freude an ihnen haben. Die Diskussion hat jedenfalls längst begonnen und als eine der Antworten bekommen wir die "Überprüfung der Bedürftigkeit" präsentiert. Dabei kommt diese Antwort, die ich für gefährlich halte - dazu später - ausgerechnet aus der politischen Ecke, von der dies so nicht zu erwarten war: der neuen Bundesregierung.

Bundeskanzler Schröder hat am 10. November 1998 seine Regierungserklärung abgeben. Wer nun erwartet hätte, daß für den Bereich der Rehabilitation, ähnlich wie bei der ersten Regierungserklärung des ersten SPD-Bundeskanzler Willy Brandt, eine neue, heute zeitgemäße, also die Menschen mit Behinderung als handelnde Objekte in den Mittelpunkt stellende Rehabilitationspolitik angekündigt wird, muß enttäuscht sein. Das Wort "Behinderte" kommt in der gesamten Regierungserklärung nicht einmal vor!

Aufhorchen lassen aber zwei andere Stellen der Regierungserklärung: "Subventionen und soziale Leistungen werden wir stärker als bisher auf die wirklich Bedürftigen konzentrieren" (SCHRÖDER 1998, 5). "Was bedeutet es, die Sozialleistungen stärker auf die Bedürftigen zu konzentrieren? Welche Spielräume schaffen wir damit für Investitionen, und welche Möglichkeiten bieten Instrumente wie Investivlohn und ähnliches" (ebenda, 20)?

Der Bundeskanzler hat die Richtlinienkompetenz für die Politik der nächsten vier Jahre. Aber er regiert nicht alleine. Die SPD hat einen Koalitionspartner, der immerhin mal dafür stand, dass alle Sondereinrichtungen aufgelöst werden sollten. Bleibt die Hoffnung, daß der grüne Koalitionspartner die richtigen Akzente setzt. Dies geschieht üblicherweise zunächst in der Koalitionsvereinbarung. Die Bundesvereinigung Lebenshilfe erkennt denn auch in der Koalitionsvereinbarung "wichtige Ansätze zur Reform der Behindertenhilfe" (LACHWITZ 1998, 151). Dem kann zustimmen, wer dort u.a. liest: "Die Vermittlung von Behinderten in den ersten Arbeitsmarkt hat Vorrang; ihnen müssen auch die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik offen stehen. Spezifische Instrumente zur Eingliederung Behinderter, z.B. die Schwerbehindertenabgabe und die Integrationsfachdienste, werden verbessert und weiterentwickelt" (SPD/BÜNDNIS 90/Die Grünen 1998, 26). Heißt dies, das die Ausgleichsabgabe erhöht wird (was sonst?) und das "dann zusätzlich zur Verfügung stehende Geld ... ausschließlich zur Finanzierung der notwendigen Alternativen (zur WfB - d.V.) eingesetzt wird, und zwar solange, bis diese den gleichen Standard erreicht haben wie die WfB" (JÄHNERT 1996, 151)?

Ich fürchte nein!

Was verbirgt sich hinter der Ankündigung. Zunächst wird wohl niemand an dieser Absicht Kritik äußern können. Und doch, die Verquickung des Mißbrauches staatlicher Leistungen mit sozialen Leistungen ist es, die stutzig macht. Das erinnert schon fatal an den unsäglichen "Freizeitpark Deutschland" nach "Kohlscher" Prägung. Natürlich ist der Mißbrauch staatlicher Leistungen nicht zu akzeptieren, aber wo liegt der Mißbrauch? Bei den Empfängern von Sozialleistungen oder bei den Unternehmern, die sich immer mehr der Steuerpflicht entziehen konnten, nicht zuletzt mit Unterstützung der alten Bundesregierung, die aber gleichwohl Subventionen dankend annehmen. "Körperschaftssteuer, veranlagte Einkommenssteuer und Gewerbesteuer hatten 1980 einen Anteil von 23,6 Prozent am Gesamtsteueraufkommen. 1994 waren sie auf 11,3 Prozent abgesunken. Wenn diese drei Steuern heute denselben Anteil am Steueraufkommen hätten wie 1980, dann würden rund 100 Milliarden DM jährlich mehr in die Staatskassen fließen" (ROTH 1996, 41). Und die Deutsche Steuergewerkschaft schätzt, daß jährlich rund 150 Milliarden DM an Steuern hinterzogen werden.

Dagegen ist zu setzen, daß die Ausgaben für die Sozialhilfe in Deutschland 1997 50,8 Milliarden Mark betrugen (vgl. BMA 1988a). Rein rechnerisch heißt dies, dass, vorausgesetzt, die Steuereinnahmen wären nicht zurückgeführt worden, die Sozialhilfeausgaben auf einen Schlag verdreifacht werden könnten, ohne daß dies die Haushalte zusätzlich belasten würde.

Auf 75 Milliarden Mark belaufen sich nach dem Haushaltsentwurf der alten Bundesregierung für 1999 die Mittel zur Förderung der Integration Behinderter in Arbeit und Beruf (vgl. BMA 1988b). Unschwer vorzustellen, welche Mittel in die betriebliche Eingliederung behinderter Menschen investiert werden könnten, ständen die o. e. 150 Milliarden hinterzogener Steuer tatsächlich zur Verfügung.

Für die Arbeit von 97 der insgesamt 127 Integrationsfachdienste (1997) wendeten die Hauptfürsorgestellen 16,9 Millionen Mark auf (die Kosten für 30 Dienste sind nicht bekannt) (vgl. AG DER DEUTSCHEN HAUPTFÜRSORGESTELLEN 1998). Mit anderen Worten: knapp 60 mal mehr Integrationsfachdienste könnten die berufliche Eingliederung behinderter Menschen unterstützen, hätten die Unternehmen und "Einkommensstarken" in diesem Land es nicht verstanden, sich ihrer Verpflichtung zur Steuerzahlung zu entziehen.

Ich denke, diese Zahlen geben schon zu denken und verdeutlichen, wo die tatsächlichen Probleme eigentlich liegen.

Neben den quantitativ fiskalischen sehe ich aber vor allem ein qualitatives Problem für die Zukunft der Integrationsfachdienste. Natürlich ist es, ungeachtet der oben aufgezeigten Disparitäten, legitim zu fragen, warum nicht auch Sozialleistungen, also z.B. die Leistungen zur Unterstützung behinderter Menschen, an die Notwendigkeit der Bedürftigkeit geknüpft werden sollten.

Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst zu klären, von welchem Behindertenbild ausgegangen wird. Behinderte Menschen haben in den letzten zwanzig Jahren einen Paradigmenwechsel eingeleitet, der mir nunmehr gefährdet zu sein scheint. Ausgehend von den Großeinrichtungen, die nahtlos an der Arbeit vor 1945 ansetzten, wurden in der Folge zunehmend teilstationäre Einrichtungen geschaffen. Auf der einen Seite konnten so die Kosten für die Segregation behinderter in Großeinrichtungen gespart werden, andererseits wurde endlich anerkannt, dass behinderte Menschen nicht nur zu pflegen, sondern auch zu fördern sind. Dies führte in der Folge zur Perfektionierung des bundesdeutschen Sondersystems der Ausgliederung, aber auch zur Gründung der von Eltern betroffener Kinder getragenen Integrationsbewegung, die diese Aussonderung für ihre Kinder nicht mehr akzeptieren wollten. Fast zeitgleich entwickelte sich eine Bewegung, die von behinderten Menschen (sie selbst nannten sich eine Zeitlang Krüppel) getragen wird. Ihr Ziel: die Gleichstellung behinderter Menschen. Diese Bewegung orientiert sich dabei an der US-amerikanischen Antidiskriminierungspolitik. Diese "erfolgte" vor allem in Form von Gesetzen und Verordnungen und geht vorrangig auf das Bürgerrechtsgesetz (Civil Rights Act) von 1964 zurück. Dieser begründete ein umfassendes bundesstaatliches Verbot gegen Diskriminierung in Beschäftigungs- und Ausbildungsverhältnissen. Die bis Anfang der neunziger Jahre geschaffenen Normsysteme sahen nicht mehr wie in der Anfangszeit nur Rechtspositionen für rassische und ethnische Minderheiten vor, sondern auch für Frauen, religiöse Minderheiten und geistig und körperlich Behinderte und für Alte" (FINDEISEN 1997, 11).

Dieser Wechsel, weg von dem Behinderten, dem Hilfe (Fürsorge) gewährt wird, hin zum Menschen, der mit Menschen- und Bürgerrechten ausgestattet ist, kann durch den Ansatz der Überprüfung der Bedürftigkeit in Gefahr zu geraten.

Was ist eine Behinderung? Das was umgangssprachlich als Behinderung bezeichnet wird, ist in Übereinstimmung mit den Definitionen der WHO eine Schädigung. Zur Behinderung infolge der Schädigung kommt es erst dann, wenn die Gesellschaft nicht so organisiert ist/wird, daß alle Menschen in ihr ohne benachteiligende Barrieren leben können. Es dürfte weitgehend unbestritten sein, daß zur Gleichstellung behinderter Menschen, zur Wahrnehmung der Bürgerrechte auch gleiche Chancen zur Teilhabe und zumindest gleiche Startchancen gegeben sein müssen. Dieser Zustand ist in der Bundesrepublik Deutschland noch lange nicht erreicht. Vielmehr ist es so, dass Menschen mit einem Handicap durch die Behinderung, also die gesellschaftlichen bedingten Verhältnisse, noch immer benachteiligt werden.

Diese Benachteiligungen, die sich durch die Behinderung ergeben, sind auszugleichen, damit behinderte Bürgerinnen und Bürger ihre Bürgerrechte ohne Einschränkungen wahrnehmen können. Dies sollte durch ein einkommensunabhängiges Leistungsgesetz für Menschen mit Schädigung geschehen. Ein vollkommen anderer Ansatz, als ihn die neue Bundesregierung zu verfolgen scheint.

Diese begreift die Unterstützung behinderter Menschen als Sozialleistung und will sie deshalb von der Bedürftigkeit abhängig machen. Dabei übersieht sie, daß die Abhängigkeit vieler behinderter Menschen von der Sozialhilfe an sich schon eine Diskriminierung darstellt. Die Aufgabe des BSHG ist eine vollkommen andere als der notwendige Ausgleich von behinderungsbedingten Nachteilen. Aus der Verpflichtung der Bundesrepublik, ein sozialer Rechtsstatt zu sein (GG Art. 20 Abs. 1), "folgt die Aufgabe des Staates, in soziale Not geratenen Menschen Hilfen anzubieten, die sie in den Stand versetzen, ihre Notlage mit Würde zu überleben; dieser Verpflichtung entspricht ein Recht des einzelnen Hilfebedürftigen auf soziale Leistungen zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft. ... Deshalb (muß - d.V.) mit der Sozialhilfe ein Hilfenetz bereitstehen, das jedem eine angemessene Lebensmöglichkeit eröffnet" (BRÜHL 1994, VII). Aber es geht den Menschen mit Behinderung i.d.R. gerade nicht um soziale Not, Notlagen, Hilfebedürftigkeiten und Hilfenetze, sondern es geht um das Bürgerrecht, nicht benachteiligt zu werden, es geht um die Möglichkeit, Bürgerrechte in Anspruch zu nehmen und die dazu notwendigen Nachteilsausgleiche zu erhalten. Das heißt dann, daß dieser Ausgleich jedem zur Verfügung gestellt werden muß, der sie (hier behinderungsbedingt) benötigt. Schon deshalb ist die Ansiedlung dieser Rechte im BSHG (Hilfen in besonderen Lebenslagen) eine Fehlentscheidung, die behinderte Menschen diskriminiert, weil sie die Anspruchnahme von der Bedürftigkeitsprüfung abhängig macht. "Sozialhilfe ist eine Notfallhilfe" (GROßMANN 1996). "Besondere Lebenslagen wie z. B. Krankheit, Behinderung oder Pflegebdürftigkeit führen zu besonderen Bedarfen, zu deren Deckung die Solidargemeinschaft aller einzustehen hat, soweit der Betroffene nicht selbst über ausreichende Mittel verfügt" (ebenda, 23). Aber es ist nicht einzusehen, warum gesellschaftlich bedingte Behinderungen durch das private Einkommen der Behinderten ausgeglichen werden sollen.

Zur Zeit liegt kein Entwurf zu einem Leistungsgesetz mit der beschriebenen Zielrichtung vor. Auch die erneut geplante Verabschiedung des SGB IX scheint keine Alternative zu sein. Deshalb sollen hier, auch um die Abgrenzung zur Sozialhilfe deutlich zu machen, Grundrisse eines solchen Gesetzes thesenhaft zu Diskussion gestellt werden. Für Anmerkungen, Kritik oder Ergänzungen über die Adresse der BAG UB ist der Verfasser deshalb sehr dankbar.

Die Grundidee eines solchen Gesetzes ist simpel. Alle Hilfen, die Mensch im Normalfall zum (Über-)Leben braucht, werden in unserem Land durch den sozialen Rechtsstaat zur Verfügung gestellt. Sie sollten auch für Behinderte zur Verfügung stehen. Und dies auf Grund der gleichen Rechtsgrundlagen und mit der gleichen Verpflichtung zu Eigenbeteiligung, wie sie in dieser Gesellschaft üblich sind. Nur die darüber hinaus gehende Unterstützung, die durch die Behinderung verursacht wird, ist in einem Leistungsgesetz zu regeln.

Frühförderung

- Die Frühförderung behinderter Menschen korrespondiert mit dem Recht jedes jungen Menschen, "auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit" (§ 1 KJHG). Daher ist der Anspruch auf Frühförderung in das KJHG überzuleiten.

Kindergarten

- Der Besuch behinderter Kinder im Kindergarten darf nicht länger in der Zuständigkeit der Sozialhilfe liegen (Eingliederungshilfe). Behinderte Kinder sind in erster Linie Kinder. Deshalb muß die Ausgestaltung und der Anspruch auf einen Kindergartenplatz nach den Bestimmungen des KJHG erfolgen.

Schule

- Der Anspruch auf den Schulbesuch behinderter Kinder in Regelschulen ist in den Schulgesetzen verbindlich zu regeln. Ein Finanzierungsvorbehalt für die integrative Beschulung muß im Leistungsgesetz ausgeschlossen werden.

Wohnen

- Die Wohnversorgung behinderter Menschen sollte zukünftig weiter normalisiert werden. Nur dort, wo behinderte Menschen auch mit entsprechender Assistenz nicht alleine leben wollen und/oder können, sind noch Wohnheimplätze zu finanzieren. Der Anspruch auf Assistenz ist im Leistungsgesetz festzuschreiben.

Beruf

- Die berufliche Ersteingliederung behinderter Menschen sollte zukünftig Aufgabe der Arbeitsverwaltung sein. Das gilt auch für die Werkstätten für Behinderte. Ein erwünschter Nebenaspekt ist, daß sich die Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt vereinfachen läßt, da die Arbeitsverwaltung nun in Abstimmung mit dem behinderten Menschen entweder einen Integrationsfachdienst mit der beruflichen Eingliederung beauftragt oder, wenn es dem Wunsch des Menschen mit Behinderung entspricht, einen Werkstattplatz finanziert.

Neuregelung der institutionellen Förderung

- In einem Leistungsgesetz wäre darüber hinaus zu regeln, daß die institutionelle Förderung Behinderter geändert wird. Hier sollte festgelegt werden, daß zukünftig den erwachsenen behinderten Menschen ein angemessener Barbetrag zur Verfügung gestellt wird, mit dem er die notwendige Dienstleistung dort einkaufen kann, wo er dies wünscht. Er also die Entscheidung hat, ob er mit dem zur Verfügung gestellten Geld z.B. einen Platz in einer WfB, die Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt mit Unterstützung eines Integrationsfachdienstes oder zur Subventionierung eines ihm auf dem Arbeitsmarkt zur Verfügung gestellten Arbeitsplatzes nutzt.

Pflegeversicherung

- Behinderte Menschen sollten aus der Pflegeversicherung teilweise "entlassen" werden. I.d.R. benötigen sie neben der Pflege (i.S. des Pflegeversicherungsgesetzes) Assistenz zur Bewältigung ihres Lebens. Diese ist mit den Bedingungen der Pflegeversicherung nicht zu gewährleisten. Daher muß der Anspruch auf Assistenz durch anteilige Finanzierung der darin enthaltenen Pflegeanteile durch das Leistungsgesetz festgelegt werden.

Behindertengeld

- Davon ausgehend, daß Behinderung ein gesellschaftlich bedingter Zustand ist, also nicht die Tatsache einer Querschnittslähmung, sondern die nicht barrierefreie Gestaltung der Umwelt behindert, soll allen behinderten Menschen ein Ausgleich für diese Behinderungen gezahlt werden, der es ihnen ermöglicht, diese Benachteiligungen auszugleichen. Natürlich führt dies zu finanzieller Belastung des Staates. Jedoch kann der Staat sich von der Verpflichtung zur Zahlung dadurch entledigen, das er gesetzlich regelt, daß das Behindertengeld nicht mehr zu zahlen ist, wenn die Behinderungen, z.B. durch den Abbau von Barrieren, beseitigt sind. So wie es sinnvoller ist, Arbeitslosenprojekte statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren, so ist es für den Staat dann sinnvoller, mittels wirksamer Anitdiskriminierungsgesetze Barrieren abzubauen statt das Behindertengeld zu bezahlen.

Ich sehe sehr wohl, daß weder die Bundesregierung noch die großen Verbände die hier zunächst nur angedeuteten Vorschläge mit großer Freude aufgreifen werden. Aber bei der Einführung des Finalitätsprinzips im Schwerbehindertenrecht, bei der Schaffung von Werkstätten, beim Pflegeversicherungsgesetz oder bei der Absicherung von Integrationsfachdiensten, immer waren schwierige Verhandlungen und Auseinandersetzungen notwendig. Jedoch, wer wollte verkennen, daß hier dringender Diskussionsbedarf mit der neuen Bundesregierung besteht. Ohne den Versuch, den Gedanken eines Leistungsgsgesetzes der neuen Bundesregierung nahe zu bringen, laufen wir Gefahr, dass wir uns in einer Situation wiederfinden, in der Menschen mit Behinderung vor der Inanspruchnahme von z. B. Integrationsdiensten zunächst nachweisen müssen, ob sie überhaupt bedürftig sind oder ob sie als Selbstzahler einzustufen sind.

Seitens der Bundesregierung besteht, wenn ich die Koalitionsvereinbarung richtig lese, auch Diskussionsbereitschaft, denn "die von den Koalitionsparteien für die kommenden vier Jahre vereinbarte Regierungspolitik steht für (die - d.V.) Stärkung der Bürgerrechte", und nichts anderes als die Stärkung der Bürgerrechte behinderter Menschen steht hinter der Forderung nach einem einkommensunabhängigen Leistungsgesetz.

BMA, 1988a (Bundesministerium für Arbeit - Hrsg.): Sozialpolitische Umschau 28/98

BMA, 1998b (Bundesministerium für Arbeit - Hrsg,): Sozialpolitische Umschau 27/98

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Großmann, E.: Bundessozialhilfegesetz. 1996

Jähnert, D.: Über den Tag hinaus - Finanzierung und Zukunft von Unterstützter Beschäftigung. In: impulse 5/6 1997, 34- 37.

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Schröder, G.: Regierungserklärung. Demokratie muß täglich erobert werden. In: Positionen, Alternativen, Kritik 14/98, 4 - 70.

Von Detlev Jähnert - Hannover

Quelle:

Detlev Jähnert: Regierungserklärung und Koalitionsvereinbarung - Neue Chancen für Unterstützte Beschäftigung durch die neue Bundesregierung?

Erschienen in: impulse Nr. 12 / Juni 1999

bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand:10.02.2005