In maximal 12 Wochen will die Agentur für Arbeit die Arbeitsmarktfähigkeit behinderter Menschen feststellen lassen, um daran anschließend über die Zuweisung zur Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM) oder die Qualifizierung für den Arbeitsmarkt zu entscheiden. Die Intention, die Gefahren und Schwierigkeiten dieses Verfahrens für den behinderten Menschen und bestehende Rehabilitationsmaßnahmen werden in diesem Beitrag aufgezeigt.

Vor dem Hintergrund steigender Zugangszahlen in Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) hat eine Arbeitsgruppe der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit (BA) ein neues Konzept zur erweiterten Eignungsfeststellung vor der Entscheidung über den Zugang zu der WfbM entwickelt. Ab dem 1.7.2008 soll es eine neue Maßnahme "Diagnose der Arbeitsmarktfähigkeit besonders betroffener behinderter Menschen nach § 33 Abs.4 SGB IX (DIA-AM)"geben (Informationen/Weisungen SGB III des Vorstandsbereichs VA der Bundesagentur für Arbeit vom 7.2 2008).

Leistungsgegenstand ist die Feststellung, inwieweit Art oder Schwere der Behinderung einer Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt entgegenstehen und deshalb die WfbM die notwendige und geeignete Einrichtung für die Teilhabe am Arbeitsleben ist (§ 136 Abs. 1 Satz 2 SGB IX). Durch eine auf jeden TeilnehmerInnen ausgerichtete Orientierung und praxisorientierte Eignungsabklärung sollen realistische und belastbare Aussagen zu dieser Frage gesammelt werden. Soweit ein berufliches Potenzial für eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt festgestellt wird, soll dieses differenziert beschrieben und die für eine Integration angezeigten konkreten Schritte und Teilhabeleistungen dargestellt und begründet werden. Ergebnis des DIA-AM-Verfahrens kann also die Zuweisung zu einer (zukünftigen) Maßnahme der Unterstützten Beschäftigung sein, einer berufsvorbereitenden Maßnahme (BvB) oder zu der WfbM sein.

Gleichzeitig können mit diesem Verfahren Aussagen gewonnen werden, ob eine Erwerbsfähigkeit nach § 8 SGB II gegeben ist, mit den entsprechenden Folgen für die Zuweisung zu den Leistungen zum Lebensunterhalt.

Zielgruppe sind behinderte Menschen, bei denen die durchgeführte Eignungsdiagnostik der BA ein berufliches Potenzial im Grenzbereich der Anforderungen des allgemeinen Arbeitsmarkts und der WfbM ergibt, eine abschließende Entscheidung aber zusätzlicher, praxisnaher Feststellungen bedarf. Diese Voraussetzungen sollen für lernbehinderte Menschen im Grenzbereich zur geistigen Behinderung gelten sowie bei Menschen mit nachhaltigen psychischen Störungen und/oder Verhaltensauffälligkeiten (nicht im Akutstadium). Problematisch ist, dass der Begriff der Lernbehinderung unscharf ist, und im Sozialrecht nicht verankert ist. In der Weisung wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass zentrale Festlegungen für diesen Grenzbereich nicht vorgesehen sind, so dass alle Reha-BeraterInnen diesen Begriff nach eigenen Kriterien auslegen können. Es fehlt die Aussage, dass die Reha-BeraterInnen zumindest feststellen müssen, ob überhaupt eine Behinderung vorliegt, weil dies die Rechtsgrundlage für die Durchführung einer Arbeitserprobung nach § 33 Abs.4 SGB IX im Rahmen des DIA-Am-Verfahrens ist. Eine Behinderung nach § 2 SGB IX liegt vor, wenn die körperliche Funktion, geistigen Fähigkeiten oder die seelischen Gesundheit von dem für das Lebensalter typischen Zustand abweicht, und daher die Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft beeinträchtigt. Nach den Vorgaben der Weltgesundheitsorganisation wird dabei auf die Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit" (ICF)Bezug genommen. Behinderung wird danach nicht als Eigenschaft oder persönliches Merkmal eines Menschen betrachtet, sondern als ein Begriff definiert, der die negativen Aspekte der Interaktion zwischen einer Person (mit einem Gesundheitsproblem) und ihren Kontextfaktoren (Umwelt- und personenbezogene Faktoren) bezeichnet. Nach der ICF ist die Teilhabebeeinträchtigung für die Lebensbereiche der Kommunikation, Mobilität, Selbstversorgung, häusliches Leben und Hilfe für andere, interpersonelle Interaktionen, Bildung, Arbeit und Beschäftigung, wirtschaftliche Sicherheit, Gemeinschafts-, soziales und staatsbürgerliches Leben maßgeblich. Nach der ICD- 10 (Internationale Klassifikation der Krankheiten) ist von einer geistigen Behinderung auszugehen, wenn neben einer Minderung der Intelligenz (IQ unter 70) auch Störungen in der Anpassung an die Anforderungen des alltäglichen Lebens vorliegen. Es ist bedenklich, wenn die BA in ihrer Weisung für das DIA-AM-Verfahren bezüglich der Qualität der Begutachtung keinerlei Vorgaben macht, und nicht einmal Bezug auf die ICF nimmt.

Geistig behinderte SchulabgängerInnen haben die Möglichkeit, mit Volljährigkeit während der Schulzeit Grundsicherungsleistungen wegen dauerhafter Erwerbsminderung zu beantragen, wenn sich aus ärztlichen Gutachten sowie Schulzeugnissen unter Auswertung von Schulpraktika ergibt, dass ausschließlich eine Beschäftigung in der WfbM in Frage kommt.

Dieser Personenkreis kann daher von der BA verlangen, wie bisher ohne weitere Verzögerung dem Fachausschuss der WfbM zur Aufnahme vorgeschlagen zu werden.

Personen, die wegen einer psychischen Erkrankung aus dem Berufsleben ausscheiden, und in die WfbM überwechseln, werden von dem DIA-AM-Verfahren nicht erfasst, da die Rentenversicherung als Reha-Träger für sie zuständig ist.

Mit dem DIA-AM-Verfahren werden Kompetenzen des Fachausschuss beschnitten, der bisher über diese Grenzfälle mit entschieden hat. Oftmals übernahmen die WfbM durch ihre Sozialdienste eine beratende Funktion für die Personen der Grenzfälle, die eine Aufnahme in die WfbM wünschten, die jetzt nicht mehr ausgeübt werden kann.

Offen ist, wie sich dieses Verfahren auf die Bewilligung eines Budget für Arbeit auswirkt: Naheliegend ist, dass das DIAAM-Verfahren der Budgetbewilligung durch die BA auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt vorgeschaltet wird. Dies hätte vermutlich einen abschreckenden Effekt für die Beantragung des Persönlichen Budgets zur Folge, da damit in Frage gestellt wird, ob Werkstattbedürftigkeit gegeben ist. Der Budgetantrag könnte somit in die Arbeitslosigkeit führen, wenn er vor Aufnahme in die WfbM gestellt würde.

Es ist zu vermuten, dass das DIAAM-Verfahren auch dazu genutzt werden soll, den Personenkreis zu ermitteln, der für die geplante Maßnahme der Unterstützten Beschäftigung in Frage kommt. Ebenso wie bei der Beantragung des Persönlichen Budgets wird damit das Wunsch- und Wahlrecht nach § 9 SGB IX eingeschränkt: Statt freiwilliger Inanspruchnahme der Unterstützten Beschäftigung erfolgt eine Zuweisung, mit offenem Ausgang, ob eine spätere Aufnahme in die Werkstatt bei einem Scheitern möglich ist oder nicht. Der Maßnahmeträger übernimmt damit eine große Verantwortung für die Weichenstellung des Rechts auf Teilhabe am Arbeitsleben seiner Klienten. In der Praxis wird sich zeigen, ob dies gerechtfertigt ist.

In der Phase 1 soll individuell für jede TeilnehmerIn durch Einzeltestungen/-erprobungen und in der Gruppe die fachlichen, methodischen, sozialen und persönlichen Kompetenzen, Fähigkeiten und Fertigkeiten ermittelt werden sowie die individuelle Motivation (Interessen, Neigungen und Abneigungen). Diese Eignungsanalyse mit Einzel- und Gruppenerprobungen erfolgt in den Räumlichkeiten des Trägers, und mündet in eine gutachterliche Feststellung, ob die KlientIn über ein Potential für einfachste Tätigkeiten auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt verfügt, oder nicht (mit der Folge, dass dann eine Zuweisung in die WfbM erfolgt).

Fällt das Gutachten positiv aus, soll es Aussagen enthalten, für welche eignungsdiagnostischen Aspekte in der betrieblichen Erprobung vertiefte Feststellungen getroffen werden sollen, und wie die Potentiale weiterentwickelt werden können.

In der Phase 2 erfolgt eine betriebliche Erprobung, die kein Praktikum im herkömmlichen Sinne sein soll. Ziel ist vielmehr, durch gezielte Erprobung, Veränderung/Steigerung der Anforderungen und Belastungen eine Aussage zu erzielen, ob und welches berufliche Potential unter welchen stützenden/fördernden Gegebenheiten (z.B. Arbeitsassistenz) für eine Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt vorhanden ist. Gewünscht ist die Erprobung in mehreren Betrieben und in einem unterschiedlichen Umfeld.

Die Ergebnisse der Erprobung sind unter Berücksichtigung der psychischen und physischen Belastung in der betrieblichen Realität in das Gutachten über die Arbeitsmarktsfähigkeit aufzunehmen.

Beide Phasen sollen zusammen maximal 12 Wochen dauern, wobei die Zeiten für die einzelnen Phasen nicht festgelegt werden. Das ist problematisch, da sich dann der zeitliche Ablauf an den organisatorischen Gegebenheiten des Maßnahmeträgers ausrichtet und nicht an den Bedürfnissen der KlientInnen. Hier wären zeitliche Vorgaben für die Erstellung der Eingangsdiagnostik wünschenswert, zumal diese schon auf den diagnostischen Vorarbeiten der Arbeitsagentur aufbaut, die zuvor feststellen muss, ob überhaupt eine Behinderung vorliegt.

Es fällt auf, dass Schwerpunkt der Begutachtung die Ermittlung für Fähigkeiten für einfachste Tätigkeiten auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt ist. Dies widerspricht dem Konzept der Unterstützten Beschäftigung, einen passgenauen Arbeitsplatz zu finden, der den individuellen Fähigkeiten und Neigungen entspricht. Dies wird bisher durch Praktika ermittelt, die den BewerberInnen das Recht der Ablehnung geben, wenn sie mit den Bedingungen nicht einverstanden sind. Nach dem Erprobungskonzept DIA-AM ist eine solche Auswahlmöglichkeit nicht vorgesehen. Zwar sollen unterschiedliche Arbeitsplätze zur Erprobung angeboten werden, wobei aber allein der Träger das Auswahlrecht hat. Er kann somit allen KlientInnen z.B. in seinem Integrationsbetrieb das gleiche Angebot in der Industriemontage machen, ohne sich auf die Suche nach einem individuell passgenauen Arbeitsplatz z.B. im Dienstleistungsbereich machen zu müssen. Dafür wird schon die zeitliche Begrenzung von 12 Wochen nicht ausreichen.

Zudem ist fraglich, ob ArbeitgeberInnen solche Testarbeitsplätze in ausreichender Zahl zur Verfügung stellen: Sie haben in der Regel kein Interesse an einer zeitlich sehr begrenzten Beschäftigung, die keine Option der Einarbeitung nach betrieblichen Belangen für eine mögliche, längerfristige Beschäftigung hat, sondern zur Ermittlung von Testergebnissen für die Arbeitsagentur dient. Ein finanzieller Anreiz ist für ihn nicht vorgesehen.

Zu klären sind auch haftungsrechtliche Fragen: der Maßnahmeträger muss den Versicherungsschutz für seine KlientInnen gewährleisten, dies muss ein Auswahlkriterium sein, das von der Bundesagentur finanziell abzusichern ist.

De Reha-BeraterInnen der Arbeitsagentur sollen anhand der bereits durch den arbeitsmed. Fachdienst durchgeführten Eignungsdiagnostik entscheiden, ob ein berufliches Potenzial im Grenzbereich der Anforderungen des allgemeinen Arbeitsmarkts und von WfbM vorliegt, und ob für eine abschließende Entscheidung DIA-AMVerfahren notwendig sind. Die Maßnahme, die nach § 33 Abs. 4 SGB IX verbucht werden soll, ist durch Bescheid mit Rechtsmittelbelehrung gegenüber dem Klienten bekannt zu geben. In diesem Bescheid müssen auch die Nebenleistungen, (Übernahme von Fahrkosten, Arbeitskleidung, Versicherungsschutz, aber mit Ausnahme eines Mittagessens keine Leistungen zum Lebensunterhalt, da der eigene oder der elterliche Haushalt nicht verlassen werden muss, § 33 Abs. 7 SGB IX) festgelegt werden. Die Zuweisung zu einem Maßnahmeträger macht schon aus datenschutzrechtlichen Gründen die Zustimmung der KlientInnen notwendig, da zur Erstellung des Gutachtens personenbezogene Daten gesammelt und verarbeitet werden.

Hält eine KlientIn den Träger für ungeeignet, muss er das Recht zur Ablehnung der Maßnahme haben, weil nach § 9 Abs.4 SGB IX eine Reha-Maßnahme nur mit seiner Zustimmung durchgeführt werden darf. Eine Verpflichtung zur Mitwirkung aus § 64 SGB I ergibt sich nur, wenn zugleich Sozialleistungen für den Lebensunterhalt beantragt werden.

Es soll regelmäßige Eintrittstermine geben, der Maßnahmeträger muss alle 14 Tage neue TeilnehmerInnen aufnehmen. Zwischen Bescheiderteilung und Maßnahmebeginn müssen allerdings 4 Wochen liegen, weil erst dann die Rechtsmittelfrist gegen den Bescheid abläuft, und dieser vorher nicht bestandskräftig ist.

Falls Werkstattbedürftigkeit festgestellt wird, soll das dort nach § 40 Abs. 2 Satz 2 SGB IX durchzuführende Eingangsverfahren auf vier Wochen verkürzt werden können. In einem von Rechtsanwalt Schafhausen für die BAG WfbM erstellten Gutachten wird dies zutreffend für rechtswidrig gehalten, weil das Eingangsverfahren dazu dient, einen Eingliederungsplan für die Leistung in der Werkstatt zu erstellen. Insofern ergibt sich keine Leistungsüberschneidung mit dem DIA-AM-Verfahren als Begründung für eine eingeschränkte Dauer. Nur nach einer Feststellung im Einzelfall nach Aufnahme in die WfbM kann während des Eingangsverfahrens entschieden werden, dass eine kürzere Leistungsdauer ausreichend ist, dies ergibt sich aus dem klaren Wortlaut von § 40 Abs. 2 Satz 2 SGB IX. Dies hat zur Folge, dass es keine automatische Verkürzung der Dauer des Eingangsverfahrens geben kann, sondern nur eine Sachentscheidung nach Ablauf eines Monats des Eingangsverfahrens. Zulässig wird allerdings eine Befristung der Bewilligung für zunächst einen Monat sein, mit Ankündigung einer Überprüfung der weiteren Dauer.

Bereits in der Zeit vom 21.Februar bis zum 12.März 2008 sollen die Arbeitsagenturen das Produkt bei den Regionalen Einkaufszentren für die ersten Maßnahmen ab 1.7.2008 bestellen, und ihren Bedarf melden. Die Maßnahme kann auch agenturübergreifend eingerichtet werden.

Nach Informationen der BAG WfbM (Werkstatt-Telegramm 1-2008 vom 27.2.08) soll ab dem 31.3.08 die Ausschreibung beginnen, und am 23.4.2008 beendet werden, der Zuschlag soll am 16.6.2008 erfolgen. Sie empfiehlt allen Trägern, sich an der Ausschreibung zu beteiligen, und die Maßnahme konzeptionell in ihr Angebot aufzunehmen. In dem Gutachten von RA Schafhausen wird festgestellt, dass WfbM nicht generell von dem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden dürfen, dies ist in der Weisung der BA vom 7.2.08 auch nicht vorgesehen.

Voraussetzung für die Ausschreibung ist jedoch, dass der Träger ein Angebot für mindestens 120 TeilnehmerInnenmonate vorhalten kann, da keine TeilnehmerInnenplätze eingekauft werden, sondern nur Kontingente an TeilnehmerInnenmonaten, die flexibel durch den Bedarfträger bewilligt werden. Das Kontingent und eine durchschnittlich zu erwartende Belegungszahl werden mit der Bestellung festgelegt. Das bestellte Kontingent an TeilnehmerInnenmonaten ist unabgängig von der Besetzung zu 100 % zu bezahlen. Die Vertragsdauer kann einmal um 24 Monate verlängert werden. Zu Beginn des ersten und zweiten Vertragszeitraums kann das Kontingent um 30 % der TeilnehmerInnenmonate erhöht werden, zu Beginn des zweiten Vertragszeitraums ist eine Reduzierung um 20 % möglich. Die Mindestbestellmenge von 120 Monaten (für 40 TeilnehmerInnen) kann nicht unterschritten werden. Für 6 TeilnehmerInnen ist eine Vollzeitstelle für eine SozialpädagogIn vorgesehen, und für 12 TeilnehmerInnen eine Vollzeitstelle für eine PsychologIn für den gesamten dreimonatigen Zeitraum der Maßnahme.

Der Träger muss über eigene Unterrichtsräume für die erste Testphase verfügen, und die KlientInnen auf geeignete Praktika begleiten können und gegebenenfalls deren Transport zu der Arbeitsstelle sicherstellen. Soweit sich WfbM bewerben, werden sie ihre Integrationsfachkräfte einsetzen können. Probleme wird die Beschäftigung von PsychologInnen machen, die nur selten in WfbM, Integrationsfachdiensten oder Integrationsbetrieben tätig sind.

Quelle:

Sabine Wendt: Neues Maßnahmeangebot der Bundesagentur für Arbeit zur Feststellung der Arbeitsmarktfähigkeit behinderter Menschen

Erschienen in: impulse Nr. 45, 1/2008, Seite 34-36. Schwerpunkt: Jahrestagung 2007 der BAG UB

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Stand: 16.08.2010