"Ambulant oder stationär?"

Zur Zukunft und Qualität der Unterstützungssysteme für Menschen mit Behinderung"

Themenbereiche: Recht, Lebensraum
Textsorte: Zeitschriftenartikel
Releaseinfo: erschienen in: impulse Nr. 40, April 2006, Seite 3 - 10. impulse (40/2006)
Copyright: © Jörg Michael Kastl 2006

"Ambulant oder stationär?"

"Menschen, die körperlich, geistig oder seelisch behindert sind [...] haben unabhängig von der Ursache ihrer Behinderung <...> ein Recht auf Hilfe, die notwendig ist, um [...]

  1. die Behinderung abzuwenden, zu beseitigen, zu mindern [...], ihre Folgen zu mildern [...],

  2. ihnen einen ihren Neigungen und Fähigkeiten entsprechenden Platz im Arbeitsleben zu sichern,

  3. ihre Entwicklung zu fördern und ihre Teilhabe am Leben in der Gesellschaft und eine möglichst selbstständige und selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen oder zu erleichtern sowie

  4. Benachteiligungen auf Grund der Behinderung entgegenzuwirken."

§ 10 SGB 1

Dieser Paragraph aus dem ersten Sozialgesetzbuch bringt zum Ausdruck, worum es in unserem sozialen Rechtsstaat geht, wenn von "Unterstützung" für behinderte Menschen die Rede ist. Diese Regelung ist wichtig, sie steht als Motto über der Arbeit aller, die daran mitwirken. Sie verpflichtet Gesetzgeber und Staat und soll die Auslegung der Gesetze anleiten. Aber sie begründet ebenso wenig wie viele Regelungen im SGB IX einen - wie die Juristen sagen - "subjektiven Rechtsanspruch". Es handelt sich um einen sogenannten "Programmsatz". Das heißt: als betroffener Mensch kann ich mich nicht darauf berufen, um eine besondere Unterstützung zu erhalten. Es geschieht nach meiner Erfahrung zwar häufig, dass Betroffene mit Programmsätzen argumentieren. Im Vergleich zu den leistungsrechtlichen Bestimmungen wirken sie verständlicher und gefälliger. Aber es führt zu nichts. Denn die Entscheidungen der zuständigen Leistungsträger müssen sich am Buchstaben des materiellen Leistungsrechts, zum Beispiel des 2., 3., 5., 6., 7., 8., 9., 11. und 12. Sozialgesetzbuchs und noch vielen anderen mehr orientieren. Das ist die Alltagsrealität des sogenannten "gegliederten Systems" der Behindertenhilfe. Damit ist gemeint, dass in unserem Staat für die Unterstützung behinderter Menschen z.B. beim Wohnen oder Arbeiten nicht eine einzige Stelle zuständig ist, sondern - je nach den Umständen im Einzelfall: - ganz verschiedene, sehr oft sogar gleichzeitig ganz verschiedene: Sozialhilfe, Kranken-, Renten-, Pflegeversicherung, Kriegsopferfürsorge, Kinder und Jugendhilfe, Integrationsämter, Bundesagentur für Arbeit. Das macht die Sache kompliziert. Zum Einstieg im Folgenden vier Impressionen aus diesem Alltag des gegliederten Systems.

I. Vier Impressionen aus dem Alltag des gegliederten Systems

"Wie die Besprechung am ... ergeben hat, können wir Ihnen Leistungen im Rahmen des Modellprojekts [...] 'Persönliches Budget' leider nicht gewähren. Die Aufwendungen für die von Ihnen benötigten Pflegekräfte würden den 'Nettoaufwand' für eine stationäre Wohnheimunterbringung überschreiten. Aus diesem Grund ist die Hilfegewährung im Rahmen des Persönlichen Budgets derzeit leider nicht möglich. [...] Für die lange Bearbeitungszeit möchten wir uns entschuldigen."

Aus einem Bescheid eines Sozialhilfeträgers

Im Zweifelsfall zählt, wie in diesem Beispiel, der Buchstabe des Leistungsrechts und nicht die Zielvorgabe der Programmsätze. Zu dieser harten Realität gehört zum Beispiel der Zwang Kosten zu vergleichen, wenn ein Mensch mit schwerer Behinderung, hier eine Frau mit einer progredienten multiplen Sklerose das soziale Recht auf Hilfe zur Selbstbestimmung so versteht, dass sie zu Hause leben und womöglich sterben will.

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"Ich krieg immer zur Antwort, so is des Gesetz. Wir können nicht, das heißt halt so. Dann hab ich mir überlegt, leg' ich ne Petition ein und versuch' des einfach grundlegend aufzurollen, na hab ich gedacht, ja also gut, für mich kommt's nicht mehr zum Tragen, so lang leb ich nicht, bis sich des auf diesem Wege mal irgendwie äh kristallisiert, dass des geht. Aber dann hab ich einfach die Kraft nicht dazu. Ich hab genug."

Die Empfängerin des Bescheids, Christa Denninger, im Interview

Die Entschuldigung für die lange Bearbeitungszeit muss für die betroffene Frau bizarr wirken. Denn die Frau hat eine unheilbare Krankheit, MS, und infolge dieser Krankheit nur noch eine begrenzte Lebenszeit. Trotzdem wird sie die Entschuldigung großzügig übergehen. Sie ist es nicht anders gewöhnt. Einen großen Teil ihres Alltags der letzten Jahre verbringt sie ohnehin damit unzählige Briefe und Telefonate mit örtlichen und überörtlichen Sozialhilfeträgern, Kranken- und Pflegeversicherung, Integrationsamt, Gerichten und Anwälten auszutauschen, um die nötigen Mittel für Selbstbestimmung und Teilhabe zu organisieren.

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Das folgende Zitat steht für die Ratlosigkeit eines jungen Mannes Anfang 20, nennen wir ihn Toni Lavorano, Ratlosigkeit darüber, wo sein weiterer Platz im Leben sein wird.

"Ich hatte jetzt halt n Vorstellungsgespräch in X-Stadt äh - Werkstätten sind das, für psychisch Kranke. Na gut, bevor ich langzeitarbeitslos bin, arbeit ich halt dort. [...] Das Problem war, das Arbeitsamt hätte nichts dagegen, aber nach zwei Jahren kommt dann's Sozialamt und äh dann isch's Arbeitsamt gar nich mehr für mich zuständig. Und die gucket halt genau auf's Geld. [...] Des Problem war halt dass die, dass ich die nächstliegende Werkstatt eigentlich nehmen muss. Was am günstigsten liegt, ne. Das isch das Problem."

Aus einem Interview mit Toni Lavorano, Empfänger eines Persönlichen Budgets für Wohnen.

Hinter ihm liegt die Geschichte eines Heimkindes, sozial benachteiligt, Migrationshintergrund, für das Arbeitsamt ist er geistig. Für das Sozialamt psychisch behindert, er selbst äußert sich dazu nicht. Er hat die Stationen überbetrieblicher Maßnahmen erfolgreich durchlaufen und muss nun feststellen, dass er damit nichts anfangen kann. Eine IFD-Betreuung kam nie zustande: er ist nicht schwerbehindert; der IFD sagt, er kriege "keinen Auftrag" und er sehe auch sonst keine Möglichkeit ihm zu helfen. Arbeits- und Sozialamt lassen sich erweichen, ein Persönliches Budget für Werkstattbesuch in Betracht zu ziehen, damit er wenigstens die Werkstatt seiner Wahl besuchen kann. Diese liegt etwa 15-20 km weiter weg als die nächstgelegene. Irgendwann springen Arbeitsagentur und Sozialhilfeträger dann über ihren Schatten und genehmigen die gewünschte Werkstatt als Sachleistung. Das ist ein Entgegenkommen - denn die Fahrtkosten betragen immerhin 17 Euro im Monat. Das eigentliche Ärgernis bemerken die Beteiligten schon nicht mehr - die Leichtigkeit, mit der die WfbM-Falle zuschnappt. Denn die Entscheidung wird weitreichende Folgen haben für Toni: einmal in der WfbM, ist die Wahrscheinlichkeit jemals wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen bekanntlich verschwindend gering. Die offensichtlichsten Ansatzpunkte das zu vermeiden, wurden missachtet oder übersehen - der junge Mann ist ein unermüdlicher Schrauber und Bastler und hilft immer wieder bei einem Elektronikgebrauchtwarenhändler mit, mit dem er selbst Freundschaft geschlossen hat.

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"Die Agentur hat keinen sozialpolitischen Auftrag. Denn dann muss mir mein Auftraggeber sagen: Soll ich im Krankenhaus hundert Schwerstfälle mit ganz hohem Mitteleinsatz retten oder Tausende von Leichtverletzten."

O-Ton Frank-Jürgen Weise, Vorstandsvorsitzender der Bundesagentur für Arbeit, am 15.3.2006 bei der Friedrich-Ebert-Stiftung

Dieses Zitat steht für die Ratlosigkeit eines etwas älteren Mannes, eines sogenannten "Vorstandsvorsitzenden" darüber, worin eigentlich die gesellschaftliche Aufgabe einer der größten Organisationen Deutschlands liegt, einer Organisation, mit deren Zentralismus wahrscheinlich mittlerweile nicht einmal mehr Bundeswehr und katholische Kirche mithalten können. Derzeit arbeitet sie mit einer in sich schon unverträglichen Mischung von Bürokratie und "Betriebswirtschaft". Das steht in Widerspruch zu allen professionellen Anforderungen, die für die Arbeit mit und für Leute wie Toni unerlässlich sind. Bei ihm geht es um Weichenstellungen, die sein gesamtes weiteres Leben bestimmen werden. Da ist man nicht nur "Kunde", der in eine von vier Schablonen passt.

Ich gebe gerne zu, dass diese Zitate willkürlich ausgesucht sind. Sie verweisen aber dennoch auf aktuelle Probleme der Unterstützungssysteme für behinderte Menschen in Deutschland, die - das bitte ich bei aller Kritik im Auge zu behalten - im internationalen Vergleich sicher zu den besseren gehören, die es derzeit auf der Welt gibt.

Vom grauen Alltag nun zu Zukunft und Gegenwart und zu einer entscheidenden Frage, die auch schon angeklungen ist: inwieweit soll diese Unterstützung in Zukunft ambulant oder stationär, außerhalb oder innerhalb von "Einrichtungen" stattfinden? Ich möchte diese Frage in Form von vier Thesen angehen.

II. Vier Thesen zu Zukunft und Gegenwart der Behindertenhilfe

These 1:

Über die sozialpolitischen Zielvorstellungen für die zukünftige Entwicklung der Behindertenhilfe gibt es einen bemerkenswert breiten sozialpolitischen Grundkonsens. Diese Einigkeit beinhaltet, dass die Dreiteilung "ambulant, stationär, teilstationär" in Zukunft keine Rolle mehr spielen soll.

Was heißt eigentlich genau: ambulant/teilstationär/stationär? Das ist gar nicht leicht zu beantworten. Denn die Gesetze sind nach Meinung der Fachleute ungenau und widersprechen sich (z.B. § 13 SGB XII). Einer meiner Studenten hat mal so gesagt: "Stationär ist, wenn man etwas zu essen bekommt und über Nacht bleiben kann. Teilstationär ist, wenn man etwas zu essen bekommt, aber nicht übernachtet und ambulant ist, wenn es nichts zu Essen gibt und man auch nicht über Nacht bleiben kann." Das stimmt so letztlich auch nur sehr grob. Aber es weist auf wichtige Punkte, die auch in der Rechtssprechung zum Tragen kommen: stationär und teilstationär ist immer mit "Einrichtungen" verbunden, in diese "Einrichtungen" wird man "aufgenommen", d.h. man verbringt einen "nicht unbedeutenden Teil des Tages" dort, der Träger der Einrichtung ist für meine gesamte Betreuung verantwortlich, solange ich mich innerhalb dieser Einrichtung befinde. (Teil)Stationär heißt also immer, dass ich einen Teil meiner Verantwortung für mich selbst abgebe, zumindest für die Zeit, in der ich in der Einrichtung bin. Und das ist auch ein Grund, warum man sagt, dass es in Zukunft mehr "ambulante" Unterstützung geben soll. Hier behalte ich mehr an Verantwortung, an Selbstbestimmung und an Spielräumen.

Sichtet man die Positionspapiere wichtiger Akteure (von der Bundesarbeitsgmeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger bis zur Bundesregierung, von der Wissenschaft bis zu den Selbsthilfe- und Interessensverbänden der behinderten Menschen, Koalitionsvertrag, Parteien, Bundesverbänden von Institutionen und Professionen der Rehabilitation usw.) wird deutlich, dass es wenig Meinungsverschiedenheiten über die grundsätzlichen Zielvorstellungen gibt. Dies gilt schon mal für die Ebene der großen Worte. Egal ob es um "Arbeiten" oder "Wohnen" geht, es geht um: Enthospitalisierung (also Auszug aus Heimen, wo es möglich ist), Dezentralisierung (also Leben in kleinen Gruppen, die über sich selbst entscheiden können), Normalisierung (also leben können wie alle anderen auch), Individualisierung (dass die Bedürfnisse und die Lebensverhältnisse der Einzelnen im Vordergrund stehen).

Auch darüber, wie das erreicht werden soll, ist man sich im Grundsatz einig. Ich nenne in beliebiger Folge für "Arbeiten" und "Wohnen" ein paar wichtige Punkte:

  • Ausbau des Ambulant Betreuten Wohnens

  • Differenzierung, also viele verschiedene Wohnformen zwischen Heim und Privatwohnung

  • einheitliche und zusammenhängende Unterstützung von behinderten Menschen durch Leistungen aus einer Hand

  • größere Bedeutung von Persönlichen Budgets

  • bessere Unterstützung im Übergang von der Schule in den allgemeinen Arbeitsmarkt

  • bessere Unterstützung von Übergang von der WfbM in den allgemeinen Arbeitsmarkt

  • Differenzierung der, also viele verschiedene Arbeitsmöglichkeiten für MmB zwischen WfbM und allgemeinen Arbeitsmarkt und damit viel mehr und phantasievollere Formen nützlicher, und im Bedarfsfall unterstützter Beschäftigung (vgl. Koalitionsvertrag 1357!! Einzelarbeitsplätze; Außenarbeitsplätze sowohl mit Werkstattbedingungen als auch als Übergangsphänomen)

  • "Aufgabe der überkommenen strikten Dreiteilung von ambulanten, teilstationären und stationären Hilfen"

Ein solcher breiter Konsens ist durchaus nicht selbstverständlich und er ist selbstverständlich begrüßenswert. Das ist also nicht das Problem.

These 2:

Es gibt in und außerhalb der großen Einrichtungen/Institutionen eine bunte Vielfalt von bereits verwirklichten neuen Formen der Unterstützung behinderter Menschen. Sie zeigen, dass und wi e es möglich ist, die alten Schablonen von stationär, teilstationär und ambulant aufzubrechen. Erfahrungen damit gibt es innerhalb und außerhalb der großen Einrichtungen.

Also auch auf der Ebene der praktischen Konzepte und Erfahrungen gibt es eine große Zahl viel versprechender Projekte, die eines gemeinsam haben: sie vergrößern Spielräume, stellen mehr Lebensmöglichkeiten für behinderte Menschen her, mehr verschiedene Orte zum Arbeiten und Leben. Dies geschieht sozusagen von zwei Richtungen ausgehend. Nämlich aus dem "ambulanten Bereich" heraus oder aus den Einrichtungen heraus, z.B. wenn Wohnheime sich dezentralisieren, "normale Wohnungen" anmieten, wenn Werkstätten für behinderte Menschen Außenarbeitsplätze einrichten (Stichworte: "Virtuelles Wohnheim", "virtuelle Werkstatt"). Allein ein Blick in die Programme der BAGUB- Jahrestagungen zeigt, wie groß die Zahl mittlerweile entstandener Projekte ist, wie viele verschiedene Institutionen und Menschen da beteiligt sind an der Realisierung von spannenden Ideen: soziale Dienstleister, Schulen, Integrationsämter, Berufsförderungs- und Bildungswerke, Vereine, Integrationsprojekte und -Firmen, Wohnheimträger, Werkstätten usw. .

Zu diesen Innovationen, diesen neuen Ideen zählen u.a. auch Integrationsfachdienste und Persönliche Budgets. Von ihnen versprach man sich und verspricht sich immer noch, dass sie einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass behinderte Menschen unabhängig von Einrichtungen leben oder zumindest, wenn sie mit Einrichtungen zu tun haben, mehr Spielräume für ihr eigenes Leben bekommen. Dass das funktionieren kann, ist durch die Praxis bewiesen. Stefan Doose hat das nochmals in seinem neuen Buch in beeindruckender Weise für die IFD gezeigt. Und auch beim Persönlichen Budget verfügen wir über überzeugende Beispiele, wie selbst Menschen, bei denen man das nie gedacht hätte, sehr wohl ihre Lebensmöglichkeiten erweitern können.

Also: dass wir nach wie vor über eines der besseren Systeme der Behindertenhilfe in der Welt verfügen, dokumentiert sich auch in der Phantasie und Innovationskraft seiner Akteure, einschließlich der betroffenen Menschen selbst und zwar quer zu allen herkömmlichen Schranken von ambulant und stationär! Das ist auch nicht das Problem.

These 3:

Aber: Diese neuen Ansätze bleiben insgesamt gesehen (strukturell) unwirksam. In der Praxis dominieren nach wie vor die großen Einrichtungen und einrichtungsgebundenen Konzepte das Bild. Alles, was dem sogenannten Paradigmenwechsels des SGB IX dienen sollte: z.B. IFD, Arbeitsassistenz, Persönliche Budgets hat daran nichts geändert. Die innovativen Impulse dieser Ansätze sind bislang aufs Ganze betrachtet versandet oder drohen zu versanden.

Ich rufe kurz die bekannten Zahlen in Erinnerung. Trotz aller großer Ideen und Konzepte und allem, was in vielen Nischen verwirklicht wurde:

  • .. erhalten fast dreiviertel aller Menschen die sogenannte Eingliederungshilfe in Einrichtungen; das ist streng genommen ein absurder Sachverhalt - denn erreicht werden soll ja die Eingliederung in die Gesellschaft, nicht in "Behindertenwohnheime" und "WfbMs" (laut Statistischem Bundesamt gab es im Jahr 2003 insgesamt 603 338 Empfänger/innen von Eingliederungshilfe; davon erhielten 27 % die Leistungen außerhalb von Einrichtungen und 73 % innerhalb).

  • ... werden nur 7 % der Ausgaben für Eingliederungshilfe außerhalb von Einrichtungen eingesetzt, dagegen 93% in Einrichtungen (Gesamtkosten Eingliederungshilfe 2003: 10 930 Mrd. €).

  • ... steigt die Zahl der belegten (und überbelegten) WfbM- Plätze in den letzten Jahren ständig an und sie wird in den nächsten Jahren noch steiler ansteigen, wenn z.B. immer weniger für Leute wie Toni getan wird (Anzahl der WfbM- Plätze 1994:158 520 und 2004:245 798 - das entspricht einer Steigerung um 55 % und einer durchschnittlichen jährlichen Steigerungsrate von 5 %, Quelle: BAGÜS, Consensstudie)

  • ... steigt die Zahl der Wohnheimplätze (die Zahlen hier sind vermutlich untertrieben wegen der ungenauen Heimstatistik), weil in den nächsten Jahren der Anteil der älteren Leute mit Behinderungen massiv steigen wird und weil immer mehr jüngere Leute nicht mehr so lange bei ihren Eltern wohnen bleiben wollen (Anzahl der Heim-Plätze (o.G.): 1991:103 519 und 2001:160 346; auch das entspricht einer Steigerung um 55 % und durchschnittliche jährlichen Steigerungsrate von 5 %).

IFD, Arbeitsassistenz, Persönliches Budget haben daran aus unterschiedlichen Gründen bislang nichts ändern können. Die IFD haben insgesamt weder unter der Verantwortung der Bundesagentur für Arbeit, noch unter der der Integrationsämter ihre eigentliche Aufgabe wirksam wahrnehmen können (positive Einzelbeispiele z.B. in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen ausgenommen). Zur Zeit droht ("mal wieder" muss man sagen) der Zusammenbruch dieses Systems. Auch das Persönliche Budget bleibt weit hinter den Erwartungen zurück. Ich komme auf beides gleich zurück. Die Arbeitsassistenz sollte nach Meinung von Herrn Haack, des damaligen Behindertenbeauftragten der Bundesregierung (so in der Plenardebatte des Bundestages zum SGB IX) für Zehntausende Menschen zusätzliche Arbeitsplätze bringen. In 2005 gab es gerade mal 1084 bewilligte Arbeitsassistenzen. Wie bei so vielem, bleibt diese Leistung einer kleinen Gruppe von Menschen vorbehalten und dient genau nicht denen, die zum Beispiel eine Einarbeitung brauchen, auf Job Coaching angewiesen sind u.ä.

Das alles ist ein Problem.

Die Frage ist, warum ist das so? Es gibt natürlich viele einzelne und viele verschiedene Gründe dafür. Ich möchte etwas heraus greifen, was ich - sagen wir mal - für einen Hauptgrund halte. Ich glaube nämlich folgendes:

These 4:

Unser gegliedertes System der Behindertenhilfe ist so komplex, kompliziert geworden, dass die Innovationen/die neuen Sachen auf halbem Wege stecken bleiben oder umfunktioniert werden. Die Verwaltungen sind den praktischen Herausforderungen sehr oft nicht gewachsen. Aber auch die Politik ist der Komplexität des Gesamtsystems offenbar nicht mehr gewachsen.

Sie reagiert mit einer Mischung von "symbolischer Politik", von großen Worten wie "Selbstbestimmung" und "Teilhabe" auf der Ebene der Programmsätze, aber sehr oft halben und deswegen unwirksamen Lösungen auf der Ebene des harten Leistungsrechts. Sie bearbeitet die Probleme des gegliederten Systems ausschließlich mit den Mitteln und im Bezugssystem des gegliederten Systems.

Das ist ein großes Problem.

Die angesprochenen Ideen und Konzepte haben eines gemeinsam: sie halten sich sehr oft nicht an die Grenzen der Zuständigkeiten und Gesetze im gegliederten System. Ganz im Gegenteil: sie sind geradezu erfunden worden, weil eine wirksame und professionelle Unterstützung die Überschreitung dieser Grenzen nötig macht. Bei der Frühförderung müssen medizinische, pädagogische, pflegerische und z.B. ergotherapeutische Unterstützung zusammen kommen. Beim IFD sollen Vorbereitung auf Arbeit, Vermittlung auf eine Stelle und Begleitung bei der Arbeit ineinander greifen, beim Trägerübergreifenden Budget ist der Grundgedanke, dass verschiedene Leistungsträger über die Verwandlung ihrer Sachleistungen in Geld zusammen arbeiten können und dem betroffenen Menschen einen Gesamtbetrag zur Verfügung stellen für eine Lösung, die seinen persönlichen Lebensverhältnissen entspricht.

Das Gesetz verlangt nun, dass man immer genau trennen muss, wer für was zuständig ist und wer auf Heller und Pfennig wieviel davon bezahlt. Das folgt für die Versicherungsträger beispielsweise aus § 30 Abs. 1 des 4. Sozialgesetzbuches. Das Problem z.B. von Frühförderung, Integrationsfachdiensten und trägerübergreifendem Persönlichen Budget ist nun, dass man das in der Praxis gar nicht trennen kann und trennen darf, weil man sonst die Unterstützungsleistung sozusagen auseinanderreißt und sie ineffektiv macht. Das nennt das Gesetz, ohne es genau zu definieren: Komplexleistung. Die Unterstützung behinderter Menschen erfordert sehr häufig solche Komplexleistungen. Frühförderung, IFD und trägerübergreifende Budgets sind im Grunde Komplexleistungen. Sie erfordern auf der Seite der beteiligten Verwaltungen den Verzicht auf eine auf die eigene Zuständigkeit konzentrierte Betrachtung. Auf der Ebene des Leistungsrechts ist die Sicherung einer integrierten, d.h. nicht auf die einzelnen Bestandteile der Leistung orientierten Finanzierung und Gesamtverantwortung nötig. Genau daran hapert es aber.

Bisher werden die Leistungsträger gezwungen bei ihrer Zusammenarbeit engstirnig ihre Zuständigkeiten säuberlich abzugrenzen und auseinander zu halten, auch bei neuen Leistungsformen, die es ja eigentlich nur deswegen gibt, weil man das nicht kann. Dadurch wird ihr Zusammenwirken erschwert. Zugleich werden sie aber mit einer Flut von Anweisungen und Anforderungen an Kooperation und Koordination überzogen, denen sie in der Praxis nicht gerecht werden können. Die sogenannten "ARGEN" (Arbeitsgemeinschaften der Bundesagentur für Arbeit und der kommunalen Sozialämter, nomen est omen) sind dafür nur ein aktuelles und besonders extremes Beispiel. Eine für ein effektives Zusammenwirken erforderliche Bündelung, Vereinfachung des Leistungsrechts ist ausgeblieben. Stattdessen werden Koordinations- und Kooperationslasten zwischen den Leistungsträgern ständig vermehrt, Schnittstellen multipliziert, zeit und energiefressende Auflagen wie "gemeinsame Empfehlungen", runde Tische, Gesamtplankonferenzen usf. gemacht, ohne dass die strukturellen Voraussetzungen gegeben wären, dass diese auch effektiv arbeiten können. Dies alles führt letztlich nur zu einer ineffizienten Vermehrung sinnloser Bürokratie.

Nach außen dasselbe Spiel: So wird die Notwendigkeit eines einheitlichen Ansprechpartners für behinderte Menschen gesehen, aber dafür werden Potemkinsche Fassadensysteme vor dem gegliederten System errichtet: zum Beispiel die gemeinsamen Servicestellen der Rehabilitationsträger, die nur armselige Hüttchen vor den mächtigen labyrinthischen Palästen der Rehaträger & Co. sind. Sie sind auch beim Rentenversicherungsträger strukturell falsch angesiedelt, müssten von der Sache her bei den Kommunen, bzw. Sozialhilfeträgern angesiedelt sein, weil dort viel mehr Schnittstellen zusammenlaufen. So führen sie nur zu einer weiteren Komplizierung der Landschaft. Auch das SGB IX ist in seinem ersten Teil im Grundsatz nicht sehr viel mehr wie ein Fassadensystem, sozusagen eine zweites Dach über den Dächern der Einzelleistungsgesetze. Es löst nicht die Probleme als solche, in mancher Hinsicht hat es sie - wegen der rigiden Zuständigkeitsabgrenzung - eher noch verschärft.

III. Das Beispiel der Integrationsfachdienste und der Persönlichen Budgets

Ich möchte die zuletzt gemachte These, um sie verständlicher zu machen, an zwei Beispielen ausführen, dem Trägerübergreifenden Persönlichen Budget (TPB) und den Integrationsfachdiensten und im zweiten Schritt dann beispielhaft ein paar Überlegungen anstellen, worauf es vielleicht hinauslaufen könnte. Beginnen wir mit dem sogenannten Trägerübergreifenden Persönlichen Budget. So wie es heute gestaltet ist, geht das Konzept auf das Baden-Württembergische Modellprojekt zurück. Ich selbst war an seiner Ausarbeitung und Formulierung beteiligt. Dem Sozialministerium in Stuttgart schwebte ursprünglich ein gemeinsamer finanzieller "Topf" der Rehabilitationsträger vor. In der trägerübergreifenden Arbeitsgruppe ergab sich sehr schnell, dass das nicht möglich sein würde, aus den beschriebenen Gründen. Deshalb erfand man eine Notlösung: die Persönlichen Budgets sollten zunächst (um überhaupt irgendwie mit dem Projekt starten zu können) eng an die Sachleistungen gebunden, getrennt bemessen und dann zusammen geführt werden. Der Nachteil ist nur, dass man dann alle Regeln und Zwänge des Sachleistungsrechts mit schleppt. Das folgende Zitat bringt zum Ausdruck, dass das im Bewusstsein aller an der "Erfindung" des TPB Beteiligter nur eine Notlösung war:

Das Konzept "ist in der vorliegenden Form noch stark vom "Ressortdenken" geprägt. Die [...] Einzelleistungen sollen ... Grundlage für die erste Phase des Modellprojekts sein. Danach sollte der Versuch einsetzen, die Aktivitäten stärker zu bündeln, z.B. im Sinne eine gemeinsamen Budgetpools, in den die Leistungsträger einzahlen... Hier befinde man sich in einem Dilemma: die rechtlichen Grundlagen eignen sich für die Durchführung eines Modellprojekts nur begrenzt. [...] Die wissenschaftliche Begleitforschung solle ihr Augenmerk auf notwendige gesetzliche Anpassungsleistungen richten."

Aus einem Protokoll des Sozialministeriums Baden-Württemberg der trägerübergreifenden Planungsgruppe des Modellprojekts PB in Baden-Württemberg.

Genau diese vorläufige baden-württembergische Notlösung wurde dann vom Bundesgesetzgeber zum Teil wörtlich in die verschiedenen Neugestaltungen des § 17 übertragen. Auf dieser Grundlage startete dann die Modellphase im Bund. Das Ergebnis fasst Herr Tiemann vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales im Sommer dieses Jahres wie folgt zusammen:

"Die Resonanz auf das TPB bleibt bisher weit hinter allen Erwartungen zurück ... Tatsächlich trägerübergreifende Budgets gibt es bundesweit so gut wie keine [...] Obwohl die im Einzelfall gemachten Erfahrungen von allen Beteiligten fast ausnahmslos positiv bewertet werden, droht das Projekt TPB mangels Nachfrage zu scheitern."

Heinrich Tiemann, Staatssekretär im BMAS, Juli 2006 (Antwort auf die kleine Anfrage im Bundestag)

Wen wunderts? An diesem Befund hat sich auch bis jetzt nichts geändert: wirklich trägerübergreifende Budgets sind nach wie vor absolute Einzelfälle, ebenso Budgets im Bereich Arbeit. Die relativ hohe Zahl der Gesamtbudgets (über 4000) im jüngsten Bericht der Bundesregierung geht darauf zurück, dass 3890 von den alten Rheinland-Pfalz-Projekten geerbte Budgets mitgezählt werden. Dabei handelt es sich aber zum größten Teil - die Schätzungen schwanken zwischen 60 und 90 % - um verdeckte Sachleistungen: Budgetnehmer unterschreiben Abtretungserklärungen, das Budget wird direkt an Leistungserbringer überwiesen. Das ist natürlich ein Unsinn, der mit der Grundidee nichts zu tun hat.

Zum IFD: erhebliche Probleme stellen sich derzeit wieder bei den Integrationsfachdiensten Dazu hält der aktuelle Bericht der Integrationsämter fest:

"Zur Finanzierung der [...] IFD erbringen die Arbeitsagenturen, die ARGen und Optionsgemeinden in vielen Fällen keinen relevanten eigenen Finanzierungsanteil. [...] Trotz der Neuverteilung der Ausgleichsabgabe haben die Integrationsämter heute deutlich weniger Mittel zur (Vor-)Finanzierung des Aufgabenbereichs Vermittlung bei den IFD zur Verfügung als der Bundesagentur für Arbeit in der Vergangenheit aus dem Ausgleichfonds hierzu zur Verfügung gestellt wurden. Hier sind gesetzliche Korrekturen erforderlich, um die erfolgreich eingesetzten Mittel [...] nicht zur Fehlinvestition werden zu lassen."

Jahresbericht der BIH zur Arbeit der IFD 2005 (Oktober 2006)

"Alle großen Unternehmungen haben ihre Krisen." heißt es in Bertold Brechts "Aufstieg und Fall der Stadt Mahagonny" ...

Es gibt eine Reihe verblüffender Gemeinsamkeiten:

  • Sowohl IFD als auch TPB sind der fachlichen Stoßrichtung nach Komplexleistungen.

  • Auf beide Projekte richteten sich große Erwartungen, was die Realisierung der Teilhabe- und Selbstbestimmungsziele des SGB IX anbelangt(e).

  • Beide sollten Mängeln des gegliederten Systems überwinden, der IFD mit seinem integrierten Ansatz, das TPB mit der Zusammenführung von Geld verschiedener Träger.

  • Beide Projekte wurden in der Durchführung mit sachfremden Problemstellungen beladen (Finanzierungsprobleme lösen, Schwerbehindertenarbeitslosigkeit abbauen, Begründungen für Einrichtung von Diensten liefern usw.)

  • Aber wichtiger: statt fachlich angemessene neue Formen des Zusammenwirkens (vor allem auch des finanzierungstechnischen Zusammenwirkens der Leistungsträger) möglich zu machen, stellt man beide Projekte in einen institutionellen Zusammenhang, der eigentlich tödlich ist und lässt zu, dass sie in den Mühlen der Leistungsträgerkonkurrenz im gegliederten System zerrieben werden.

Es ist ein doppelter Schildbürgerstreich:

  • Integrationsfachdienste, die der Idee nach Vorbereitung, Vermittlung und Begleitung integrieren sollten, also auch der Überwindung bisheriger Schnittstellenproblematiken zwischen Leistungsträgern dienen sollten, werden intern wieder nach deren Zuständigkeiten segmentiert, auseinander gerissen, weil deren Finanzierung davon abhängig ist.

  • Persönliche Budgets, die eigentlich dazu dienen sollen, Unterstützungsformen zu ermöglichen, die vom bestehenden, gegliederten Sachleistungsrecht nicht abgedeckt werden, werden wiederum so eng an genau dieses Sachleistungsrecht angekettet, dessen Probleme man umgehen wollte. Dieses Problem wird schlagartig deutlich, wenn man sich die - mit Verlaub - slapstickreifen Empfehlungen der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation dazu zu Gemüte führt: da werden in Anknüpfung an die sogenannte Budgetverordnung aufwändige trägerübergreifende Abstimmungs- und Konferenzverfahren entworfen, für die Praxis vollständig bedeutungslos, da werden detaillierteste Verwendungsnachweise und bis ins Einzelne durchgeregelte "smarte" Zielvereinbarungen empfohlen und im Anhang des immerhin 70 Seiten umfassenden Papiers werden seitenlange unverständliche "Musterformulare" und "-Bescheide" vorgestellt, die sich wie eine Satire auf die Tücken des gegliederten Systems lesen, aber offenbar ernst gemeint sind.

So werden Innovationen zum Bestandteil des Problems, das sie eigentlich lösen sollten.

IV. Was ist nötig?

Es geht mir nicht darum, eine Grundsatzdiskussion darüber zu führen, ob man das gegliederte System in der Behindertenhilfe abschaffen will oder nicht. Das steht nicht zur Diskussion. Es geht vielmehr darum, Innovationen, die helfen sollen, typische Folgeprobleme des gegliederten Systems zu beheben, auch so auszugestalten, dass sie das leisten können. Aber wie ist das möglich?

Die Antwort lautet m.E.: Der viel gerühmte "Paradigmenwechsel" muss von der Ebene der Programmsätze auf die Ebene des Leistungsrechts heruntergebrochen werden, um seine Glaubwürdigkeit zurück zu bekommen. Und das muss heißen, dass man in das gegliederte System konsequenter eingreift als bisher. Ich möchte einige Möglichkeiten dazu am Beispiel der IFD und der Persönlichen Budgets zumindest in Gestalt einiger Stichworte erläutern.

Zunächst zu den Integrationsfachdiensten. Hier halte ich für notwendig:

  • Aufgabe der starren Segmentierung von "Vermittlung" und "Begleitung/Betreuung" - das widerspricht der professionellen Grundidee einer integrierten Leistungserbringung.

  • Strukturverantwortung in einer Hand. Allerdings müssten dazu konsequente Gewährleistungspflichten (u.a. über eine Klärung des Begriffes "Strukturverantwortung"!) und eine tragfähige Finanzierung (institutionell) verankert werden, notfalls z.B. eben anteilige Zwangsbeiträge der Rehaträger festgelegt werden. Von einer Zuständigkeitsrückverlagerung an die Bundesagentur für Arbeit halte ich persönlich aus unterschiedlichen Gründen wenig: das hängt nicht nur mit dem derzeitigen Geschäftsgebaren der Agentur zusammen, sondern vor allem damit, dass der breite Auftrag der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben (die den Integrationsämtern obliegt) viel breiter definiert ist, als der Auftrag der Bundesagentur. Im Gegensatz zu dem, was in der Öffentlichkeit immer behauptet wird, beinhaltet dieser Auftrag der "begleitenden Hilfe" durchaus die Unterstützung von Menschen im Vorfeld einer Arbeitsaufnahme. Diese geht allerdings viel weiter als ein bloßer Vermittlungsauftrag (vgl. dazu § 102 SGB IX und vor allem § 28 Abs. 2 Zf. 2a SchwbAV), so dass sich hier auch kein Nachrangigkeitsproblem (§102 Abs.5 SGB IX bzw. § 18 Abs. 1 SchwbAV) stellt: Maßnahmen der Integrationsämter im Rahmen der begleitenden Hilfe bzw. psychosozialen Betreuung zielen ausdrücklich auch auf die Aufnahme einer möglichst dauerhaften Beschäftigung. Diese im Grundsatz bereits integrierte Aufgabenstellung passt genau zum professionellen Profil der IFD und müsste für eine wirksame Strukturverantwortung vom Gesetzgeber eher gestärkt als geschwächt werden.

  • Im Ergebnis muss gewährleistet sein, dass das möglich ist, was bereits in dem Schlussbericht der wiss. Begleitung der BMA-Modellprojekte empfohlen wurde: eine solide Sockelfinanzierung der Dienste von mindestens ca. 80 %.

Für das Trägerübergreifende Persönliche Budget müsste gelten:

  • Es sollte strikt unterschieden werden zwischen einem a) nur "personenbezogenen" Budget als einer Art trägerübergreifend finanzierten beweglichen, transferierbaren Sachleistungsäquivalent; b) Budgets, die dem Umfeld eines Menschen zur Verfügung gestellt werden sowie c) Persönliche Budgets i.e.S. für Menschen, die das eigenverantwortlich verwalten - diese werden freilich nicht die Mehrheit bilden.

  • Insgesamt müssen Persönliche Budgets deutlicher aus den Zwängen des Sachleistungsrechts gelöst werden. Das könnte so gehen, dass man den Leistungsträgern gemeinsame Ziel/Zweckbestimmungen auf der Grundlage der Zwecksetzungen der Leistungstypen des SGB IX ermöglicht (vgl. §§ 26, 33, 55 SGB IX). Die konkreten Sachleistungen der Leistungsträger "gehen" aber nicht positiv in das Budget "ein", sondern negativ: d.h. während des Budgetbezugs wird der gleichzeitige Bezug bestimmter Sachleistungen ausgeschlossen. Damit könnte man die Kooperationsmöglichkeiten der Träger, aber auch die Verwendungsspielräume der Budgetnehmer beträchtlich erweitern und auch das Problem lösen, dass nach geltender Rechtslage zum Beispiel ein Budget für WfbM- Besuch nicht wirklich als Budget für "Teilhabe am Arbeitsleben" genutzt werden kann (wegen der eindeutigen Zwecksetzung dieser Leistung und auch wegen § 9 Abs. 2 SGB IX!).

  • Außerdem müsste selbstverständlich im Rahmen der Pflegeversicherungsleistungen der volle Sachkostensatz eingehen können. Es gibt keinen überzeugenden sachlichen Grund dafür, wieso das nicht möglich sein sollte.

Für beide Konzepte und für eine Reihe anderer Leistungen (Frühförderung!) muss endlich das Problem der (Finanzierung) von Komplexleistungen im Bereich von Rehabilitation und Behinderung sinnvoll und konsequent gelöst werden. Dazu könnte man zum Beispiel über die Einführung eines entsprechenden einschränkenden Passus in § 30 SGB IV und an entsprechenden Stellen im Sozialhilferecht nachdenken. Leistungsträger müssen auf eine gemeinsame und anteilige Finanzierung von Komplexleistungen verpflichtet werden können, ohne dass der exakte, aufgrund einer engen Zuständigkeitsdefinition beruhende faktische Kostenanteil im Einzelfall nachgewiesen werden kann und muss. Wenn man das nicht will, sollte man die entsprechenden Leistungen zur Gänze in den Zuständigkeitsbereich eines Trägers stellen.

Ich habe beispielhaft an Integrationsfachdiensten und (Trägerübergreifenden) Budgets versucht zu formulieren, worauf es meiner Meinung nach hinauslaufen müsste, damit sie wirksam realisiert werden können und das heißt auch in stärkerem Maße dazu beitragen können, dass sich die starre Dreiteilung von ambulant, stationär und teilstationär in Zukunft auflöst.

Allerdings setzt das insgesamt eine funktionierende, örtliche Infrastruktur für behinderte Menschen allein schon auf der Verwaltungsebene voraus (von "Anbietern" von Leistungen noch gar nicht zu reden). Individualisierung und personenzentrierte Unterstützung erfordert Professionalität und stabile Strukturen dort, wo die "Orte zum Leben" sind für Menschen mit Behinderungen: in und außerhalb von Einrichtungen oder auch in Lebensformen, die dieses "drinnen und draußen" bewusst offen halten.

Das u.a. verweist auf einen letzten Punkt: Es ist eine Illusion "mehr ambulant" könne unter dem Strich billiger sein als das derzeitige System mit dem Übergewicht auf dem stationären Bereich. Der Optimismus mehr ambulant wäre billiger, stützt sich auf die bisherigen Erfahrungen, bei denen immer nach der Logik gehandelt wurde, Lebensmöglichkeiten außerhalb von Einrichtungen den "Fittesten" zuzugestehen und Menschen mit höherem Bedarf auszuschließen. Mal abgesehen davon, dass das weder aus ethischen Gründen verantwortet werden kann und im Grunde genommen dem Verfassungsgebot des Benachteiligungsverbots widerspricht: Diese Rechnung wird mit ziemlicher Sicherheit ganz von selbst ab einem nicht präzise vorhersagbaren Punkt umkippen. Wir sind in Baden-Württemberg immer wieder auf das offene Geheimnis gestoßen, dass der Bedarf von Menschen mit hohem und höchstem Hilfebedarf im stationären Bereich eindeutig nur durch Quersubventionierungen aus den Kostensätzen der unteren Hilfebedarfsgruppen zu decken ist. Solche Quersubventionierungen dürften sowohl im Werkstatt- als auch im Heimbereich eine erhebliche Rolle spielen. Fallen diese Möglichkeiten weg, müssen unfehlbar die Kostensätze für die im stationären verbliebenen Menschen steigen. Das primäre Motiv kann und darf also schon aus diesen Gründen nicht die Kosteneinsparung sein. Das heißt nicht, dass man nicht auf ökonomische Verantwortung achten muss, aber es dürfen keine falschen Erwartungen geschürt werden.

Alles in allem stehen wir vor einem weiteren mühsamen Weg. Die Politik, wenn sie im Ernst etwas zuwege bringen will, sollte sich mehr als in der Vergangenheit auf den mühsamen Prozess einer wirklichen Veränderung des materiellen Leistungsrechts statt einer symbolischen Politik auf der Ebene der großen Programmsätze einlassen. Damit verbunden müssen nachhaltige Lösungen der Finanzierung sein. Eindeutig ist: langfristig muss hier nicht weniger, sondern allein schon angesichts der zu erwartenden Fallzahlen mehr Geld ins System. Insbesondere ist eine entscheidende Voraussetzung dafür, nicht nur das System vor dem Kollaps zu bewahren, sondern auch in der Frage der Differenzierung von ambulant-stationär-teilstationär weiter zu kommen, dass die Politik endlich das Problem der Finanzierung der Eingliederungshilfe nachhaltig angeht. Die alljährlichen Hilferufe der Kommunen und Kommunalverbände sind an Dramatik nicht mehr zu überbieten. Bisher wurden sie von Bund und Ländern schlichtweg ignoriert. Wir werden auch insgesamt, auf breiter gesellschaftlicher Ebene - Detlev Jähnert hat in einem Impulseartikel von 2004 darauf hingewiesen - um verteilungspolitische Diskussionen in Zukunft nicht herumkommen.

Wir können im Auge behalten, um was es geht, weil die Erfahrungen, wie das möglich sein könnte, bereits vorliegen. Wir verfügen wie gesagt - bei allen "Krisen der großen Unternehmungen" - über einen großen Schatz an gelingenden und gelungenen Fällen. Lassen Sie mich abschließend zwei Statements von zwei "glücklichen" Leuten aufgreifen. Das erste ist von einer körperlich schwerstbehinderten Frau, die einer der besten IFD, die ich kenne, vor acht Jahren in Arbeit in einem Altenheim gebracht hatte. Dazu wurde im Grunde eine Stelle geradezu erfunden: u.a. kümmert sie sich um Freizeitaktivitäten der alten Leute. Sie arbeitet dort, wie ich unlängst gehört habe, noch immer:

"Also das Arbeitsamt hat sich, ja, hat sich wirklich wenig um mich gekümmert, [...] Da hieß es immer, gehn se mal in die Behindertenwerkstatt und dann hat sich der Fall. [...] Nun hab ich ja das Glück, dass ich dieses hier bekommen habe und das war für mich wirklich wie ein Sechser im Lotto [...] Ich kann immer nur sagen, durch den IFD bin ich an diese Stelle gekommen. Von Anfang an war der IFD immer für mich oder mit mir gemeinsam immer am Ball, hat sich immer informiert, es war ein ständiger Kontakt da, ich hab das erste Mal gemerkt, dass sich auch richtig um mich bemüht wurde, diesbezüglich. [...] Ich kann mir das auch gar nicht mehr vorstellen wenn ich hier weg müsste. Mir macht das eben Spaß, dass ich viel von mir geben kann und vor allen Dingen, dass die Menschen halt hochglücklich mit dem sind, was ich hier mache."

Das zweite Zitat stammt von einem jungen geistig behinderten Mann, der mit Hilfe eines PB erstmals "für sich wohnen" kann:

"So wie ich <jetzt> leb, bin ich der glücklichste Mensch auf der ganzen weiten Welt. Es gibt Dinge, die hab ich nicht, ich hab kein Computer der wenigstens 80 Gigabyte und 256 MB RAM hat. Ich hab kein Internet, was ich manchmal sehr Scheiße finde. Aber ich lebe hier wirklich wie Gott in Frankreich. Ich hab hier mein Budget, ich hab des, was ich brauch. Ich hab mein Fahrrad. Ich hab meine Sachen, ich krieg das, was ich brauche, und ich frage dich jetzt ganz ehrlich: Was brauchst du mehr im Leben, als des, was du brauchst?"

Statements dieser Art verpflichten. Sie verpflichten uns alle, dass aus der Sache vielleicht dann doch noch was wird, was Hand und Fuß hat.

Kontakt

Prof. Dr. Jörg Michael Kastl

Pädagogische Hochschule Ludwigsburg

Fakultät für Sonderpädagogik

Pestalozzistr. 53, 72762 Reutlingen

Tel.: 07121/2719305

eMail: kastl@ph-ludwigsburg.de

Quelle:

Jörg Michael Kastl: "Ambulant oder stationär?" Zur Zukunft und Qualität der Unterstützungssysteme für Menschen mit Behinderung"

erschienen in: impulse Nr. 40, April 2006, Seite 3 - 10

bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand: 09.04.2008

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