Bereits während der Erarbeitung des ersten Entwurfs der UN-BRK zeichneten sich vier Konfliktlinien ab,^[4] die alle weiteren Sitzungen des Ad-hoc-Ausschusses beherrschen sollten.^[5]

Der erste Konflikt kreiste um die Frage der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderung. Während die Arbeitsgruppe des Ad-hoc-Ausschusses, die den ersten Entwurf der UN-BRK im Januar 2004 vorlegte, mehrheitlich darin übereinstimmte, dass ein Paradigmenwechsel von der Stellvertretung zur assistierten Entscheidungsfindung bitter nötig sei, konnte dagegen zunächst kein Konsens über die Frage erzielt werden, ob für Ausnahmefälle rechtliche Stellvertretung zulässig sein sollte.

Die zweite Konfliktlinie betraf das Thema Zwangsbehandlung und Institutionalisierung. Während weitgehende Einigkeit darüber bestand, dass die Unterbringung in Heimen und Sondereinrichtungen mit einer an den Menschenrechten orientierten Behindertenpolitik nicht vereinbar ist, gab es Dissens in der Frage, wie explizit Zwangsbehandlung und Institutionalisierung verboten werden sollten. Insbesondere die Staatenvertreter_innen argumentierten für rechtsstaatlich abgesicherte Ausnahmetatbestände zur Zwangsbehandlung vermeintlich gefährlicher Menschen mit Behinderung. Expert_innen aus der Zivilgesellschaft plädierten hingegen für ein absolutes „Folterverbot“.

Die dritte Konfliktlinie betraf die Frage des Umgangs mit unterschiedlichen sozialen, religiösen und kulturellen Werten. Die Herausforderung bestand darin, einerseits behindertenspezifische Diskriminierungen, wie Zwangssterilisation, Heiratsverbote oder andere Einschränkungen der sexuellen und reproduktiven Selbstbestimmung, zu verbieten und andererseits die unterschiedlichen Wertvorstellungen in den Mitgliedsstaaten zu respektieren.

Das vierte Konfliktthema lässt sich mit den Stichwörtern Inklusion versus Segregation umschreiben. Während bei den meisten Beteiligten Einigkeit darüber herrschte, Inklusion im Allgemeinen als das anzustrebende Ziel zu sehen, gab es im Hinblick auf die Bereiche Bildung und Arbeit viel Dissens. So stritten beim Thema Bildung insbesondere die Blinden-, Taubblinden-und Gehörlosenverbände für ein Menschenrecht auf Sonderschulen zur Sicherung qualitativ hochwertiger Bildung und der eigenen kulturellen Identität, während es beim Thema Arbeit vornehmlich um die Frage ging, ob Werkstätten für Menschen mit Behinderungen als mögliche Alternativen zum ersten Arbeitsmarkt angesehen werden sollten.

Während der Verhandlungen wurde der anvisierte Paradigmenwechsel immer wieder infrage gestellt und mühevoll um Konsens gerungen. Schließlich wurde die UN-BRK zusammen mit dem Fakultativprotokoll nach dritter Lesung des Entwurfs am 25. August 2006 verabschiedet und – nach redaktioneller Überarbeitung – von der UN-Generalversammlung am 13. Dezember 2006 einstimmig verabschiedet.

Der Erfolg der Arbeit des Ad-hoc-Ausschusses lässt sich nicht nur am Text der Behindertenrechtskonvention ausmachen, der insgesamt einen klaren menschenrechtlichen Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik postuliert und in vielerlei Hinsicht innovativ ist. Er lässt sich auch an der Zahl der Unterzeichnerstaaten am 30. März 2007 ablesen. Über 80 Staaten – darunter auch Deutschland – unterzeichneten das Übereinkommen am ersten Tag der Auslegung zur Signatur. Damit ist die UN-BRK die am schnellsten verhandelte Menschenrechtskonvention mit der höchsten Anzahl von Erstunterzeichnerstaaten in der Geschichte der Vereinten Nationen.

Die vier oben erwähnten Hauptkonfliktthemen wurden in der verabschiedeten Fassung der UN-BRK folgendermaßen gelöst:

Das Menschenrecht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht wurde in Artikel 12 als klare Absage an ein System der stellvertretenden Entscheidungsfindung formuliert. Alle Personen mit Behinderung werden als rechts-und handlungsfähig anerkannt.^[22] Staaten haben die Pflicht, ein System der assistierten Entscheidungsfindung zugänglich zu machen.^[23] Außerdem müssen die Vertragsstaaten dafür Sorge tragen, behinderte Menschen vor Missbrauch bei der Ausübung rechtlicher Handlungsfähigkeit zu schützen.^[24]

Der Konflikt um Zwangsbehandlung und Institutionalisierung wurde ausgeräumt durch den Verzicht auf ein wörtliches Verbot einerseits sowie andererseits durch die Einbringung deutlicher Schutzrechte gegen derartige Behandlungen an verschiedenen Stellen im Übereinkommen. Neben einem allgemeinen Folterverbot (Artikel 15) ist in Artikel 16 der Schutz gegen Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch festgeschrieben. Die körperliche und psychische Integrität wird durch Artikel 17 geschützt, und Artikel 19 verpflichtet die Vertragsstaaten, dafür Sorge zu tragen, dass Menschen mit Behinderungen selbstbestimmt außerhalb von Anstalten und anderen Sondereinrichtungen leben können.

Für die Berücksichtigung unterschiedlicher sozialer, kultureller und religiöser Werte wurden Kompromisse gefunden, die nicht hinter die Errungenschaften zurückfielen, die beispielsweise für Frauen auf Weltkonferenzen der Vereinten Nationen zum Thema Familienplanung und reproduktive Selbstbestimmung erzielt worden waren.^[25] So sichern insbesondere Artikel 23 (Achtung der Wohnung und der Familie) und Artikel 25 (Gesundheit) behinderten Menschen ein Recht auf diskriminierungsfreien Zugang zu Partnerschaft, Elternschaft und Ehe sowie zu sexual- und fortpflanzungsmedizinischen Gesundheitsleistungen zu.

Die vierte Konfliktlinie Inklusion versus Segregation konnte zugunsten eines klaren Bekenntnisses zur Inklusion aufgelöst werden. Das Recht auf inklusive Bildung wurde nicht als Wahlrecht zwischen Sonder-oder Regelschule, sondern als Recht auf Inklusion im Regelbildungssystem ausgestaltet.^[26] Hinsichtlich des Rechts auf Arbeit ist von einem „allgemeinen Arbeitsmarkt“ die Rede.^[27] Werkstätten für Menschen mit Behinderungen werden nicht ausdrücklich verboten, sie werden aber auch nicht als mögliche Alternativen zum ersten Arbeitsmarkt benannt.

Als Rahmenlösung aller Konfliktthemen, die sich während der Verhandlungen zu der Konvention ergaben, wurde eine umfassende Verankerung des Nichtdiskriminierungsprinzips gewählt. Dieses findet sich in jedem einzelnen verankerten Menschenrecht sowie ausführlich im allgemeinen Teil der UN-BRK. Mit Artikel 5 wurde diesem Prinzip eine eigenständige Norm gewidmet, die jede Form von Diskriminierung aufgrund von Behinderung verbietet und Maßnahmen zur Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen fordert. In Bezug auf behinderte Frauen und Mädchen wird erstmals in einer Menschenrechtskonvention der Vereinten Nationen auch mehrfache Diskriminierung anerkannt (Artikel 6 Absatz 1).

Verglichen mit den anderen Kern-Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen und im Besonderen mit dem deutschen Recht, enthält die UN-BRK ein weitergehendes Diskriminierungsverbot, gilt doch in ihr bereits die „Versagung angemessener Vorkehrungen“ als Diskriminierung. Zu verstehen sind darunter gemäß Artikel 2 „notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können“.

Auch im Umsetzungsteil (Artikel 33 ff.) enthält die Konvention Regelungen mit hohem Innovationspotenzial. So wurden neben dem internationalen Überwachungssystem nationale Umsetzungs-und Monitoring-Strukturen etabliert, die das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen insgesamt weiterentwickeln werden.^[28] Zusätzlich zu dem in Genf angesiedelten Überwachungsausschuss auf internationaler Ebene sieht die Konvention auf nationaler Ebene die Einrichtung sogenannter Focal Points und Koordinationsstellen sowie eine unabhängige Monitoring-Stelle vor, denen sowohl die allgemeine Umsetzung der UN-BRK als auch deren Überwachung obliegt. Ebenso gibt die Konvention vor, dass diese Prozesse unter Beteiligung von Behindertenverbänden erfolgen müssen.

Die erste Phase umfasst mehr als drei Dekaden von 1945 bis 1970, in der behinderte Menschen unsichtbare Bürger_innen waren und Objekte der Rehabilitation und Prävention. Das Thema Behinderung fiel nicht in die Verantwortung der Menschenrechtskommission, sondern in die der für Wohlfahrts-und Armutsfragen zuständige Sozialkommission der Vereinten Nationen.^[29] Daneben war die Weltgesundheitsorganisation (WHO) als Sonderorganisation der Vereinten Nationen mit dem Fokus Gesundheit für das Thema zuständig. Die WHO legte das traditionelle dreigleisige Konzept der Definition, Prävention und Rehabilitation als Säulen nationaler und internationaler Behindertenpolitik an.

Die Dekade von 1970 bis 1980 bildete die zweite Phase, in der Behinderte als (Rechts-)Subjekte der Rehabilitation wahrgenommen wurden. Definition, Prävention und Rehabilitation blieben die tragenden Säulen der Behindertenpolitik, jedoch wurden nun erstmals Rechte von behinderten Menschen formuliert und in Form von „weichen“ Völkerrechtsquellen – das heißt rechtlich unverbindlichen Resolutionen bzw. Deklarationen – verabschiedet. Die Erklärung der Rechte geistig behinderter Menschen von 1971 (UN Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons) proklamierte für Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen die gleichen Rechte wie für nicht behinderte Menschen, allerdings unter dem Vorbehalt des Möglichen.^[30] Die vier Jahre später verabschiedete Erklärung der Rechte der behinderten Menschen (UN Declaration on the Rights of Disabled Persons) geht etwas weiter. Neben den sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechten wird auch der Katalog der zivilen und bürgerlichen Rechte für anwendbar erklärt, wenn auch mit dem erwähnten Schrankenvorbehalt.^[31]

Obwohl beide Deklarationen den Beginn einer Ära der Anerkennung von Rechten behinderter Menschen seitens der Vereinten Nationen markieren,^[32] erscheint es nicht sachgerecht, diese Dekade bereits als Beginn eines Menschenrechtsansatzes in der Behindertenpolitik der Vereinten Nationen zu sehen.^[33] Dazu sind beide Deklarationen zu sehr auf soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte begrenzt. Auch räumt der in den Texten evident werdende Schrankenvorbehalt ein, eine gesundheitliche Beeinträchtigung als legitimen Grund für eine Vorenthaltung von Menschenrechten anzusehen.

Die Ära der offiziellen Anerkennung der Menschenrechte behinderter Personen beginnt erst in den Dekaden von 1980 bis 2000, der dritten Phase, in der behinderte Menschen als Menschenrechtsobjekte wahrgenommen und dargestellt wurden. Sie beginnt 1981 mit dem Internationalen Jahr der Behinderten, gefolgt von der UN-Dekade der Behinderten (1983 – 1992) und endet mit der Beauftragung einer Studie über die Anwendung und den Nutzen der existierenden Menschenrechtsverträge durch das Hohe Kommissariat für Menschenrechte, die dann zwei Jahre später erschien.^[34]

Zwei wichtige Dokumente wurden in dieser Phase verabschiedet, das „Weltaktionsprogramm für Behinderte“ von 1982^[35] und die „Rahmenbestimmungen für die Herstellung von Chancengleichheit für Behinderte“ von 1993.^[36] Obwohl als sogenanntes weiches Völkerrecht rechtlich nicht verbindlich, förderten sie die Verabschiedung von Antidiskriminierungsgesetzen in zahlreichen Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen.^[37] Beide Dokumente markieren Meilensteine auf dem Weg zu einer gleichberechtigten Anerkennung behinderter Menschen, weil sie der traditionellen Triade – Definition, Prävention und Rehabilitation von Behinderung – eine vierte Zielvorgabe, die Chancengleichheit behinderter Menschen, hinzugefügt haben.

Zwar fallen in diese dritte Phase auch zwei wichtige Berichte der damaligen Menschenrechtskommission zum Thema Behinderung^[38], doch erst mit den Arbeiten an einer rechtlich verbindlichen Menschenrechtskonvention traten Behindertenorganisationen, in denen behinderte Menschen sich selbst vertreten, massiv und auf allen Ebenen als Menschenrechtsakteure auf.^[39]

Erstmals mit der UN-BRK wurde der gesamte Katalog der Menschenrechte auf den Kontext von Behinderung zugeschnitten. Und erst durch diese Konvention wurde das Thema Behinderung auch institutionell in das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen aufgenommen, namentlich das Hochkommissariat für Menschenrechte in Genf. Die vierte, bis heute geltende Phase der Behindertenpolitik der Vereinten Nationen beginnt daher im Jahre 2000, dem Zeitpunkt, ab dem Menschen mit Behinderungen als Menschenrechtssubjekte wahrgenommen werden.

Das wichtigste und häufigste Verfahren ist das Staatenberichtsverfahren. Jeder Vertragsstaat muss zwei Jahre nach Ratifikation der Konvention – und danach alle vier Jahre – einen Bericht über die Umsetzung der UN-BRK im eigenen Land vorlegen. Dieser Bericht wird in einer öffentlichen Sitzung des Ausschusses in Genf mit Regierungsvertreter_innen des betreffenden Landes verhandelt. Die öffentliche Verhandlung, die ein bis zwei Tage dauert, endet mit den abschließenden Bemerkungen (concluding observations), in denen der Ausschuss feststellt, ob das Land seine Pflichten aus der Konvention einhält oder verletzt und welche Schritte es unternehmen sollte, um die Implementierung zu verbessern. Die Einhaltung dieser Empfehlungen wird ebenfalls vom Ausschuss überprüft. Das Staatenberichtsverfahren soll kein Gerichtsverfahren darstellen, sondern einen konstruktiven Dialog mit den Staaten ermöglichen. Der Bericht der Vertragsstaaten liefert dafür die Grundlage, die aber durch weitere Informationen ergänzt wird. Neben Berichten anderer Abteilungen und Organisationen der Vereinten Nationen (zum Beispiel UNICEF) werden daher auch Berichte der Zivilgesellschaft (etwa Human Rights Watch) herangezogen. Besonders wichtig sind die sogenannten Parallelberichte (auch „Schattenberichte“ genannt), die von den Organisationen der Zivilgesellschaft erstellt werden. Sie bilden eine verlässliche Grundlage für den Ausschuss, die Selbstdarstellung des Landes im Staatenbericht zu überprüfen. In der Regel sind diese Parallelberichte öffentlich, sie können aber auch Geheimdokumente sein, die einzelnen Ausschussmitgliedern oder dem Hohen Kommissariat für Menschenrechte zugeleitet werden. Auch auf diese Geheimdokumente greift der Ausschuss im Dialog mit den Staatenvertreter_innen zurück und konfrontiert sie mit Fakten über Menschenrechtsverletzungen bei behinderten Menschen in deren Land.^[55]

In seinen abschließenden Bemerkungen, die der Ausschuss bis Ende 2014 für 19 Vertragsstaaten verabschiedet hat,^[56] werden zahlreiche Menschenrechtsverletzungen aufgezählt. Besonders häufig geht es dabei um Entmündigungen bzw. die rechtliche Betreuung von Menschen mit psychosozialer oder kognitiver Beeinträchtigung, um Institutionalisierung Behinderter in Sonderwelten wie Heimen, Sonderschulen oder Werkstätten für behinderte Menschen sowie um Zwangsbehandlungen. Es geht mithin um genau jene Bereiche, die, wie oben dargelegt, auch bei der Entstehung der Konvention die zentralen Konfliktthemen waren. Indem der Ausschuss sich in seinen abschließenden Bemerkungen eindeutig zu diesen Konfliktthemen positioniert, leistet er eine erste rechtliche Auslegung der einzelnen Artikel der UN-BRK. Die abschließenden Bemerkungen werden deshalb in der Fachliteratur auch als „Rechtsprechung“ der Vertragsausschüsse^[57] gesehen.^[58]