Ausgangspunkt des vorliegenden Rechtsgutachtens ist die Forderung nach Abschaffung der Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen.^[1]Das Subsidiaritätsprinzip der sozialrechtlichen Eingliederungshilfe wird auf seine Konformität mit Internationalem Recht und Verfassungsrecht geprüft. Wir kommen zu dem Ergebnis, dass die Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe eine Diskriminierung nach der UN-Behindertenrechtskonvention (BRK) darstellt. Angesichts der Unvereinbarkeit im Internationalem Recht und Verfassungsrecht empfiehlt das Gutachten eine entsprechende Änderung der deutschen Rechtslage.

Diese Arbeit ist im Rahmen der Humboldt Law Clinic Grund- und Menschenrechte der Humboldt-Universität zu Berlin in Kooperation mit der Interessenvertretung Selbstbestimmt Leben in Deutschland e.V. (ISL) entstanden. Sie versteht sich als Beitrag zur Diskussion über die Einführung des Gesetzes zur sozialen Teilhabe. Wir beziehen uns dabei auf den Gesetzesentwurf des Forums behinderter Juristinnen und Juristen e.V. (FbJJ). Die vorliegende Analyse der Internationalen und verfassungsrechtlichen Vorgaben stützt den dort formulierten Vorschlag zur Umgestaltung der Eingliederungshilfe. Der Fokus unserer Untersuchung liegt auf der Betrachtung der Eingliederungshilfe. Um die Situation von Menschen mit Assistenzbedarf umfassend zu verbessern, muss darüber hinaus auch die Hilfe zur Pflege analog zur Eingliederungshilfe neu geregelt werden. Unsere Argumentation kann darauf übertragen werden, auch wenn wir die Hilfe zur Pflege nicht detailliert analysieren.

Die Einkommens- und Vermögensabhängigkeit staatlicher Leistungen ist, wie die ökonomische Situation behinderter Menschen generell, eine mehrdimensionale Angelegenheit, sodass sich Behinderung im Zusammenspiel mit Geschlecht, rassistischer Diskriminierung und anderen Faktoren spezifisch auswirkt. Bezogen auf Geschlecht ist dabei beispielsweise festzustellen, dass behinderte Frauen in Deutschland laut dem Mikrozensus 2005 sowohl im Vergleich zu behinderten Männern als auch zu nicht-behinderten Frauen weniger häufig erwerbstätig sind und im Falle einer Erwerbstätigkeit ein geringeres Einkommen haben.^[2] Im Allgemeinen sind Frauen häufiger von Behinderung betroffen und behinderte Frauen besonders häufig von Armut.^[3] In dieser Arbeit können keine detaillierte mehrdimensionale Analyse in Bezug auf Geschlecht und Behinderung bei der Eingliederungshilfe leisten. Eine solche böte sich aber für weitergehende Forschung an. Gleiches gilt für die spezifische Betroffenheit von Menschen mit Behinderungen, die unterschiedlichen Formen rassistischer Diskriminierung ausgesetzt sind. Diese Arbeit befasst sich mit der Diskriminierung anknüpfend an Behinderung, die aber immer im Zusammenspiel mit anderen Diskriminierungsformen steht.

Am Beginn unserer Arbeit steht die Beschäftigung mit den Behinderungskonzeptionen des SGB und der BRK (Kapitel 2). Daraufhin erläutern wir die aktuelle Rechtslage in Hinblick auf die BRK sowie das SGB XII, das die Eingliederungshilfe normiert (Kapitel 3 und 4). Die Auswirkungen der Regelung werden an einem Fallbeispiel verdeutlicht. Dies erfolgt durch Auswertung eines von uns durchgeführten leitfadengestützen Expert_inneninterviews mit einem von der Regelung betroffenen Ehepaar.^[4] Das Kapitel 5 befasst sich mit verschiedenen Verbesserungsvorschlägen, insbesondere dem Gesetzesentwurf zur sozialen Teilhabe. Die Wirkung der angestrebten Regelung wird anhand des Fallbeispiels veranschaulicht. Das sechste Kapitel prüft die Verfassungswidrigkeit der aktuellen Regelung zur Eingliederungshilfe. Dort untersuchen wir, inwiefern sich anhand des Konzepts der angemessenen Vorkehrungen individuelle Ansprüche aus der BRK ableiten lassen, die BRK die deutsche Gesetzgebung also zwingt, die Regelung an Internationales Recht anzupassen. Kapitel 7 erläutert die Unterschiede zwischen Eingliederungshilfe und Sozialhilfe und die daraus resultierende Systemwidrigkeit. Zum Schluss erfolgt eine Gesamtbetrachtung unserer Ergebnisse.

Der Begriff der Behinderung wird in der BRK in der Präambel vorgestellt, zählt also nicht zum vertraglich bindenden Text. Er dient jedoch als Interpretationsstandard. Es ist ein dynamischer Behinderungsbegriff, der sich in wesentlichen Punkten von dem des deutschen SGB unterscheidet. Dabei geht es vor allem um das Verhältnis zwischen persönlichen Beeinträchtigungen und den gesellschaftlichen Normen, Wertvorstellungen und räumlichen Barrieren, die in ihrem Zusammenspiel die Behinderung ausmachen. Die Begriffserklärung in der Präambel der BRK lautet:

Diese Formulierung kann als „geradezu revolutionär[er] Paradigmenwechsel“^[5] bezeichnet werden. Sie vollzieht ein Umdenken von einem defizitorientierten, medizinischen Ansatz zu einem sozialen Verständnis von Behinderung. Zudem wird darauf hingewiesen, dass die Begriffsbestimmung keine endgültige Definition ist, sondern sich das Konzept der Behinderung ständig verändert und weiterentwickelt. Entscheidend ist die Wechselwirkung mit gesellschaftlichen Faktoren, die bestimmen, was behindernd ist.^[6] Ein wichtiger Schritt zu diesem Verständnis von Behinderung im Sinne eines Ergebnisses einer Interaktion wurde bereits im Jahr 2001 getan: Die Weltgesundheitsorganisation benannte in der International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) die soziale Umgebung ebenso wie Beeinträchtigungen und ließ offen, was genau zur Behinderung führt.^[7]

Die erwarteten raschen Veränderungen des Begriffs sind ein Grund dafür, dass dieser nicht im Vertragstext der BRK definiert ist.^[8] In Art. 1 II BRK findet sich eine nicht-abschließende Aufzählung, der Menschen, die unter der Schutzbereich der BRK fallen. Im Rahmen der Aufzählung wird abermals die Behinderung als Resultat einer Interaktion von Beeinträchtigung und Barrieren benannt:

Der Fokus bei diesem menschenrechtlichen Modell von Behinderung liegt auf der Würde aller Menschen und nicht auf deren etwaigen Funktionsbesonderheiten – die oben genannten körperlichen, seelischen, intellektuellen oder Sinnesbeeinträchtigungen. Als Problem werden die durch gesellschaftliche Normen hergestellten Barrieren lokalisiert. Auf die medizinisch definierten Beeinträchtigungen wird erst in einem zweiten Schritt, sofern notwendig, verwiesen.^[9]

Im deutschen Recht ist der Begriff der Behinderung im SGB IX und im Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) definiert. Das Grundgesetz nennt in Art. 3 III 2 GG das Benachteiligungsverbot bezogen auf Behinderung. Dort ist der Begriff allerdings nicht definiert. Anders als in der BRK und der ICF wird Behinderung in § 2 I 1 SGB IX als die Abweichung von der gesellschaftlichen Norm definiert:

Die Definition in § 3 BGG ist gleichlautend.

Neben dem Unterschied hinsichtlich dessen, was die Behinderung ausmacht, finden sich noch weitere Differenzen zwischen den Konzepten im Internationalen bzw. deutschen Recht. Während die BRK die Behinderung der Teilhabe an der Gesellschaft („participation in society“) anführt, spricht das SGB IX von der „Teilhabe am Leben in der Gesellschaft“. Das SGB IX verfolgt einen Integrationsansatz, es sucht die behinderten Menschen in die Gesellschaft einzugliedern und an deren Normen anzugleichen. Die BRK verfolgt dagegen die Inklusion, bei der behinderte Menschen als selbstverständlicher Bestandteil der Gesellschaft angesehen werden und die Teilhabe effektiv, komplett und gleichberechtigt sein muss (vgl. Art. 19 BRK). Die Dauer der Beeinträchtigung ist in der BRK offen gehalten, sie muss jedoch langfristig („long-term“) bestehen. Im SGB IX ist auch eine Langfristigkeit angeführt, die mit der Maßgabe von „länger als sechs Monaten“ näher bestimmt ist. Bedeutsam ist, dass das SGB IX einen Vergleich mit anderen Personen desselben Alters vorsieht, an deren Maßstab die Behinderung als Abweichung bestimmt wird. Dies ist gerade bei alten Menschen, bei denen bestimmte Beeinträchtigungen häufig sind, wenig sinnvoll.^[10]

Die Definition von Behinderung an anderen Stellen der Sozialgesetzbücher – für diese Arbeit entscheidend in § 53 SGB XII – bezieht sich auf die Definition des § 2 I 1 SGB IX. In § 1-3 der Eingliederungshilfe-Verordnung (§ 60 SGB XII) findet sich zusätzlich zu dem Hinweis auf § 53 SGB XII ein Katalog an pathologisierenden Befunden, die klarstellen sollen, was eine wesentliche Behinderung ausmacht. Die Bezugnahme z. B. auf „abstoßend wirkende[] Entstellungen“ (§ 1 Nr. 2 EinglHV) illustriert das dort fortwirkende defizitorientierte Behinderungsmodell. In § 69 SGB IX wird bei der Feststellung des Behinderungsgrades mit einem medizinischen Behinderungsbegriff gearbeitet, der nach dem sozialen Modell eigentlich dem Konzept der Beeinträchtigung entspräche.^[11]

Es stehen sich also zwei Ansätze diametral gegenüber, der soziale Ansatz und der defektzentrierte, medizinische Ansatz. Die Definition im SGB IX kommt letzterem Ansatz näher, woraus sich menschenrechtliche Probleme ergeben. Wenn Behinderung als persönliches Schicksal, als Defizit, betrachtet wird, ist der behinderte Mensch derjenige, der sich ändern muss und als ungenügend angesehen wird.^[12] Daraus ergibt sich ein Fürsorgedenken, das behinderte Menschen nicht als selbstbestimmte und gleichberechtigte Individuen und Rechtssubjekte anerkennt, sondern generell als hilfsbedürftig einstuft. Dass Behinderungen im Zusammenspiel mit gesellschaftlich hergestellten Barrieren entstehen, bleibt außer Acht, wenn sie als individuelle Probleme verstanden werden.Das soziale Modell von Behinderung ist der neuere der beiden Ansätze und entstammt der Behindertenrechtsbewegung und den Disability Studies. Dabei wird der Fokus vom Individuum hin zur Gesamtgesellschaft verschoben. Die neue Begriffsbildung ist mit einem emanzipatorischen Denken verbunden, das Normalitäten hinterfragt und akademisches Arbeiten mit aktivistischen sozialen Bewegungen verbindet. Es geht dabei nicht darum, Behinderung individualisierend und pathologisierend zu betrachten, sondern darum, dass behinderte Menschen selbst durch Aktivismus und wissenschaftliches Arbeiten Empowerment erlangen. Es soll daher nicht über behinderte Menschen geredet und geforscht werden, sondern von und mit ihnen.^[13] Das soziale Modell ist kein homogenes Konzept, sondern vereint verschiedene Ansätze, die alle den gesellschaftlichen Kontext betrachten, sich mitunter aber in einigen Punkten unterscheiden – beispielsweise darin, ob sie soziale und biologische Faktoren nennen, oder von kontextbezogenen Situationen von Behinderung ausgehen.^[14] Angesichts der Kontroversen und Entwicklungen im Bereich der Disability Studies erscheint die dynamische Begriffsbestimmung der BRK mit Fokus auf das Zusammenspiel zwischen gesellschaftlichen Barrieren und individuellen Beeinträchtigungen eine vielversprechende Lösung zu sein. Der Gesetzesentwurf zur sozialen Teilhabe sieht deshalb vor, die Begriffsdefinition in § 2 SGB IX folgendermaßen zu formulieren:

Rothfritz führt zur Kritik am sozialen Behinderungsbegriff aus, dass mit diesem oft nicht exakt zu bestimmen ist, welche Personen letztendlich als behindert gelten und somit Ansprüche auf Eingliederungshilfe und andere Unterstützung geltend machen können. Er kritisiert, dass Behinderung nach dem sozialen Modell ein Kontinuum bildet und keine klare Grenze zwischen behinderten und nicht-behinderten Menschen gezogen werden kann.^[16] Unseres Erachtens ist aber gerade das Auflösen dieser Dichotomie ein entscheidender Gewinn des sozialen Modells. So wird der Blick darauf gelenkt, nicht Menschen in Kategorien einzuteilen, sondern die räumlichen und gesellschaftlichen Umgebungen so zu gestalten, dass alle Menschen an ihnen gleichberechtigt teilhaben können, wie es in der BRK gefordert wird. Übergangsweise sieht der Entwurf des Gesetzes zur sozialen Teilhabe des FbJJ zur Bedarfsfeststellung einen Rückgriff auf das Konzept der Beeinträchtigung vor.^[17] Langfristig geht es darum, veraltete Gesetze, die auf einem medizinischen Behinderungsverständnis beruhen, zu verändern und das soziale Modell von Behinderung sowohl in der Definition als auch in den Regelungen umzusetzen.

Wie Behinderung konzeptionalisiert wird, hat also entscheidende Auswirkung darauf wie behinderte Menschen bewertet werden. Eine mir Internationalem Recht konforme Auslegung des § 2 I 1 SGB IX hält Banafsche aufgrund der oben genannten Differenzen für unmöglich und plädiert dafür, stattdessen die Begriffsbestimmung in Art. 1 II BRK zu gebrauchen und die Definition im SGB IX daran anzupassen.^[18] Auch Degener argumentiert, dass die Definitionen von Behinderung im BGG und SGB IX nicht mit dem sozialen Modell vereinbar sind.^[19] Daher sollte – so auch das Ziel des Gesetzesentwurfs des FbJJ^[20] – die Definition des Behinderungsbegriffes des SGB IX geändert werden.

Die Allgemeinen Regelungen im ersten Kapitel des SGB XII gelten für alle Formen der Sozialhilfe. § 1 SGB XII nennt Aufgabe und Ziel der Sozialhilfe.^[43] Dort heißt es:

Zum einen soll also eine der Würde des Menschen entsprechende Lebensführung ermöglicht werden (§ 1 S. 1). Zum anderen wird die Unabhängigkeit des_der Leistungsberechtigten von der Sozialhilfe angestrebt (§ 1 S. 2).^[44] An die in § 1 S. 2 geforderte Mitarbeit des_der Betroffenen knüpft § 2 I SGB XII an:^[45]

Hier kommt der Nachrang der Sozialhilfe insbesondere in der Obliegenheit zur Selbsthilfe zum Tragen. Selbsthilfeobliegenheit bedeutet, dass nur derjenige einen Anspruch auf Sozialhilfe hat, der seinen Bedarf nicht aus eigener Kraft und Mitteln oder durch Hilfe anderer decken kann.^[46] Sozialhilfe ist somit eine bedarfs- und bedürftigkeitsbezogene Sozialleistung.^[47] Sie ist folglich allen anderen Bedarfsdeckungsmöglichkeiten gegenüber nachrangig.

Dieser durch § 2 I SGB XII normierte Nachrang- oder auch Subsidiaritätsgrundsatz ist für das Sozialhilferecht bestimmend, weil die Sozialhilfe neben den Gewährleistungen des SGB II das „letzte Netz sozio-ökonomischer Sicherung“ darstellt.^[48] Da sie steuerfinanziert und von etwaigen Vorleistungen unabhängig ist,^[49] soll sie erst ganz zuletzt eingreifen, wenn eine Verwehrung zur Gefährdung des Existenzminimums führen und somit den Betroffenen zu einem menschenunwürdigen Leben verdammen würde.Ausdrücklich wird neben der Arbeitskraft, die für Leistungen in besonderen Lebenslagen nur von geringer Bedeutung ist^[50], der Einsatz eigenen Einkommens und Vermögens als Möglichkeit zur Selbsthilfe genannt. Begriffsbestimmungen und den einzusetzenden Umfang enthalten die §§ 82 ff und § 90 SGB XII.^[51] Grenze der Selbsthilfe und damit Durchbrechung des Nachranggrundsatzes bei Leistungen in besonderen Lebenslagen ist gemäß § 19 III SGB XII die Zumutbarkeit. Diese muss im konkreten Einzelfall geprüft werden.^[52] Rechtlich findet sich der Zumutbarkeitsaspekt vor allem im Schonvermögen gemäß § 90 SGB XII und in den Einkommensgrenzen der §§ 85 ff SGB XII wieder.^[53] § 19 SGB XII bestimmt wann und inwiefern Einkommen und Vermögen Dritter zu berücksichtigen sind.^[54] Ehegatt_innen, Lebenspartner_innen und Eltern werden in eine „Bedarfsgemeinschaft“ einbezogen.^[55] Gemäß § 20 SGB XII stehen darüber hinaus auch Personen, mit denen der_die Leistungsberechtigte in einer eheähnlichen oder lebenspartnerschaftsähnlichen Gemeinschaft lebt, mit ihrem Einkommen und Vermögen ein.

Um die Auswirkungen der aktuellen Regelung des Einkommens- und Vermögenseinsatzes zu veranschaulichen, wird im Folgenden die Situation des Ehepaars Frau CF und Herrn Auf geschildert. In Kapitel 5.2 wird dieses Fallbeispiel noch einmal aufgegriffen, um Veränderungen zu beschreiben, die sich durch eine Einführung des Gesetzes zur sozialen Teilhabe ergäben.Frau CF ist behindert und auf persönliche Assistenz angewiesen. Sie ist mit Herrn F, der nicht behindert ist, verheiratet. Bis vor kurzem waren beide Ehepartner_innen berufstätig, Frau CF ist Sozialpädagogin und Herr F Ingenieur. Frau CF verfügt über ein persönliches Budget, das auch die Leistungen zur Eingliederungshilfe beinhaltet. Aufgrund des Subsidiaritätsprinzips und der Unterhaltspflicht des Ehepartners müssen 60 % des Einkommens beider für die Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege eingesetzt werden sowie das gesamte Vermögen, abgesehen von einem Freibetrag von 3200 Euro für beide zusammen. Frau CF und Herr F befinden sich momentan in einem Rechtsstreit mit dem Kreisgericht und haben vor, den Klageweg bis zum BVerfG zu gehen, um die aktuelle Regelung des Einkommens- und Vermögenseinsatzes anzufechten.Eine der am schwersten wiegenden Folgen ist für Frau CF und Herrn F die Verunmöglichung von ökonomischer Nachhaltigkeit und Sicherheit. Da jedes erwirtschaftete Einkommen sofort ausgegeben werden muss, um nicht zu Vermögen zu werden und dann komplett eingesetzt werden zu müssen, ist es beiden beispielsweise nicht möglich eine Altersvorsorge zu treffen. Auch ein Erreichen eines höheren Lebensstandards durch gesteigertes, selbsterwirtschaftetes Einkommen ist unmöglich.^[56]Neben dem Schonvermögen von 3200 Euro ist es theoretisch erlaubt ein selbstbewohntes Eigenheim zu besitzen. Herr F besaß schon vor der Eheschließung ein solches Eigenheim. Laut seiner Schilderung wurde es ihnen aber durch das zuständige Sozialamt unmöglich gemacht das Haus zu behalten, da durch den Vermögenseinsatz keine Mittel für die Instandhaltung bleiben und die dafür benötigten Kredite vom Sozialamt nur gegen Anteile am Eigentum rückzahlbar sind.^[57]Im Interview führten Frau CF und Herr F eine ganze Reihe an beruflichen Benachteiligungen an, die ihnen durch die momentane Regelung entstehen. Eine unmittelbare Folge für Herrn F ist das Problem, aufgrund des Einkommens- und Vermögenseinsatzes zu wenig Geld zu haben, um die in seinem Beruf erwartete Kleidung tragen zu können. Dadurch bleibe er vom weiteren beruflichen Aufstieg ausgeschlossen. Berufliche Einsätze oder Studium und Fortbildung im Ausland, sind ebenfalls für die Ehepartner_innen unmöglich, da persönliche Assistenz nur innerhalb Deutschlands gezahlt wird.^[58] Frau CF und Herr F sehen sich daher in Bezug auf Bildung, Arbeit und freie Wahl des Wohnortes benachteiligt.

Neben den beschriebenen Konsequenzen bemängeln Frau CF und Herr F sehr deutlich auch die Handhabung der aktuellen Regelung, der Bedarfs- und Bedürftigkeitsprüfung. Die dezentrale Regelung der Eingliederungshilfezahlung und die damit verbundene finanzielle Zuständigkeit der Gemeinden habe dazu geführt, dass diese teilweise den Zuzug von Frau CF zu verhindern suchten, um ihren Haushalt nicht zu belasten. Den bürokratischen Aufwand der Bedarfsermittlung schildert Frau CF als immens. Er umfasse fast wöchentliche Schreiben des Sozialamtes sowie die Erstellung externer Gutachten. Sie müsse verschiedene Dokumentationen zur Bedarfsermittlung von Assistenz im Bereich Arbeit, Pflege und Teilhabe führen. Gerade bezüglich der in der BRK verankerten Teilhabe am Leben würden viele persönliche Assistenzleistungen, nicht gewährt und die teilhabenden Aktivitäten für nicht notwendig befunden. So wird zum Beispiel verlangt seltener zu Duschen oder Wäsche zu waschen, als die assistenzbenötigende Person das für richtig hält. Auch die Notwendigkeit, sich in einem Verein zu engagieren oder ins Kino zu gehen wird laut Frau CF von Behördenseite in Frage gestellt.^[59] Der bürokratische Aufwand sei derart hoch, dass drei Sachbearbeiter_innen mit dem Fall von Frau CF dauerhaft beschäftigt sind.^[60] Dementsprechend halten Frau CF und Herr F die Schätzungen der ForseA bezüglich der unverhältnismäßigen Kosten der jetzigen Regelung für zutreffend.^[61]Im Umgang mit den Sachbearbeiter_innen in den Sozialämtern merken Frau CF und Herr F an, dass es wenig Bewusstsein für die menschenrechtliche Dimension des Sachverhalts gibt und zudem kein Vergleich mit nicht-behinderten Personen eines ähnlichen Lebens- und Berufsumfeldes gezogen würde, sondern mit einem Gegenbild absoluter Armut, demgegenüber die Lebensrealität des Ehepaars dann seitens der Sachbearbeiter_innen positiv bewertet wird.^[62] Eine einheitliche Regelung auf Bundesebene befürworten beide, da es ihrer Ansicht nach den Umgang mit den Gemeinden erleichtern und die Freizügigkeit sicherstellen würde.^[63] Frau CF und Herr F betonen, dass es ihnen nicht um Besserbehandlung, sondern um Gleichstellung geht, also darum, dass ihnen kein Nachteil aufgrund der Behinderung entsteht.^[64]

Die finanziellen Auswirkungen der jetzigen sowie der vorgeschlagenen Regelung auf den Staatshaushalt sollen im Folgenden anhand statistischer Daten veranschaulicht werden. In Deutschland lebten im Jahr 2011 ca. 7,3 Mio. schwerbehinderte Menschen^[65], im Jahr 2009 – für das detaillierte Zahlen zur Eingliederungshilfe vorliegen – waren es 7,1 Mio.^[66] Eingliederungshilfe erhielten im Jahr 2009 724.655 behinderte Menschen, sowohl innerhalb als auch außerhalb von Einrichtungen.^[67] Die Gesamtausgaben beliefen sich auf 13,3 Mrd. Euro, abzüglich der Einnahmen verblieben 12 Mrd. Euro. 86 % davon wurden an Menschen in Einrichtungen bezahlt.^[68] Die Einnahmen von 1,3 Mrd. Euro setzen sich zusammen aus Leistungen der Sozialleistungsträger, sonstigen Ersatzleistungen, Rückzahlung gewährter Hilfen sowie dem Einkommens- und Vermögenseinsatz sowohl durch eigenen Kostenersatz als auch Unterhalt. Der Einkommens- und Vermögenseinsatz belief sich auf insgesamt ca. 252 Mio. Euro. Der Anteil dieser 252 Mio. Euro, der durch außerhalb von Einrichtungen lebende Personen erbracht wurde, betrug rund 15,4 Mio. Euro.^[69] Das Subsidiaritätsprinzip

bringt also Einnahmen von insgesamt 252 Mio. Euro, das entspricht 1,89 % der Gesamtkosten der Eingliederungshilfe.Eingliederungshilfeansprüche werden nach Bedarf und Bedürftigkeit geprüft. Dies verursacht Verwaltungskosten, die je nach Schätzung auf 250 Mio. oder 500 Mio. Euro für die Überprüfung der außerhalb von Einrichtungen lebenden Empfänger_innen von Eingliederungshilfe angelegt werden. Staatliche Zahlen darüber, wie hoch die Verwaltungskosten sind, liegen nicht vor.^[70] Auf umgerechnet ca. 250 Mio. Euro (500 Mio. DM) schätzte die CDU/CSU die Bürokratiekosten für die Überprüfung des Einkommens und Vermögens im Jahr 2001 ein.^[71] Der Verband ForseA überschlug die Kosten 2011 auf mindestens 500 Mio. Euro.^[72] Die Einnahmen, die durch den Einkommens- und Vermögenseinsatz derselben Gruppe sowie deren Unterhaltsverpflichteter erzielt werden, belaufen sich auf die oben genannten 15,4 Mio. Euro, das entspricht 6,16 % der Kosten nach CDU-Schätzung. Durch die neue Regelung des GST fielen die Verwaltungskosten nicht weg, würden aber durch die geplante Umstrukturierung deutlich gesenkt.^[73] Angesichts der verhältnismäßig geringen Einnahmen durch das Subsidiaritätsprinzip fiele die zusätzliche Belastung des Staatshaushalts also niedrig aus, bzw. könnte ganz vermieden werden, da sich die wegfallenden Einnahmen mit möglichen Einsparungen decken würden.

Bereits 1999 forderte die damalige Bundestagsfraktion der PDS die Verwirklichung eines umfassenden Teilhabesicherungsgesetzes (ThSG) „zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen und/oder chronischen Krankheiten und zum Ausgleich behinderungsbedingter Nachteile“ als „Ausgestaltung des Grundgesetzauftrages“.^[79] Der Entwurf sah auch vor die Eingliederungshilfe vom Nachranggrundsatz des BSHG^[80] abzukoppeln. Nur teilweise sind die dort aufgelisteten Forderungen bis dato realisiert worden, sodass sich viele von ihnen noch in den aktuell diskutierten Gesetzesentwürfen (z. B. ThSG und GST) wiederfinden.Im Jahr 2001 forderte die CDU/CSU im Rahmen der Debatte um die Verabschiedung des SGB IX ein eigenständiges und einheitliches Leistungsgesetz für Menschen mit Beeinträchtigungen. Die Leistungen der Eingliederungshilfe sollten auch hier vermögens- und einkommensunabhängig gewährt werden. Begründet wurde dies damit, dass behinderte Menschen und ihre Angehörigen „vor wesentlichen Sonderbelastungen und vor einer Stigmatisierung als Sozialhilfeempfänger geschützt werden“ sollten.^[81] DIE LINKE beantragte 2006 ein Gesetz zum Ausgleich behinderungsbedingter Nachteile (NAG), dessen Leistungen ebenfalls nicht an Einkommen und Vermögen des Leistungsberechtigten gebunden waren. Betont wurde dabei, dass Leistungen des Nachteilsausgleichs kein Einkommen darstellen sollten.^[82] Fünf Jahre später stellte DIE LINKE erneut den Entwurf eines Teilhabesicherungsgesetzes (ThSG) vor, das sich an den Vorgaben der zwischenzeitlich in Kraft getretenen BRK orientiert. Ziel dieses Gesetzes ist „die Gewährleistung der vollen und wirksamen Teilhabe für Menschen mit Behinderungen durch die Errichtung einer flächendeckenden, sozialen, inklusiv ausgestalteten Infrastruktur und durch die bedarfsgerechten Ausgleiche behinderungsbedingter Nachteile“. Die Parallelen zum früheren ThSG der PDS und zum NAG von 2006 sowie zum GST sind offensichtlich. Auch hier findet sich die Abkopplung der Eingliederungshilfe vom Nachranggrundsatz.^[83]Ebenso verhält es sich mit dem Bundesleistungsgesetz, das vom Deutschen Behindertenrat (DBR) für die nächste Legislaturperiode gefordert wird, und das auf die „volle und wirksame Teilhabe aller Menschen mit Behinderung“ abzielt. In dem Gesetzesentwurf wird argumentiert, dass es diskriminierend sei, wenn Menschen aufgrund ihrer Behinderung mitsamt ihren Angehörigen auf Sozialhilfeniveau verwiesen würden. ^[84]Die Wahlprogramme einiger Parteien zur Bundestagswahl 2013 enthalten die Einkommens- und Vermögensunabhängigkeit der Eingliederungshilfe. Die SPD will ein Bundesleistungsgesetz schaffen, das die BRK umsetzt und dazu die Eingliederungshilfe ablöst und reformiert.^[85] Bündnis 90/Die Grünen verlangen die Bedürftigkeitsunabhängigkeit der Eingliederungshilfe. In ihrem Wahlprogramm ist von einem Teilhabeleistungsgesetz die Rede, das sich am Behinderungsbegriff der BRK orientiert und behinderten Menschen die selbstbestimmte Teilhabe an der Gesellschaft ermöglicht.^[86] DIE LINKE hält an dem Teilhabesicherungsgesetz fest und verlangt zudem die Überprüfung sämtlicher Gesetze und Verordnungen am Maßstab der BRK.^[87]

Die vorangehende Darstellung zeigt, dass die Forderung nach einer vermögens- und einkommensunabhängigen Eingliederungshilfe schon seit langem und auch schon vor Inkrafttreten der BRK bestand und besteht. Im Folgenden orientieren wir uns grundsätzlich am GST. Aufgrund der Ähnlichkeit zu den anderen Gesetzesentwürfen und politischen Forderungen ist aber das inhaltlich nicht entscheidend.

Die Einführung des Gesetzes zur sozialen Teilhabe und damit der Wegfall der Einkommens- und Vermögensabhängigkeit hätte verschiedene positive Folgen für Frau CF und Herrn F, deren derzeitige Situation im Kapitel 4.2 vorgestellt wurde. Ihnen stünde ihr jeweiliges volles Gehalt zur Verfügung und sie hätten dadurch z. B. die Möglichkeit zur privaten Altersvorsorge und dem Unterhalt eines Eigenheims. Die angestrebte Regelung zur Eingliederungshilfe auf Bundesebene würde zudem gegebenenfalls Wohnortwechsel vereinfachen und die bisherigen Schwierigkeiten mit den Sozialämtern verringern. Es wäre außerdem möglich, bei entsprechendem Einkommen ein Eigenheim zu besitzen und zu unterhalten. Soziale Teilhabe wäre dadurch gesichert, dass sich die Bedarfsermittlung nicht an abstrakten Maßstäben des Existenzminimums oder persönlichen Einschätzungen der Sachbearbeiter_innen orientiert, sondern an nicht-behinderten Personen derselben Einkommenssituation. Das Problem der fehlenden Finanzierung von Assistenz im Ausland wäre durch das GST bisher nicht gelöst.Bedeutende Teile der bestehenden Nachteile durch die Behinderung wären durch die Einführung des GST beseitigt. Die Stärkung des sozialen Modells von Behinderung, das in der BRK verankert ist und durch das GST auch ins SGB IX gelänge, böte Anstoß, die weiterbestehenden Diskriminierungen abzuschaffen und sich vom Fürsorgedenken zu entfernen.

Zunächst liegt eine Beschränkung der Betroffenen darin, dass sie durch die Regelung auf ein bestimmtes Lebensniveau festgelegt werden. Dass das nur für behinderte Menschen gilt, deren Kosten für die gesellschaftliche Teilhabe ihre persönlichen Mittel übersteigt, ändert daran nichts. Vielmehr liegt darin sogar eine mittelbare Diskriminierung von schwerbehinderten Menschen, die in der Regel gegenüber Menschen mit geringerem Behinderungsgrad öfter auf (teure) persönliche Assistenz angewiesen sind und zudem im Schnitt weniger verdienen, so dass sie faktisch stärker belastet sind. Die Beschränkung erfolgt auch „aufgrund von Behinderung“, weil andere nicht behinderte Bürger_innen ihr Einkommen und Vermögen nicht aufbringen müssen, um sich gleichberechtigt in die Gesellschaft einbringen und in ihr bewegen zu können, da die Gesellschaft ihre Befähigung als Norm setzt.Zuletzt muss die Beschränkung aufgrund von Behinderung zum Ziel oder zur Folge haben, dass das auf Gleichberechtigung gegründete Anerkennen, Genießen oder Ausüben der Menschenrechte oder Grundfreiheiten beeinträchtigt oder vereitelt wird. Die Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe beeinträchtigt die Betroffenen in allen Rechten, die durch sie eigentlich gewährt werden sollten, wie das oben geschilderte Praxisbeispiel eindringlich schildert. Beispielsweise wird das Recht auf Arbeit aus Art. 27 BRK stark beeinträchtigt, wenn letztlich das erzielte Einkommen dafür aufgewandt werden muss überhaupt am Arbeitsleben teilhaben zu können.Näher betrachtet werden soll an dieser Stelle das in Art. 28 BRK normierte Menschenrecht auf angemessenen Lebensstandard und sozialen Schutz. Dort heißt es:

„(1) Die Vertragsstaaten anerkennen das Recht von Menschen mit Behinderungen auf einen angemessenen Lebensstandard für sich selbst und ihre Familien, einschließlich angemessener Ernährung, Bekleidung und Wohnung, sowie auf eine stetige Verbesserung der Lebensbedingungen und unternehmen geeignete Schritte zum Schutz und zur Förderung der Verwirklichung dieses Rechts ohne Diskriminierung aufgrund von Behinderung.

(2) Die Vertragsstaaten anerkennen das Recht von Menschen mit Behinderungen auf sozialen Schutz und den Genuss dieses Rechts ohne Diskriminierung aufgrund von Behinderung und unternehmen geeignete Schritte zum Schutz und zur Förderung der Verwirklichung dieses Rechts, […]“

Die Konkretisierung eines angemessenen Lebensstandards in Art. 28 I BRK in Form einer nicht abschließenden Aufzählung orientiert sich am physiologischen Existenzminimum.^[115] Außerdem darf aufgrund des Diskriminierungsverbotes in Art. 5 II BRK das gewährleistete Existenzminimum für Behinderte nicht hinter „dem allgemein gültigen Niveau der staatlichen Absicherung zurückbleiben“.^[116] Die praktische Bedeutung von Art. 28 I BRK ist deshalb erheblich, weil es einen engen Zusammenhang zwischen Behinderung und Armut gibt. So sind behinderte Menschen im Vergleich zu nichtbehinderten Menschen überproportional auf den sozialen Schutz und Hilfen zur Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards angewiesen.^[117] Zwar führt die Bundesregierung zu Recht an, dass das Existenzminimum in der BRD hinreichend abgesichert sei.^[118] Allerdings verlangt Art. 28 I BRK mehr als die bloße Gewährleistung des Existenzminimums. Die Vertragsstaaten werden vielmehr auch dazu verpflichtet, für eine stetige Verbesserung der Lebensbedingungen von Menschen mit Beeinträchtigungen zu sorgen. Ziel ist, dass behinderte Menschen von positiven Entwicklungen bezüglich des Lebensstandards in ihrem Heimatstaat nicht ausgeschlossen werden.^[119] Zudem wird in der Norm indirekt das Recht behinderter Menschen verankert, die individuelle Möglichkeit zu bekommen, sich selbst durch eigene Anstrengung Entfaltungs- und Entwicklungsmöglichkeiten zu eröffnen, zum Beispiel im Hinblick auf Einkommenserzielung.^[120] Den Staaten ist es also untersagt den Lebensstandard behinderter Menschen statisch festzulegen.^[121] Gerade diese Entwicklungsmöglichkeit wird aber durch die aktuelle Regelung des SGB XII verhindert. Wer sich mehr anstrengt und arbeitet, eröffnet sich – wie am Beispiel in Kapitel 4.2 illustriert – dadurch keine neuen Entfaltungsmöglichkeiten. Nach § 87 I 1, 2 SGB XII ist das Einkommen oberhalb der in § 85 normierten Einkommensgrenze in angemessenem Umfang zur Bedarfsdeckung einzusetzen. Welcher Umfang angemessen ist soll im Einzelfall monatlich geprüft werden, wobei in der Praxis mit schematisierten Prozentsätzen gearbeitet wird.^[122] Der Eigenanteil kann aber auch – auf einen Prozentsatz verzichtend – die vollständige Kostenübernahme umfassen.^[123] Grundsätzlich führt diese Flexibilität des Eigenanteils dazu, dass die Betroffenen bei steigendem Einkommen auch absolut gesehen mehr zur freien Verfügung behalten dürfen. Allerdings wird nicht ausgegebenes Einkommen im nächsten Monat zu Vermögen. Die Vermögensanrechnung ist nicht flexibel ausgestaltet, so dass es nach § 90 I SGB XII abzüglich der in § 90 II SGB XII genannten Ausnahmen gänzlich für die Leistungen der Eingliederungshilfe eingesetzt werden muss. Dadurch werden die Entfaltungs- und Entwicklungsmöglichkeiten der Betroffenen in der Weise eingeschränkt, dass sie mittel bis langfristig nicht davon profitieren, wenn sie mehr arbeiten. Für größere Anschaffungen anzusparen oder für die Zukunft vorzusorgen wird unmöglich gemacht. Dies ist mit dem Recht auf stetige Verbesserung der Lebensbedingungen aus Art. 28 I BRK unvereinbar.

Das Recht auf sozialen Schutz aus Art. 28 II BRK bezieht sich überwiegend auf Sozialleistungen, Fürsorge- und Sozialhilfeleistungen.^[124] Der Genuss dieses Rechtes wird nicht diskriminierungsfrei im Sinne des Art. 2 BRK gewährleistet, da viele Betroffene (und ihre Angehörigen) aufgrund von Behinderungen zu Sozialhilfefällen gemacht werden,^[125] woraus Beeinträchtigungen ihrer Eigentums- und Freiheitsrechte resultieren. Somit liegt auch ein Verstoß gegen Art. 28 II BRK vor.Bei der Heranziehung von Art. 28 BRK muss allerdings beachtet werden, dass es sich hierbei um ein wirtschaftliches und soziales Recht handelt, das grundsätzlich gemäß Art. 4 II BRK dem Progressionsvorbehalt unterliegt.^[126] Das bedeutet, dass sich ein Vertragsstaat gegebenenfalls darauf berufen kann, keine (ausreichenden) verfügbaren Mittel zu haben, um das betroffene Recht im Sinne der BRK zu gewährleisten. Allerdings gilt dies gemäß Art. 4 II BRK nicht für Normen, die nach dem Völkerrecht unmittelbar anwendbar sind. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Beeinträchtigung oder Verweigerung des betroffenen Rechts eine Diskriminierung darstellt.^[127] Da sowohl Art. 28 I als auch Art. 28 II BRK ausdrücklich ein Diskriminierungsverbot enthalten, sind die Normen unmittelbar anwendbar und unterstehen nicht dem Progressionsvorbehalt des Art. 4 II BRK. Die Unvereinbarkeit des Subsidiaritätsgrundsatzes der Eingliederungshilfe mit Art. 28 BRK kann somit nicht gerechtfertigt werden.

Die bisherige Prüfung zeigt, dass die Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe eine Diskriminierung im Sinne des Art. 5 II BRK in Verbindung mit Art. 2 BRK darstellt. Die Regelung stellt eine Beschränkung aufgrund von Behinderung dar, die zur Folge hat, dass die Rechte der Betroffenen aus Art. 28 BRK verletzt werden.

Zudem könnte die Subsidiarität der Eingliederungshilfe auch eine von Art. 5 II, 2 BRK umfasste Diskriminierung in Form der Versagung von angemessenen Vorkehrungen darstellen. Anknüpfungspunkt ist die Frage, inwieweit sich aus der BRK individuelle Teilhabeansprüche herleiten lassen, die klar umrissen und individuell einklagbar sind. Dieses Kapitel stellt das Konzept der angemessenen Vorkehrungen (reasonable accommodations) vor und prüft, ob es dazu verwendet werden kann, für eine Abschaffung der Subsidiarität der Eingliederungshilfe zu argumentieren. Dabei wird die Eingliederungshilfe selbst als entsprechende Vorkehrung verstanden.Es wird im Folgenden untersucht, wie sich der Begriff der angemessenen Vorkehrungen eingrenzen lässt und ob er sich auch auf individuelle Ansprüche bezieht. Dazu muss zunächst geklärt werden, was Angemessenheit genau ist und in welchem Verhältnis angemessene Vorkehrungen zur Gesamtleistungsfähigkeit des Staates stehen. So lässt sich verdeutlichen, welche Ansprüche auf Eingliederungshilfe behinderte Menschen an die BRD stellen können. Angemessene Vorkehrungen sind ein zentrales Konzept der BRK. Sie sind nach Art. 2 BRK definiert als

Aufgrund der oben gezeigten Verstöße gegen Art. 5, 28 BRK liegt in der Einkommens- und Vermögensabhängigkeit der Eingliederungshilfe auch ein Verstoß Internationales Recht vor. Durch die Ratifizierung der BRK wurde die BRD dazu verpflichtet, die Normen der BRK anzuwenden. Diese Verpflichtung zur Anwendung beinhaltet unter anderem die innerstaatliche Rechtslage an die Bestimmungen der BRK anzupassen, das heißt das deutsche Recht auf Konventionswidrigkeiten zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern.^[150] Wie bereits aufgezeigt verstößt der Nachranggrundsatz der Eingliederungshilfe gegen das Diskriminierungsverbot der BRK. Deutschland trifft somit die Pflicht, die Regelung so zu ändern, dass sie mit der Konvention konform ist.