Herausforderungen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung für soziale Organisationen

Am Beispiel der Arbeitsassistenzorganisationen in Österreich

AutorIn: Harald Schneider
Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Masterarbeit
Releaseinfo: Master Thesis zur Erlangung des akademischen Grades Master of Science; Fachbereich für Gesundheitsförderung, Sport und Sozialwirtschaft an der Donau-Universität Krems
Copyright: © Harald Schneider 2016

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

Die öffentliche Verwaltung hat sich in den vergangenen Jahren stark verändert. Es werden neue Konzepte angewandt, um die Effektivität und Effizienz beim Einsatz öffentlicher Gelder zu erhöhen. Dies hat massive Auswirkungen auf soziale Organisationen, die im Auftrag der öffentlichen Hand tätig sind. Sie müssen sich den neuen Gegebenheiten anpassen und aus den veränderten Auftrags- und Kontraktbeziehungen ihre Soziale Arbeit neu strukturieren und organisieren. Diese Arbeit widmet sich dieser Veränderung am konkreten Beispiel der Arbeitsassistenzen in Österreich.

1.1 Problemstellung

2013 wurde mit dem Bundeshaushaltsgesetz eine neue Form der Budgetsteuerung in Österreich eingeführt. Der Grundsatz der Wirkungsorientierung als leitendes Prinzip für die Haushaltserstellung wurde in der Bundesverfassung verankert. Der Budgetdienst des österreichischen Parlaments spricht von einem Kulturwandel für Politik und Verwaltung, da jeder finanziellen und personellen Ressource zusätzlich inhaltliche Schwerpunkte und gesellschaftspolitische Wirkungen zugeordnet sind.[1] Dieser Kulturwandel ist nicht nur auf die Verwaltung und die Politik beschränkt, sondern wirkt sich maßgebend auf die Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und sozialen Organisationen aus. Dahme/Wohlfahrt beschreiben dies mit dem Blick auf Deutschland folgendermaßen:

„Schon frühzeitig war klar, dass das New Public Management nicht auf die Binnenmodernisierung der Verwaltung beschränkt bleibt, sondern eine Neuordnung der Kontraktbeziehungen von Kostenträgern und Leistungserbringer im Sozialsektor umfasst.“ [2]

Diese Neuordnung der Kontraktbeziehungen betrifft unter anderem die Arbeitsassistenzen in Österreich, die seit über zwanzig Jahren berufliche Integration von Menschen mit Behinderung bzw. Menschen mit psychischen oder chronischen Gesundheitsproblemen im Auftrag des Sozialministeriumservice durchführen.

2014 hat das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz ein verpflichtendes Wirkungsmonitoring, das „Monitoring berufliche Integration (MBI)“ für jene Organisationen eingeführt, die als NEBA-Dienstleistungen[3] einen Fördervertrag mit dem Sozialministeriumservice abgeschlossen haben.[4]

Die Organisationen sind mit der Situation konfrontiert, dass durch die Einführung der Wirkungsorientierung die inhaltliche Ausrichtung und Steuerung der Dienstleistung durch den Fördergeber erfolgt. Der Fördergeber definiert die Wirkung und die Umsetzung der Dienstleistung und nimmt dadurch massiv auf die strategische Ausrichtung und operative Tätigkeit der Organisation Einfluss. Die meisten Organisationen sind von diesem Kulturwechsel zwischen Verwaltung und sozialem Dienstleister überrascht worden und versuchen sich strategisch und operativ neu zu orientieren.

Welche Herausforderungen an die sozialen Unternehmen durch eine Orientierung an Wirkungen gegeben sind, gibt Halfar in folgendem Zitat wider:

„Organisationen müssen ihre eigenen Zielgrößen finden, jedoch zudem einen Spagat in einem Spannungsfeld absolvieren, das die Ziel- und Wirkungsvorgaben der Zielgruppen, Angehörigen, der Gesellschaft und der Kostenträger verstärkt mit den eigenen Zielvorstellungen verknüpft.“ [5]

Die vorgegebene Wirkungsorientierung in die eigene Organisation zu integrieren und eigenen Wirkungsüberlegungen gegenüberzustellen werden die zukünftigen Herausforderungen sein.

1.2 Zielsetzung

Diese Masterthesis setzt sich mit den Verwaltungsänderungen durch das New Public Management und der österreichischen Ausprägung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) auseinander. Sie beschreibt die Elemente, die für die Wirkungsorientierung maßgeblich sind, und die Veränderungen, die sie in sozialen Organisationen auslösen.

Exemplarisch wird dies an den Arbeitsassistenzprojekten in Österreich genauer beschrieben und erforscht. 2014 verpflichtete der Fördergeber nach einer zweijährigen Pilotphase alle Projekte zur Einführung der Wirkungsorientierung, dem „Monitoring beruflicher Integration“. Die Auswirkungen für die sozialen Organisationen wird mittels Experteninterviews von Projektleitungen sowie Personen vom bundesweiten Dachverband berufliche Integration (dabei-austria) erhoben. Die Ergebnisse werden mit der qualitativen Inhaltsanalyse zusammengefasst dargestellt. In der Diskussion wird die Forschungsfrage beantwortet und Empfehlungen für eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen den sozialen Organisationen und der Verwaltung gegeben.

1.3 Vorgehensweise

Die Arbeit beginnt mit einer theoretischen Auseinandersetzung zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung durch den Einfluss des New Public Managements und erläutert, wie New Public Management als wirkungsorientierte Verwaltungsführung in Österreich umgesetzt wurde.

Im Kapitel zwei wird der Wirkungskreislauf mit dem dafür notwendigen Element der strategischen Planung, die Festlegung von Wirkungszielen und Indikatoren, die Messung von Wirkungen und die Etablierung eines Controlling erläutert.

Das Kapitel drei widmet sich dem Thema, inwieweit sich die Soziale Arbeit uns soziale Organisationen durch wirkungsorientierte Verwaltungsführung verändert. Dieses Kapitel ist gemeinsam mit dem nächsten die theoretische Grundlage für den empirischen Teil dieser Arbeit.

Da die Arbeitsassistenzprojekte in Österreich als Praxisbeispiel ausgewählt wurden, werden im Kapitel vier die Dienstleistung, deren Rahmenbedingungen und das vom Fördergeber eingeführte Wirkungsorientierungssystem „Monitoring berufliche Integration“ beschrieben.

Das Kapitel fünf widmet sich der empirischen Auseinandersetzung mit dem Einfluss der Wirkungsorientierung auf die Arbeitsassistenzprojekte. Es werden die Herangehensweise, die verwendete Methode und die Ergebnisse aufgezeigt.

Schließlich wird im sechsten Kapitel die Forschungsfrage beantwortet, ein Ausblick erstellt und mögliche Forschungsfelder erläutert.



[1] Vgl. Budgetdienst der Republik Österreich, 2014, S. 1

[2] Dahme/Wohlfahrt, 2010, S. 209

[3] Zu den NEBA-(Netzwerk Berufliche Assistenz)-Dienstleistungen zählen Jugendcoaching, Berufsausbildungsassistenz, Jobcoaching, Arbeitsassistenz und Produktionsschulen; vgl. www.neba.at.

[5] Halfar, 2009, S. 6

2 New Public Management in Österreich

Die wirkungsorientierte Verwaltungsführung ist ein wesentlicher Teil des New Public Management. Zum besseren Verständnis wird in diesem Kapitel das Steuerungsmodell NPM beschrieben. Es ist eingebettet in ein Bündel von Neuerungen, die sich gegenseitig bedingen und die die Grundlage für das österreichische Modell der wirkungsorientierten Verwaltungsführung sind.

2.1 Motivation zur Einführung der New Public Management (NPM)

Ende der 1980er bzw. am Beginn der 1990er Jahre kam es zu einem Modernisierungsschub in der Betrachtungsweise der Verwaltungsaufgaben und der Zusammenarbeit mit der Politik. Ausschlaggebend war die finanzielle Budgetkrise, in der sich die meisten europäischen Länder zu dieser Zeit befanden. Nach Jahrzehnten des stetigen Wachstums und der damit einhergehenden Ausdehnung des Staates wurde deutlich, dass die Problemlösungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung nicht mit der Menge an Aufgaben und den zu Verfügung stehenden finanziellen Mitteln standhalten konnte.[6]

Politik und Verwaltung suchten nach neuen Konzepten, um eine Effektivitäts- und Effizienzsteigerung zu erreichen. Die Reformwelle des New Public Management hatte ihren Ursprung in Australien und Neuseeland zu Beginn der 1990er Jahre. Als nächstes erreichte sie unter dem Begriff „Reinventing Government“ die USA und Großbritannien; schließlich wurden die neuen Ideen zur Steuerung und Umsetzung des New Public Management in den mitteleuropäischen Staaten Deutschland, Schweiz und Österreich umgesetzt.[7]

In Deutschland wurde die NPM unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ und in Österreich und der Schweiz als „Wirkungsorientierung“ bzw. „wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ eingeführt. Die unterschiedlichen Bezeichnungen setzen unterschiedliche Schwerpunkte in der Verwaltungsreform. So liegt der Schwerpunkt in Deutschland auf der Steuerung, in den beiden anderen Ländern auf der Wirkungsorientierung. [8]

Die Einführung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung verfolgt das Ziel, unter Einhaltung der budgetären Vorgaben eine Maximierung gesellschaftspolitischer Wirkungen zu erreichen. Sie hat die Aufgabe, die öffentliche Aufgabenwahrnehmung zu gestalten und mit weniger Budget und Personal die gleiche oder sogar mehr Wirkung zu erzielen.[9]

2.2 Grundannahmen des NPM

Nach Schedler und Proeller handelt es sich bei der New Public Management, um

"ein Konzept, das sich unter Einfluss unterschiedlicher theoretischer und praktischer Erfahrungen herausgebildet und weiterentwickelt hat." [10]

Die theoretischen Grundlagen dieses Konzeptes bauen auf der „Public Choice Theory“ und dem „Managerialismus“ auf.

In dieser Arbeit wird die Definition von Schedler/Pröller des New Public Management herangezogen:

New Public Management (NPM) ist der Oberbegriff der weltweit terminologisch einheitlichen Gesamtbewegung der Verwaltungsreformen die auf einer institutionellen Sichtweise basieren. Charakteristisch für NPM-Reformen ist der Wechsel der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung.“[11]

NPM orientiert sich an zentralen Aussagen und Vorstellungen, die folgendermaßen zusammenfasst werden können:

  • Optimistisches Menschenbild: dieses Bild kann nach Schedler/Proeller[12] dem Typus der Theorie Y von McGregor[13] gleichgesetzt werden.

  • Staat und Verwaltung sind notwendig.

  • Lösungsansatz: Effizienz und Effektivität statt Legalität oder Legitimation.

  • Rationales Public Management ist möglich.

  • Wettbewerb führt zu mehr Effizienz und Effektivität als Planung und Steuerung.

  • Politik und Verwaltung sind lernfähig.

2.3 Neues Rollenverständnis

Das neue Rollenverständnis betrifft einerseits die Staatskonzeption als Ganzes und andererseits die daraus resultierenden Aufgaben und Ziele der einzelnen Einheiten.

Der Wohlfahrts- und Sozialstaat sieht sich in der Verantwortung gegenüber der Gesellschaft zunehmend überfordert, die an ihn gestellten Aufgaben finanziell und bürokratisch zu bewältigen. Um die Kräfte zu bündeln und sich auf seine unverzichtbaren Funktionen zu konzentrieren, wird die Konzeption des Gewährleistungsstaates eingeführt. Er gewährleistet „nur noch die Aufgaben im Kernbereich der staatlichen Verantwortung selbst[14]. Dies bedeutet im wohlfahrtsgewährenden Aufgabenbereich, dass die Aufgaben nicht aufgehoben werden, aber dass sich das Verhältnis zu dem Leistungsabnehmer verändert. Diese werden aktiviert und können aktiv an der Gestaltung der Leistungserstellung partizipieren.[15]

Mit der neuen Leistungstiefe des Staates kommt es zu einer tiefgreifenden Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Politik, Verwaltung und den privaten Leistungserbringern für die öffentliche Hand. Dies hat eine Redefinition der Rolle des Staates zur Folge und das Verhältnis des privaten zum öffentlichen Sektor muss neu entwickelt werden.[16]

Zum näheren Verständnis wird hier ein Vergleich von altem und neuem Verwaltungssystem vorgestellt:

Abbildung 1. Neues und altes Verwaltungsmodell

Neues und altes Verwaltungsmodell
Schedler/Proeller, 2009, S. 92

Die neue Struktur sieht drei getrennte Ebenen vor: Die Leistungsfinanzierer geben die allgemeinen Ziele vor, welche die Verwaltungspolitik bestimmen. Die Leistungskäufer sind verantwortlich für die Einhaltung des Produktbudgets und die erzielten Ergebnisse gegenüber den Leistungsfinanzierern. Sie stellen verschiedene Aufgaben und Leistungen der öffentlichen Hand bereit. Die Leistungserbringer erstellen Produkte bzw. Leistungen zu vorgegebenen Konditionen der Leistungskäufer. Der Leistungsabnehmer wird als Kunde gesehen und bewertet die Leistung.[17]

2.4 Strategische Einzelziele des NPM

New Public Management versucht den Leistungsprozess der öffentlichen Verwaltung zu verbessern. Dies wird durch den gezielten Einsatz unternehmerischer und marktwirtschaftlicher Elemente umgesetzt. Da die folgenden vier Grundsätze, in allen landesspezifischen Ausprägungen enthalten sind, können sie als strategische Einzelziele der NPM angesehen werden.[18]

2.4.1 Kundenorientierung

Kundenorientierung ist eine zentrale Forderung des New Public Management Konzeptes. Damit soll eine Öffnung der Verwaltung gegenüber den Anliegen der Bürger sichergestellt werden.

Die Kundenorientierung hat in der Betriebswirtschaftslehre die Aufgabe, die Bedürfnisse einer definierten Kundengruppe zu ermitteln und in der Folge zu bedienen, um somit den höchstmöglichen Wert zu liefern.[19]

Die Verwaltung kann sich aufgrund ihrer Aufgaben und Strukturen nicht gleichermaßen wie ein Wirtschaftsunternehmen den Bedürfnissen der Kunden orientiert verhalten. So kann im Hoheitsbereich der Behörde das Kundenbedürfnis in der Sache selbst nicht einbezogen werden, da das Verwaltungshandeln auf Grundlage von Gesetzen und Richtlinien erfolgt. Der privatwirtschaftliche Kundenbegriff muss deshalb an die öffentliche Verwaltung angepasst werden. Der Schwerpunkt liegt auf der Unterstützung der Dienstleistungsmentalität in der Verwaltung. Mit dieser Sichtweise konnten deutliche Verbesserungen erreicht werden. So wird versucht das „One-Stop-Shop“ Konzept als bedeutende Veränderung in der Verwaltungskultur einzuführen. Es sollte möglich sein, alle Geschäfte mit der Verwaltung an einem Ort abzuwickeln und dies zu Öffnungszeiten, die es Personen in Erwerbsarbeit ermöglicht, nach der Arbeitszeit Erledigungen zu tätigen. In diesen Bereich fällt auch der Ausbau des E-Governmentelectronic government, das die Nutzung als Kunde rund um die Uhr ermöglicht, ohne eine Behörde aufsuchen zu müssen.[20]

2.4.2 Leistungs-/Wirkungsorientierung

Die traditionelle Form der Führung und Steuerung von öffentlicher Verwaltung ist die Inputorientierung. Ressourcen werden zur Verfügung gestellt, damit die Verwaltung in bestimmten Aufgabenfeldern tätig wird. Arbeitet die Verwaltung bei der Erfüllung der Aufgabenfelder effizient und schöpft die vorgesehenen Budgetmittel nicht aus, werden diese im nächsten Budgetjahr reduziert. Dies führt dazu, dass versucht wird, den Budgetrahmen auszuschöpfen („Dezemberfieber“), um Kürzungen zu vermeiden.[21]

Damit die Ergebnisse des Verwaltungshandelns und deren bestmögliche Zielerreichung mit dem geringsten Ressourceneinsatz in den Fokus gesetzt werden, orientiert sich das NPM an output- bzw. leistungsorientierter und outcome- bzw. wirkungsorientierter Steuerung. Es stehen nicht mehr die eingesetzten Mittel im Vordergrund, sondern die Ergebnisse und Wirkungen im Hinblick auf gesellschaftspolitische Zielsetzungen.[22]

Ein Vergleich der unterschiedlichen Steuerungsarten ist in der folgenden Tabelle zusammengefasst:

Tab. 1: Stärken und Schwächen unterschiedlicher Arten der Steuerung*
Stärken Schwächen Geeigneter Kontext
Input- Steuerung

Einfach und ohne großen Aufwand umsetzbar; Stärkt Regelkonformität

Keine Berücksichtigung der Effizienz; Starke Starrheit; Kaum Managementautonomie

Geringes Vertrauen und unbeständige Kompetenz

Output- Steuerung

Begünstigt Effizienz; Begünstigt die Kontrolle von Budgetbereichen; Ergebnisorientierung

Kann zu Verzerrungen führen (v.a. Quantität auf Kosten der Qualität); Messprobleme; Informationsüberlastung

Hohes Vertrauen; Fest etablierte Verantwortlichkeitsstrukturen; Hohe Professionalität

Outcome-Steuerung

Unterstützt Politikentwicklung und Koordination; Langfristorientierung

Messprobleme; Verantwortlichkeitsprobleme; Kosten; Informationsüberlastung

Wie oben, plus Fähigkeit der Zielsetzung; Engagement der Politik

* Quelle: OECD, 2005, S. 71

Laut Hammerschied werden in Zukunft Output- bzw. Outcomesteuerung zwar zunehmen, aber nicht komplett die Inputsteuerung ersetzen. Da jede Steuerungsart Vor- und Nachteile bietet, besteht die Herausforderung darin, einen geeigneten Mix zu finden, um eine einseitige Konzentration zu unintendierten negativen Auswirkungen auf andere Dimensionen zu unterbinden.[23]

2.4.3 Qualitätsorientierung

Qualitätsorientierung ist ein weiteres wichtiges Element des New Public Management, um Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns voranzutreiben. Damit werden die verwaltungsinternen Abläufe und Strukturen Gegenstand der Modernisierung. So ergibt sich die Notwendigkeit eines umfassenden Qualitätsmanagements und Qualitätsbewusstseins. Qualitätsmanagementsysteme unterstützen die öffentliche Verwaltung bei der Qualitätsorientierung und versuchen folgende Qualitätsdimensionen in ihrer Umsetzung zu berücksichtigen:

  • Produktbezogene Qualität: Unterschiedliche Attribute eines Produktes und deren damit verbundenen Zusatzleistungen

  • Kundenbezogene Qualität: Kundenzufriedenheit, angestrebtes verändertes Kundenverhalten bzw. veränderte Fähigkeiten des Kunden

  • Prozessbezogene Qualität: Fehlerhäufigkeit und Optimierung des Prozesses

  • Wertbezogene Qualität: Kosten-, Leistungs- oder Kosten-Wirkungs-Verhältnis

  • Politische Qualität: Der Auftraggeber beurteilt die Qualität nach dem Nutzen, den er für die Politik stiftet.[24]

Diese Aufzählung zeigt, dass die zu berücksichtigenden Parameter eine viel höhere Komplexität aufweisen wie dies im Profitbereich vorgesehen ist.

Zur Umsetzung des Qualitätsmanagements in der öffentlichen Verwaltung werden hauptsächlich drei Systeme angewandt. Die ISO 9000, das EFQM Excellence Modell und das auf EFQM basierende CAF Modell. Das letztere wurde speziell auf die Bedürfnisse des öffentlichen Sektors innerhalb der EU abgestimmt. 2013 verwendeten bereits 169 öffentliche Verwaltungen in Österreich das CAF Modell.[25]

2.4.4 Wettbewerbsorientierung

Die Effektivität und Effizienz der Verwaltung soll durch die Schaffung eines Umfeldes gesteigert werden, indem die Einführung und Fortsetzung von Wettbewerb und marktähnlichen Strukturen erreicht wird. Dies ist in der Leistungsverwaltung leichter umzusetzen als in der Hoheitsverwaltung. Die Verwaltung muss sich der Frage "make or buy" stellen, also ob sie eine Leistung selber erbringt oder sie als Drittvergabe ausschreibt. Da die öffentliche Verwaltung sich meist in einem monopolistischen Markt bewegt, ist eine Vergabe zwar nicht immer direkt möglich, aber es können Instrumente verwendet werden, die eine wettbewerbsähnliche Situation simulieren. Beispiele dafür sind Kosten- und Leistungsvergleiche mit Privaten oder Ausschreibungen. Mit Blick auf NPO-Anbieter formuliert Greiling, dass die traditionelle Vorrangstellung gemeinnütziger Anbieter in Kombination mit Inputfinanzierung nicht NPM konform ist.

„Die Vergabe öffentlicher Fördermittel erfolgt auf Zeit. NPO-Anbieter müssen sich in jeder neuen Verhandlungsrunde als finanziell und qualitativ leistungsfähig erweisen.“[26]

Damit bei Ausschreibungen eine Marktsituation entsteht, werden gesetzliche Grundlagen dafür geschaffen, unter welchen Bedingungen Ausschreibungen zu erfolgen haben. 2014 hat das Europäische Parlament die Vergaberichtlinien für öffentliche Ausschreibungen neu geregelt.[27] Diese Rechtsvorschriften werden von den Vertragsstaaten bis 2016 in nationale Vergabegesetze und Richtlinien ausformuliert.

Soziale Dienstleistungsorganisationen haben in der neuen Richtlinie einen Sonderstatus, der es dem Auftraggeber ermöglicht, an die besonderen Merkmale des Leistungsgegenstandes, an die regionalen und kulturellen Strukturen der betreffenden Sozialwirtschaft und deren Nutzer anzupassen.[28]

In der EU-Richtlinie sind bereits folgende Änderungen der Ausschreibungskriterien speziell für soziale Dienstleistungsorganisationen nachvollziehbar:

  • Ex ante Veröffentlichung für die Vergabe öffentlicher Aufträge

  • Einführung von sozialen und ökologischen Kriterien zur Bewertung

  • Hoher Stellenwert von Qualitätskriterien

  • Einforderungsmöglichkeit von Kontroll- und Sanktionsklauseln[29]

2.5 Das österreichische Modell der NPM

Österreich hat im Vergleich zu anderen europäischen Ländern Maßnahmen des New Public Management erst sehr spät umgesetzt. Im Gegensatz zu Deutschland, wo die Umsetzung der neuen Steuerung über die Kommunalverwaltung eingeleitet wurde[30], versucht man in Österreich die neue Steuerungslogik zu erst im Bundeshaushalt und in einigen Ländern (z.B. Oberösterreich) zu verankern.[31] Die Wirkungsorientierung umfasst zwei Anwendungsbereiche. Einerseits wird die wirkungsorientierte Verwaltungsführung als Steuerungsinstrument im laufenden Prozess eingesetzt und andererseits werden durch die wirkungsorientierte Gesetzfolgenabschätzung präventiv vor dem administrativen Prozess mögliche Wirkungen abgeschätzt.[32] 2007 wurde in einer Bundeshaushaltsreform beschlossen, dass ab 2009 ein mittelfristig verbindlicher Ausgabenrahmen eingeführt wird, der zur Verbesserung der Budgetdisziplin und Planbarkeit dient. Ab 2013 sollte die Aufnahme von Wirkungszielen und Leistungsindikatoren in das Budget sichergestellt werden.[33] Der Schwerpunkt liegt – wie in der Schweiz – auf einer Wirkungsorientierten Verwaltungsführung, deren Ziel es ist, eine konsequente Verbindung von Wirkungszielen und Wirkungsdaten mit der Budgetierung zu verknüpfen[34]. Welche Aufgaben auf die Verwaltung durch die wirkungsorientierte Verwaltungsführung zukommen, formuliert Flatz, die als Sektionschefin die Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung im Bundeskanzleramt leitet, folgendermaßen:

„Die neuen Steuerungselemente müssen in die Verwaltungseinheiten implementiert und deren Strukturen an die neuen Steuerungsanforderungen angepasst werden, intelligente Steuerungsketten von der Zentralstelle bis zu den nachgeordneten und ausgelagerten Dienststellen müssen aufgebaut werden.“ [35]

2.5.1 Einordnen des Modells

Die OECD unterscheidet drei unterschiedliche Ausprägungstypen für die Umsetzung der Wirkungsorientierung, je nach Verknüpfung von Ergebnis, Wirkungsinformation und Finanzzuweisungen[36]:

  1. Darstellung von Ergebnisinformationen im Budget: Das System hat ausschließlich Informationscharakter.

  2. Budgetierung unter Berücksichtigung von Ergebnisinformationen: Es erfolgt eine indirekte Verknüpfung, die bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt wird.

  3. Direkte ergebnisorientierte Budgetierung: Die Budgetierung ist unmittelbar an die Ergebnisse bzw. Wirkungen gekoppelt.

Laut Hammerschmid orientiert sich die österreichische Haushaltsreform an der „Budgetierung unter Berücksichtigung von Ergebnisinformationen“, da eine direkte ergebnisorientierte Budgetierung eine erfolgreiche Umsetzung bei dem derzeitig niedrigen Erfahrungsniveau eine Überforderung darstellen würde.[37] Es wurden

„Wirkungen und Leistungen in den Budgetkreislauf voll integriert, aber Ressourcen einerseits und Wirkungen/Leistungen andererseits einander gegenübergestellt, und somit keine automatische, sondern nur eine mittelbare Verknüpfung beider Dimensionen“ [38]

vorgenommen.

Eine große Veränderung stellt die neue Budgetstruktur dar. Es wurden 70 sachlich gegliederte Politikbereiche gebildet. Diese werden als Globalbudgets ausgewiesen und ersetzen die bisherige Struktur mit ca. 1.000 rechtlich bindenden Budgetansätzen.[39]

Abbildung 2. Zielstruktur und Zeithorizont

Zielstruktur und Zeithorizont

Legende: langfristig (> 4 Jahre), mittelfristig (1 Jahr > 4 Jahre), kurzfristig (≤ 1 Jahr); Bundeskanzleramt, 2011a, S. 15

Das Bundeshaushaltsgesetz gibt in § 24[40] die neue Gliederung vor:

  • Systematische Darstellung in Rubriken, Untergliederungen, Globalbudgets, und Detailbudgets erster Ordnung.

  • Jede Untergliederung wird in mehrere Globalbudgets aufgeteilt und diese wiederum vollständig und grundsätzlich mehreren Detailbudgets erster Ebene zugeordnet.

  • Die Angaben zur Wirkungsorientierung sind je Globalbudget und Untergliederung zu erstellen.

Damit sowohl Untergliederungen und Globalbudgets mit Wirkungszielen nicht überfrachtet werden, sind je Untergliederung und Globalbudget nur fünf Wirkungsziele möglich. Davon sollte mindestens eines das Ziel der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern beinhalten.[41]

So findet sich das für die Finanzierung von Maßnahmen der Behindertenhilfe maßgebende Budget und dessen Wirkungsziele in der Untergliederung 21 „Soziales und Konsumentenschutz“ im Globalbudget 21.04 „Maßnahmen für Behinderte“. Für 2016 ist folgendes Wirkungsziel in diesem Globalbudget festgehalten: [42]

„Weitere Verbesserung der Gleichstellung der Menschen mit Behinderung in allen Bereichen des Lebens, insbesondere durch berufliche Eingliederung.“[43]

Diese Verbesserung wird einerseits durch die weitere Umsetzung des Nationalen Aktionsplans (NAP) für Menschen mit Behinderung erreicht. Der Indikator dafür ist die Umsetzung aller vorgenommenen Maßnahmen bis 31.12.2016.

Andererseits wird das Wirkungsziel durch die Erhöhung des Anteils der Menschen mit Behinderung bei sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen angestrebt. Dafür gibt es zwei Indikatoren. Der erste Indikator ist die Quote der besetzten Pflichtstellen von begünstigt behinderten Personen. Diese soll 2016 um 0,4% steigen. Der zweite Indikator ist der Anteil der arbeitslosen Personen mit gesundheitlichen Vermittlungseinschränkungen. 2016 soll dieser Anteil um 0,3% sinken. Die Budgetaufstellung dieses Globalbudgets findet sich in Anhang 1.

Unter der Globalzielebene werden Ressourcen, Ziel- und Leistungspläne (RLZ-Pläne) auf Detailbudgetebene festgelegt. Dies sind die konkreten operativen Arbeitspläne der Verwaltungseinheiten für die kommenden vier Jahre. Es handelt sich dabei um ein verwaltungsinternes Instrument, welches im Gegensatz zur Globalbudgetebene nicht veröffentlicht wird.[44]

Die Wirkungsziele werden nach der Detailbudgetebene bzw. nach den RLZ-Plänen operationalisiert, und schließlich werden Leistungsziele für das Kontraktmanagement mit sozialen Dienstleistungsunternehmen abgeleitet und konkretisiert.

Unter diese konkretisierten Maßnahmen zur Messung der Ergebnisse und dem systematischen Vergleich der Erfolgsfaktoren fällt das Monitoring berufliche Integration (MBI), welches vom Sozialministeriumservice für Organisationen der beruflichen Integration eingeführt wurde.

2.5.2 Begriffsklärung

Mit der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung wurden neue Begrifflichkeiten für das Wirkungsmodell eingeführt. Sie werden in der folgenden Tabelle erklärt:

Tab. 2: Begriffe der Wirkungsorientierung
Begriff Bedeutung
Input

Bezeichnet die notwendigen Ressourcen für eine oder mehrere Maßnahmen, um die Wirkungen zu erreichen (Personal, Budget, Sachmittel, Information, Infrastruktur, andere Akteure)

Prozesse

Hier erfolgt die Leistungserstellung, in der mittels des Inputs ein Output generiert wird.

Effektivität

Gibt Auskunft über den Grad der Zielerreichung. Effektivität liegt dann vor, wenn vorgegebene Wirkungen mit den festgelegten Maßnahmen erreicht werden.

Effizienz

Beschreibt das Verhältnis von Output zu Input. Sie ist erreicht, wenn vorgegebene Wirkungen mit dem kleinstmöglichen Ressourceneinsatz erzielt wurden.

Output

Bezeichnet das unmittelbare Ergebnis der Produktion von Gütern und Dienstleistungen.

Wirkungen

Sind das mittelbare Ergebnis der Produktion von Gütern und Dienstleistungen.

Wirkungen-Output

Ist die objektive Wirkung und der politisch beabsichtigte Beitrag zum Gemeinwohl.

Wirkungen-Impact

Ist die Wirkung aus subjektiver Sicht der Empfänger von Leistungen.

In der Literatur werden die Begriffe „Outcome“ und „Impact“ den verschiedenen Wirkungsobjekten (Leistungsadressat, Zielgruppe, Gesellschaft, Bürger) unterschiedlich zugeordnet. Eine gute Zusammenfassung findet sich dazu bei Rechberger[45].

2.5.3 Beschreibung der Elemente

Das Wirkungsmodell, welches der österreichischen WOV zugrunde liegt, wird anhand unten angeführter Abbildung aus dem Informationsmaterial des Bundeskanzleramtes beschrieben:

Abbildung 3. Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung

Modell der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung

Bundeskanzleramt, 2011b, S. 15

Bei der wirkungsorientierten Steuerung legt die Politik einen zukünftigen zu erreichenden Zustand bzw. eine Wirkung (Outcome und Impact) fest. Die Politik beauftragt die Verwaltung, diese Wirkung zu erzielen, indem sie Wirkungsziele vorgibt. Die Verwaltung wählt geeignete Maßnahmen aus, um diese Ziele umzusetzen. Es kommt zur Entscheidung, ob die Maßnahmen selbst umgesetzt werden oder durch Dritte erfolgen soll. Die Verwaltung legt den Output für diese Maßnahmen fest, indem sie auf identifizierte Ursache-Wirkungsbeziehungen zurückgreift. Dabei werden mögliche andere Einflüsse mit berücksichtigt. Die Verwaltung stellt nun den hierfür notwendigen Input in Form von Ressourcen und Leistungskontrakten zu Verfügung. Es folgt der Prozess der Leistungserstellung, der innerhalb der Verwaltung oder durch externe Dritte erfolgen kann.[46] Der Erfolg der Wirkungsorientierung liegt vor allem in der Effizienz der Prozesse und in der Effektivität der Maßnahmen in Bezug auf die beabsichtigte Wirkung.[47]

Einer der großen Herausforderungen in diesem Modell ist der Zusammenhang zwischen den Ergebnissen einer Maßnahme (Output) und den Veränderungen, die durch die Programmaktivitäten erfolgt sind. Stockmann betont dabei die Komplexität dieser Aufgabe:

„Werden die Wirkungen eines Programms bilanziert, dann dürfen die unbeabsichtigten Folgen nicht vernachlässigt werden, denn die Qualität eines Programms kann nicht isoliert betrachtet werden, sondern nur in seiner gesamten Komplexität.“ [48]

Es wird dabei zwischen intendierten und nicht-intendierten Wirkungen (Deadweights) unterschieden.

Dass die Entwicklung von Kausalketten sehr anspruchsvoll ist, berichtet Zimmermann aus Erfahrungen bei der Einführung der verwaltungsorientierten Steuerung in der Schweiz. Bereits die Formulierung der Outputs für Maßnahmen führte zu großen Schwierigkeiten.

„Die meisten dieser Verwaltungen sind denn auch auf der Ebene der Outputdefinition verharrt und haben sich nicht mehr an die konzeptionell so wichtigen Fragen des Impacts und des Outcomes herangewagt.“[49]



[6] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 27

[7] Vgl. Lienhard, 2013, S. 23 f.

[8] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 5

[9] Vgl. Flatz, 2014, S. 47

[10] Schedler/Proeller, 2009, S. 47

[11] Schedler/Proeller, 2009, S. 5

[12] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 52

[13] Vgl. McGregor, 1960, S. 45 ff.

[14] Proeller/Schedler, 2011, S. 39 f.

[15] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 34

[16] Vgl. Neisser/Hammerschmid, 1998, S. 550 f.

[17] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 101ff.

[18] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 66 f. und Bono, 2010, S. 15 f

[19] Vgl. Kotler u. a., 2011, S. 127

[20] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 125 ff.

[21] Vgl. Stelling, 2009, S. 246

[22] Vgl. Hammerschmid, 2013, S. 129 ff.

[23] Vgl. Hammerschmid, 2013, S. 130 f.

[24] Vgl. Schedler/Proeller, 2009, S. 78 f.

[25] Vgl. Bundeskanzleramt, 2015, S. 5

[26] Greiling, 2009, S. 73

[27] Vgl. Europäisches Parlament und Rat, 2014

[28] Vgl. Seirer, 2014, S. 410

[29] Vgl. Public Social Responsibility Institut, 2014, S. 2 ff.

[30] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 43

[31] Vgl. Brantner/Kirschner/Polzer, 2013, S. 211

[32] Vgl. Brantner/Kirschner/Polzer, 2013, S. 214

[33] Vgl. Janik/Schatz, 2008, S. 7

[34] Vgl. Hammerschmied/Grünwald, 2014, S. 7

[35] Flatz, 2014, S. 43

[36] Vgl. OECD, 2014, S. 104

[37] Vgl. Hammerschmied/Grünwald, 2014, S. 18

[38] Steger, 2009, S. 31

[39] Vgl. Hammerschmied/Grünwald, 2014, S. 29

[40] Vgl. Österreichischer Nationalrat, 2009

[41] Vgl. Bundeskanzleramt, 2011b, S. 16

[42] Bundesministerium für Finanzen, 2015: S. 239

[43] Vgl. Bundesministerium für Finanzen, 2015: S. 239

[44] Vgl. Thaller/Lichtenberger, 2013, S. 10

[45] Vgl. Rechberger, 2013, S. 175

[46] Vgl. ebenda S.12

[47] Vgl. Hammerschmied/Grünwald, 2014, S. 31

[48] Stockmann, 2006, S. 102

[49] Zimmermann, 2009, S. 58

3 Wirkungsorientierter Steuerungskreislauf

Der Wirkungsorientierte Steuerungskreislauf gibt den Ablauf wieder, wie Verwaltungshandeln zu geschehen hat, damit Wirkungsorientierung systematisch und konsequent umgesetzt werden kann. Das Kapitel beginnt mit einer Definition des zentralen Begriffs der Wirkung. Die Wirkungsorientierte Steuerung, Wirkungsziele und Indikatoren, Wirkungsmessung und Wirkungscontrolling werden näher beschrieben und ausgeführt.

3.1 Definition von Wirkung

Wirkung ist der zentrale Begriff der Wirkungsorientierung. Er bedeutet in der Wissenschaftstheorie das Ergebnis einer Ursache, eine Kausalität.[50]

Da eindeutige Kausalitäten in komplexen sozialen Zusammenhängen nur sehr schwer herstellbar sind, werden Näherungswerte an Kausalitäten in Form von Wahrscheinlichkeiten angegeben. Nach Cook und Campbell müssen diese in den Sozialwissenschaften folgende Eigenschaften enthalten:

  • „Eine Kovarianz ist wichtig: Veränderungen in der angenommenen Ursache müssen zu Veränderungen in den angenommenen Effekten führen bzw. in einem systematischen Zusammenhang stehen.

  • Die Ursache muss vor der Wirkung stattfinden.

  • Es darf keine alternative Erklärungen geben.“ [51]

Als Definition für diese Arbeit wird der Wirkungsbegriff des Bundesjugendministeriums herangezogen:

„Wirkungen sind intendierte Zustandsänderungen, die beobachtbar, beschreibbar, kommunizierbar sind und nach plausiblen und hypothesengeleiteten Annahmen über nachvollziehbare Zusammenhänge bewertet werden können.“ [52]

3.2 Wirkungssteuerung

Wie bereits beim österreichischen Modell der WOV beschrieben, geht man bei der Planung und Strategieentwicklung vom Endergebnis der gewünschten Wirkungen aus, und stellt sich die Frage „Was wollen wir erreichen?“. Der zweite Schritt wird mit der Frage „Was müssen wir dafür tun?“ eingeleitet und widmet sich den für die Wirkungen notwendigen Programmen und Produkten. Mit der Frage „Wie wollen wir es tun?“ werden die Prozesse und notwendigen Strukturen festgelegt. Und schließlich steht die Frage „Was müssen wir dafür einsetzen?“ für die notwendigen Ressourcen, die für die Leistungen aufgewendet werden müssen.

Abbildung 4. Strategische Steuerung mit Wirkungen

Strategische Steuerung mit Wirkungen

Prorok/Biwald/Maimer, 2015, S. 10

Damit Steuerung funktionieren kann, sind folgende Voraussetzungen notwendig[53]:

  • Wirkungen müssen, um sie systematisch beobachten zu können, in eine messbare Form gebracht werden. Dies ist durch Kosten-Leistungsrechnung oder aussagekräftige Indikatoren möglich.

  • Verknüpfung der Wirkungs- und Ergebnisorientierung mit einem Anreizsystem für die beteiligten Mitarbeiter.

  • Der Einsatz von entsprechenden Strukturen und Prozesse sowie die notwendigen Instrumente und Mittel.

Der Einsatz des Wirkungsorientierten Steuerungskreislaufes ermöglicht eine systematische Umsetzung der Wirkungssteuerung. Damit wird sichergestellt, dass die Ergebnisse und Erfahrungen aus der letzten Planung und Umsetzung in der neuen Strategie abgebildet und aus vergangenen Fehlern bei der Erstellung von Zielen, Indikatoren, Messgrößen, Maßnahmen, Analysen und Evaluierungen gelernt werden kann. Als Beispiel wird hier der wirkungsorientierte Steuerungskreislauf für das BMASK dargestellt:

Abbildung 5. Wirkungsorientierter Steuerungskreislauf des BMASK

Wirkungsorientierter Steuerungskreislauf des BMASKBundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz

Thaller/Lichtenberger M., 2013, S. 15

Der Planungsprozess erfolgt jährlich. Es wird eine rollierende Planung durchgeführt, welche die nächsten vier Jahre berücksichtigt. Das kommende Jahr wird dabei detaillierter geplant. In der Planung werden die Strategie erarbeitet bzw. bestätigt, Ziele und Messgrößen festgelegt, Maßnahmen und deren Messgrößen definiert und das Budget erstellt. Nach der Umsetzung werden die Maßnahmen analysiert und die Wirkung mittels den bestehenden Zielen und Messgrößen evaluiert.

Jede Steuerung durch die Verwaltung birgt die Gefahr der Unter- und Übersteuerung, welches in beiden Fällen für soziale Organisationen bedeutende Nachteile hat. Im Fall der Übersteuerung wären die Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der sozialen Organisation eingeschränkt.[54] Innovationen können nicht mehr bei der Dienstleistungserstellung entstehen, sondern höchstens durch eigenständige Projekte, die der Träger selbst finanziert. Eine Untersteuerung, die sich in unklaren Wirkungszielen und Indikatoren äußert, kann keine klaren Rückschlüsse auf die angestrebte Wirkung liefern.

Eine erfolgreiche Wirkungssteuerung ist nur möglich, wenn Wirkungsziele verfolgt werden, die sowohl problemangemessen und evaluierbar sind als auch keine ungewollten Nebeneffekte aufweisen.[55] Dies setzt eine sorgfältige Formulierung der Wirkungsziele und der dafür eingesetzten Indikatoren und Messmethoden voraus. Bei der Offenlegung der Wirkungszusammenhänge (Wirkungshypothese), die einer Maßnahme zugrunde liegt, kommt es zu einer höheren Akzeptanz aller beteiligten Verwaltungseinheiten oder externer Partner.

3.3 Wirkungsziele

Die Steuerung der Wirkungen erfolgt über Ziele und ist dem Konzept des „Management by objectives“, welches in den 1960er Jahre in den USA entwickelt wurde, entnommen.

„Ziele sind dabei gewünschte Zustände, die das Handeln erreichen soll, um den Zweck zu erfüllen.“ [56]

Das Führen mit Zielen beinhaltet folgende Vorteile:

  • Bewusste Ausrichtung der Aktivitäten an übergeordneten Zielen

  • Motivierende Wirkung anspruchsvoller, erreichbarer, spezifischer Ziele

  • Nutzen der Kreativität durch Orientierung an Zielen statt an Weisungen

  • Geringe Notwendigkeit von laufender Kontrolle und Koordination, da Selbstkontrolle möglich ist.

  • Das Autonomiebedürfnis wird besser befriedigt.

Es bestehen aber auch Nachteile, die mit der Vergangenheitsperspektive der Planung zu tun haben. Da die legitimierte politische Handlung bereits stattfindet, werden Wirkungsziele in der Praxis von der realen bisherigen Tätigkeit der Verwaltungseinheit oder der beauftragten sozialen Einrichtung abgeleitet und orientieren sich nicht an zukünftigen gesellschaftlichen Zielen[57]. Weitere Nachteile sind der erhöhte Leistungsdruck und die Gefahr der Orientierung an der Quantität und nicht an der Qualität.

Die Messbarkeit von Wirkungszielen erhöht sich, wenn diese „s.m.a.r.t.“ formuliert werden. s.m.a.r.t. ist ein Akronym und steht dafür, dass Ziele spezifisch (eindeutig), messbar, akzeptabel, realistisch, terminisiert (zeitbezogen) festgelegt sein sollen.[58]

3.4 Wirkungsindikatoren

Für die Messung der Wirkungsziele sind sowohl quantitative als auch qualitative Indikatoren möglich. Quantitative Ziele lassen sich immer mit Kennzahlen[59] messen, die ein Ergebnis abbilden. Qualitative Ziele sind in der Regel nicht unmittelbar quantitativ erfassbar, sondern durch Indikatoren, die qualitative Ziele operationalisieren. Der Indikator macht ein nicht direkt messbares Phänomen durch die Anwendung empirischer Methoden sichtbar. Er ist eine Hilfsgröße, die in einem kausalen Zusammenhang zu Leistungen oder Wirkungen steht.[60] Es zeigt das Erreichen oder Verlassen eines bestimmten Zustandes von Leistungen und Wirkungen einfach und eindeutig an.[61] Die zweite Möglichkeit, Indikatoren darzustellen, sind Meilensteine. Diese sind ein qualitatives Kriterium zur Beschreibung von abgrenzbaren (Zwischen-)Ergebnissen eines zeitlich beschränkten Vorhabens oder Projekts.[62]

Dass Wirkungsindikatoren nur Hilfsgrößen darstellen, muss im Zusammenhang mit nichtintendierten Folgewirkungen berücksichtigt werden. Es besteht die Gefahr, dass die Wirkungsziele in der täglichen Arbeit aus dem Blick kommen und nur mehr an der Kennzahl gearbeitet wird. Als Beispiel dient die Bewertung der Agenturen für Arbeit durch den Bundesrechnungshof in Deutschland.[63] Dieser kritisiert in einem Bericht von 2014, dass die Agentur für Arbeit bei ihren Unterstützungsleistungen für arbeitslose Menschen, die erst seit kurzem arbeitslos sind, eine hohe Intensität der Vermittlungsbemühungen aufweist, da die Wahrscheinlichkeit einer beruflichen Integration höher ist als bei Personen mit einer längeren Arbeitslosigkeit. Da es aber das Ziel der Agentur für Arbeit ist, Arbeitslosigkeit zu vermeiden und zu verkürzen, sollte eine verstärkte Unterstützung von Personen mit erschwerter beruflicher Eingliederung erfolgen. Diesem Umstand begegnet der Bundesrechnungshof mit der Empfehlung, dass neben quantitativen Zielen (Anzahl der vermittelten Personen) auch qualitative Ziele vorgegeben werden sollen. So sind dies im Bereich Arbeitnehmer der Anteil nachhaltiger Integrationen und der Anteil der Integrationen von Personen mit einer Arbeitslosigkeit von mehr als 6 Monaten. Dieses Beispiel zeigt, wie durch die Konzentration auf die Kennzahl Creamingeffekte entstehen und wie das Wirkungsziel durch die Belohnung der operativ Tätigen aus den Augen verloren wird. Die Kombination von unterschiedlichen Indikatoren (z.B. quantitative und qualitative) kann diese gegeneinander absichern und unintendierte Wirkungen verhindern.[64]

Wie bei den Wirkungszielen unterstützt ein Akronym die präzise Formulierung von Indikatoren als Praxishilfe. Gute Indikatoren sind demzufolge c.l.e.v.e.r. Dies bedeutet charakteristisch (setzt an derselben Stelle an wie die Ziele), leistbar (Verhältnis von Nutzen zu Aufwand), eingeordnet (von der Leitung der Verwaltungseinheit verantwotet), vergleichbar (Periodenvergleiche, Benchmarking), ergiebig (auf die Messung des Ziels oder der Maßnahme bezogen) und reliabel (zuverlässig zur Überprüfung der Richtigkeit der Information).[65]

Indikatoren sollen folgenden Gütekriterien bei der Verarbeitung, Verwendung und Interpretation von Verwaltungszielen aufweisen:[66]

  • Anerkennung (rechtzeitig, Akzeptanz der Nutzenden)

  • Legitimation

  • Partizipation (Einschluss aller Beteiligten)

  • Kommunikation (Dialog mit Wissenschaft, Politik und Praxis)

  • Definition des Bezugsrahmens (Controlling, Monitoring, Evaluation)

Nullmeier empfiehlt die Verwendung von einfachen Kennzahlensystemen mit nicht mehr als zehn Indikatoren, da sonst nicht ausreichend Steuerungsimpulse möglich sind, sondern eher eine diffuse Steuerung erfolgt.[67]

3.5 Wirkungsmessung

Bei der Messung von Wirkungen stellt der Zusammenhang zwischen Ursache und deren Wirkung die größte Herausforderung dar.

„Die große Schwierigkeit der Wirkungsorientierung liegt im Nachweis gültiger Ursache-Wirkungs-Beziehungen. Es ist teils unmöglich oder mit außerordentlich hohem Forschungsaufwand zu erreichen, eine bestimmte Wirkung zu messen und die festgestellte Veränderung dann noch auf eine bestimmte Ursache zurückzuführen.“ [68]

Dies betrifft besonders „das Finden geeigneter qualitativer Zugänge“[69] wie eine Studie des Österreichischen Controller-Instituts ergeben hat. Zusätzlich erschwert die Messung und Erfassung von Wirkungen, dass sie, im Gegensatz zum direkten Output, erst langfristig erkennbar sind.

Um den tatsächlichen Programmeffekt messen zu können, müssen jene Wirkungen abgezogen werden, die auch ohne Intervention eingetreten wären. Diese Wirkungen werden als Deadweights bezeichnet. Bruttowirkungen sind die gesamten erzielten Wirkungen. Werden die Deadweights abgezogen, handelt es sich um Nettowirkungen. Programme können auch zu positiven oder negativen Nebeneffekten führen. Diese nichtintendierten Wirkungen treten auf, obwohl sie in der ursprünglichen Planung nicht berücksichtigt wurden.[70]

Grundsätzlich können für die Messung der Wirkung sämtliche Instrumente der sozialwissenschaftlichen Forschungsmethoden wie z.B. Statistiken, Befragungen, Beobachtungen, Interviews, Aktenanalyse oder Revisionen verwendet werden.[71] Der Aufwand und die Methodenwahl für eine Messung wird sich jedoch daran orientieren, ob es sich um eine punktuelle Messung während (ex nunc), nach der Maßnahme (ex post) oder einer permanenten Messung handelt. Das Untersuchungsdesign wird sich grundlegend unterscheiden, wenn es sich um eine Wirkungsanalyse oder ein Monitoring handelt. Monitoring hat die Aufgabe, die Programmversorgung und die Programmabdeckung abzuschätzen, und wird unter der Überschrift 3.6 Wirkungscontrolling in dieser Arbeit näher beschrieben.

Die Wirkungsanalyse setzt sich mit den reinen Programmwirkungen auseinander und wird in Form von Evaluationen durchgeführt. Schober sieht folgende Voraussetzung für eine Wirkungsevaluation:

„Um letztlich die reinen Programmwirkungen identifizieren zu können, ist im Evaluationsdesign eine Vergleichsgruppe (z.B. Teilnehmer eines alternativen Programms) oder ein Alternativszenario (z.B. das Programm würde nicht existieren) notwendig.“ [72]

Laut Stockmann ist allen Designs zur Wirkungsanalyse gemeinsam, dass sie auf Vergleichen beruhen. Es werden dafür zwei Gruppen gebildet. In einer Gruppe findet die geplante Intervention statt (Versuchs- und Experimentalgruppe), während in der anderen Gruppe keine Intervention erfolgt (Kontrollgruppe). Aus dem Vergleich beider Gruppen wird auf die Wirkung geschlossen.[73] Die Messung erfordert mindestens zwei Messpunkte. Meist wird ein Messpunkt vor der Intervention und einer nach der Intervention gewählt. Wenn man mehr als zwei Messpunkte heranziehen kann, ist es unter Umständen möglich, Wirkungsdynamiken und Verläufe sichtbar zu machen.[74]

Vedung[75] und Stockmann[76] beschreiben Versuchsanordnungen, die es erlauben, schlüssige Kausalzusammenhänge zu ziehen:

  • Experimente mit randomisierter Kontrolle: Vor dem Experiment kommt es nach dem Zufallsprinzip (Randomisierung) zur Auswahl der Teilnehmer der beiden Gruppen. Diese Methode gilt als wichtigstes und sicherstes Instrument zur Wirkungsanalyse.

  • Experimente mit parallelisierter Kontrolle (Matching): Diese Versuchsanordnung wird auch als quasi-experimentell bezeichnet.[77] Der Unterschied zum randomisierten Experiment besteht darin, dass die Untersuchungsgruppen nicht durch Zufall ausgewählt werden, sondern dass mit vorgefundenen Gruppen gearbeitet wird.

  • Statistische Kontrolle: Wird meist zusätzlich zu den oben beschriebenen Anordnungen verwendet, um festzustellen, ob sich die beiden Gruppen in allen wichtigen Merkmalen tatsächlich gleichen.

  • Generische Kontrolle: Vergleich von Effekten der permanenten Intervention in der Zielgruppe mit etablierten Normen für typische Veränderungen (anerkannte und empirische Kennwerte) in der restlichen Bevölkerung, die nicht von der Intervention berührt ist.

  • Reflexive Kontrolle: Die Zielgruppe des Programms wird zur eigenen Kontrollgruppe. Sie wird mit sich selbst zum Zeitpunkt des Beginns und zum Zeitpunkt des Endes der Intervention verglichen.

  • Schattenkontrolle: Die Zielgruppe wird mit Einschätzungen jener Veränderungen durch Experten, Programmleiter, Sachbearbeiter und andere Beteiligte verglichen, die nach deren Meinung eingetreten wäre, wenn die Intervention nicht stattgefunden hätte.

Wenn die oben angeführte experimentellen Versuchsanordnungen bzw. deren zusätzliche Kontrollen nicht möglich sind, gibt es noch andere Designs, die aber unzuverlässiger und ungenauer sind. Zu diesen zählen laut Stockmann[78]:

  • Querschnittsanalysen: Es werden Stichproben- oder Totalerhebungen zu einem Zeitpunkt erhoben.

  • Pretest-Posttest-Untersuchungen: Die Indikatoren werden vor und nach der Intervention bei den gleichen Personen gemessen.

  • Panelanalysen: Es werden dieselben Variablen, mit derselben Operationalisierung an denselben Personen zu verschiedenen Zeitpunkten erhoben. So können mehr Wirkungen abgeleitet werden als bei einer einmaligen Querschnittanalyse.

  • Zeitreihenanalysen: Aus regelmäßig (z.B. monatlich, jährlich) erhobenen Daten von der amtlichen Statistik, öffentlicher oder nicht-öffentlicher Dienste werden Zeitreihen gebildet, die sich für Kontrollzwecke nutzen lassen. Die Daten bieten eine relativ sichere Grundlage für Schätzungen, wie sich die Zielvariablen ohne Intervention entwickelt hätten.

  • Gutachtermodell: Dabei werden zur Bestimmung der Programmwirkungen Experten, Programm-Administratoren und Teilnehmer zur Schätzung der Nettowirkungen herangezogen.

Damit die Messqualität sozialwissenschaftlichen Kriterien entspricht, muss sie den drei Kriterien Objektivität, Reliabilität und Validität entsprechen. Objektiv ist ein Testergebnis dann,

„wenn verschiedene Testanwender bei denselben Personen zu den gleichen Resultaten gelangen, d.h. ein objektiver Test ist vom konkreten Testanwender unabhängig“[79].

Die Reliabilität gibt den Grad der Messgenauigkeit eines Instrumentes an. Das Ideal wäre, dass der Test in der Lage wäre, keinen Messfehler zu erfassen, was bei Fehlereinflüssen in der Praxis durch situative Störungen, Müdigkeit der Probanden, Missverständnisse oder Raten nie erreicht werden kann. Schließlich zeigt die Validität an, ob ein Test das misst, was er messen soll bzw. was er zu messen vorgibt.[80] Validität kann in vier Typen differenziert werden[81]:

Die Konstruktvalidität geht der Frage nach: „Repräsentieren die verwendeten Messinstrumente (abhängige Variablen) sowie die hergestellten Untersuchungsbedingungen (unabhängige Variablen) inhaltlich in hohem Maße jeweils genau die interessierenden theoretischen Konstrukte?“ Die Interne Validität stellt die Frage: „Wie zweifelsfrei kann für die interessierenden Effekte tatsächlich der vermutete Kausaleinfluss der unabhängigen Variablen auf die abhängigen Variablen belegt werden?“ Die Externe Validität fragt: „Inwiefern können die Ergebnisse – vor allem im Sinne der Wirkungen – auf andere Orte, Zeiten und Wirkvariablen, Behandlungsbedingungen oder Personen als die konkret untersuchten verallgemeinert werden?“ Und schließlich überprüft die Statistische Validität die Frage: „Wurden die deskriptiv- und inferenzstatistischen Analysen korrekt durchgeführt (statistisch überzufällig = signifikant bzw. theoretische und/oder praktisch relevante Effektgröße)?“.

3.6 Wirkungscontrolling

Promberger bezeichnet das Controlling als

„eine Form der Führungsunterstützung, die durch die Erfassung, Aufbereitung und Bereitstellung steuerungsrelevanter Informationen die Integration und Koordination aller Teilbereiche auf die Ziele einer Organisation anstrebt.“ [82]

Die zentrale Aufgabe des Controllings besteht darin, die Entscheidungsfindung des Managements zu unterstützen. Controlling hat Koordinationsfunktion, Steuerungs- und Regelfunktion sowie Informationsfunktion.[83]

Grundsätzlich kann zwischen strategischem und operativem Controlling unterschieden werden. Strategisches Controlling widmet sich der Effektivität (Tun wir die richtigen Dinge?), und das operative Controlling hat die Aufgabe der Effizienzsteigerung (Tun wir die Dinge richtig?).[84]

Schedler formuliert dazu:

„Wesentlich für das Controlling ist das Denken in Kreisläufen. Zielsetzung, Umsetzung, Messung und Beurteilung stehen sich beständig gegenüber und werden in iterativen Prozessen gegenseitig zur Übereinstimmung gebracht.“ [85]

Dies entspricht der Logik eines Steuerkreislaufes und den Instrumenten, die für eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung notwendig sind.

Den Nutzen des Verwaltungscontrollings sieht Schedler nach Analyse mehrerer Quellen in folgenden Punkten[86]:

  • Schnellere Anpassung des öffentlichen Leistungsprogramms an sich wandelnde Bedürfnisse der Bürger

  • Stärkere Versachlichung politischer Entscheidungsprozesse

  • Erhöhung der Effizienz der Leistungserstellung

  • Erhöhung der Effektivität staatlicher Programme

Als neue Elemente des Verwaltungscontrollings im Zusammenhang mit dem Neuen Steuerungsmodell in Deutschland sieht Brinkmann die Definition von Produkten und den Aufbau eines Kennzahlensystems, die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung und das kaufmännische Rechnungswesen.[87]

Damit die Controllingaufgaben für die Wirkungsorientierung wahrgenommen werden können, kommen in der Verwaltung, welche meist sachzielorientiert ist, Evaluationen zum Einsatz. Eine Evaluation ist ein systematisches und transparentes Vorgehen der Datensammlung zu einem bestimmten Gegenstandsbereich oder Sachverhalt. Es werden intersubjektive und gültige Erhebungsverfahren eingesetzt, die auf der Grundlage vorher formulierter Kriterien eine genauere Bewertung des Gegenstandes bzw. den Sachverhalts ermöglichen. Sie liefern in der Praxis verwertbare Diskussions- und Entscheidungshilfen zur Verbesserung bzw. Weiterentwicklung.[88]

In der Bewertung von Wirkungen kommen entweder Wirkungsanalysen oder Monitoringprogramme zur Anwendung. Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf das Monitoring, da das im Praxisteil geschilderte Beispiel auf ein Monitoringprogramm aufbaut.

Monitoring dient dazu, die Programmversorgung und die Programmdeckung abzuschätzen. Es ist also nicht geeignet, um kausale Zusammenhänge von Programmen und deren Wirkungen und nichtprogrammatischen Effekten zu identifizieren. Vedung formuliert die zentralen Fragen für das Monitoring folgendermaßen:

„Wird das Programm so an den Klienten gebracht, wie es in der formellen Programmentscheidung vorgesehen war? Kommt es bei allen prospektiven Teilnehmern an?“ [89]

Monitoring legt den Fokus auf die Durchführung und die Leistungen des Programmes und versucht es, durch stetige Verbesserung zu mehr Effizienz zu führen.

Die Umsetzung erfolgt in vier Schritten. Der erste Schritt ist die Rekonstruktion der Programmtheorie. Es sollen Annahmen gemacht werden, was das Programm erreichen sollte und wie es umgesetzt wird. Der zweite Schritt dient der Steuerungsperspektive. Die Implementierung und die endgültigen Leistungen werden auf Steuerungsaspekte analysiert. Im dritten Schritt erfolgt die Festlegung der empirischen Kontrollpunkte in einer Phase oder in mehreren Phasen der Programmtheorie. Schließlich werden im vierten Schritt die Daten erhoben und analysiert.[90]



[50] Vgl. Schneider, 2011, S. 14

[51] Cook und Cambell, 1979 zitiert nach: Schneider, 2011, S. 15

[52] ISA Planung und Entwicklung, 2009, S. 22

[53] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 72 f.

[54] Vgl. Bölhoff, 2011, S. 203 und Vgl. Schedler, Proeller, 2009, S. 80 f.

[55] Uebelhart, 2014, S. 757

[56] Bölhoff, 2011, S. 199

[57] Vgl. Zimmermann, 2009, S. 58

[58] Vgl. Horcher, 2013, S. 1138

[59] Eine Kennzahl ist eine quantitative Messgröße, die Sachverhalte in verdichteter Form wiedergibt.

[60] Vgl. Stockmann, 2006, S. 217

[61] Vgl. Rieder/Stefan, 2011, S. 476

[62] Vgl. Seiwald/Geppl/Thaller, 2011, S. 12

[63] Vgl. Bundesrechnungshof, 2014, S. 9

[64] Vgl. Janik/Schatz, 2008, S. 23

[65] Vgl. Seiwald/Geppl/Thaller, 2011, S. 38 f.

[66] Vgl. Nullmeier, 2011, S. 478 ff.

[67] Vgl. Nullmeier, 2011, S. 472

[68] Schedler/Proeller, 2009, S. 63 f.

[69] Österreichische Controller-Institut/Contrast Management Consult, 2009 zitiert nach Bono, 2010, S. 43

[70] Vgl. Schober/Rauscher/Millner, 2012, S. 7

[71] Vgl. Ruflin/Miani/Dvorak, 2013, S. 10

[72] Schober/Rauscher/Millner, 2013, S. 457

[73] Vgl. Stockmann, 2006, S. 145

[74] Vgl. Otto/Polutta/Ziegler, 2010, S. 12

[75] Vgl. Vedung, 1999, S. 145

[76] Vgl. Stockmann, 2006, S. 226 ff.

[77] Vgl. Döring/Bortz, 2016, S. 199

[78] Vgl. Stockmann, 2006, S. 236 ff.

[79] Döring/Bortz, 2009, S. 194

[80] Vgl. Döring/Bortz, 2009, S. 194 ff.

[81] Vgl. Döring/Bortz, 2016, S. 97

[82] Pomberger, 1993 zitiert nach Schedler, 2011, S. 237

[83] Vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2013, S. 205

[84] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 62

[85] Schedler, 2011, S. 237

[86] Vgl. Schedler, 2011, S. 245

[87] Vgl. Brinkmann, 2010, S. 105

[88] Vgl. Merchel, 2010, S. 19

[89] Vedung, 1999, S. 124

[90] Vgl. Vedung, 1999, S. 124 f.

4 Wirkungsorientierung und soziale Organisationen

Die zunehmende Orientierung der Verwaltung an Effizienz, Effektivität und neoliberalen Modellen zur Aktivierung von Klienten statt Solidarität hat Auswirkungen auf die Soziale Arbeit. Die Auswirkungen auf die inhaltliche Arbeit mit Klienten, die Organisation und Finanzierung sozialer Organisationen verändern sich in den letzten Jahren mit jeder Budgeterstellung. Ausschlaggebend für diese Entwicklungen sind gesellschaftspolitische Umwälzungen.

4.1 Die Veränderung des Wohlfahrtsstaates

Die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates hat direkte Auswirkungen auf die Soziale Arbeit bzw. die Wirkungsorientierung der öffentlichen Verwaltung. Wendt sieht folgende drei Phasen, die zur Ökonomisierung der Sozialen Arbeit in Deutschland geführt haben[91]:

Erste Phase: Bis in die 1970er Jahren übernahm der Wohlfahrtstaat die Aufgabe, durch soziale Dienstleistungen das soziale, materiellen und kulturelle Wohlergehen der Bürger zu steigern und Menschen zu unterstützen, die aus eigener Kraft nicht mehr zur Selbsthilfe in der Lage waren. Die Soziale Arbeit wurde professionalisiert durch die Gründung von Fachhochschulen und durch ausdifferenzierte Handlungsfelder.

Zweite Phase: In den 1980er und 1990er Jahre wurde die Frage der Finanzierbarkeit der Sozialen Arbeit gestellt. Wirtschaftlichkeit und neoliberale Gedanken zur Wettbewerbsfähigkeit privater Wohltätigkeit wurden thematisiert. Es stand die Leistungsfähigkeit des Systems im Mittelpunkt und gleichzeitig sollte die Bürgernähe erhöht werden. Die betriebswirtschaftlich geprägten Mechanismen (Wettbewerb, Orientierung an Kunden, Flexibilität und Qualität) wurden auf die Strukturen des Staates und des Sozialen übertragen. Sozialmanagement und Sozialwirtschaft traten erstmals als Begriffe und in Konzepten auf.

Dritte Phase: Die Fokussierung auf Effizienz nahm seit der Jahrtausendwende weiterhin zu und wurde von der Frage begleitet, inwieweit und wo der Staat in die soziale Sicherung investieren soll. Der Solidaritätsgedanke und die soziale Gerechtigkeit werden durch den Aktivierungsstaat ersetzt, der durch Programme der Aktivierung und Eigenverantwortung die Beschäftigungsfähigkeit des Hilfeempfängers erhöhen möchte.[92] Hilfeleistungen verlieren ihre Selbstverständlichkeit und sind an Gegenleistungen geknüpft. Thiele formuliert diese Situation so:

"Gesellschaftliche Inklusion erfolgt nun nicht mehr primär durch soziale Rechte, sondern durch eine Art Verpflichtung zur aktiven gesellschaftlichen Teilnahme, insbesondere der Teilnahme am Arbeitsmarkt." [93]

Diese Entwicklungen gehen einher mit sozialpolitischen Reformen in Österreich. So wurden die Bedingungen des Arbeitslosengeldbezuges verschärft[94] und finden durch mehrere Sparpakete in den Jahren 1995, 1996 und 2000 und durch eine stetige Absenkung des Leistungsniveaus ihre Fortsetzung.[95]

4.2 Ökonomisierung der Sozialen Arbeit

Mit der Veränderung des Wohlfahrtsstaates ist unter Ökonomisierung der Sozialen Arbeit nicht mehr nur das Eindringen (betriebs-)wirtschaftlicher Rationalitäten in Bereiche der Organisation zu verstehen, sondern auch eine konzeptionelle Ausrichtung an die veränderten Bedingungen.[96]

Bei den folgenden Ausführungen werden die mit der Wirkungsorientierung gekoppelten wichtigsten betriebswirtschaftlichen Konsequenzen für soziale Organisationen beschrieben.

4.2.1 Soziale Dienstleistung als Produkt

Eine outputorientierte Steuerung setzt voraus, dass Produkte definiert und Produktdefinitionen erarbeitet werden.[97] Für Schedler/Proeller ist ein Produkt

"[…] die kleinste selbständige Leistungs- und Dienstleistungseinheit, die von einer Kundin bzw. einem Kunde genutzt werden kann. Als selbständig gilt eine Leistungseinheit, wenn sie ohne Bezug einer weiteren Leistung einen Nutzen stiftet.“ [98]

Das Produkt dient im Rahmen einer outputorientierten Steuerung als Ergebnis der Geschäftstätigkeit und als Basis für die Gestaltung von Leistungskontrakten.[99]

Die betriebswirtschaftliche Logik geht davon aus, dass ein Produkt durch seine Merkmale quantifizierbar ist.[100] Da es sich bei Sozialer Arbeit um eine koproduzierte Leistung zwischen Klienten und Sozialarbeiter handelt, werden Output und Outcome erst im Prozess der Leistungserbringung einvernehmlich festgelegt[101] und können nicht im Vorfeld vorgeschrieben werden.[102] Hier begegnen sich betriebswirtschaftliches und sozialpädagogisches Denken und stehen vor der Herausforderung, zu einer gemeinsamen Logik zu gelangen.[103]

4.2.2 Kontraktmanagement

Als wirkungsorientiert kann ein Finanzierungssystem immer dann bezeichnet werden, wenn es zu einem bedeutenden Teil durch Parameter der Ergebnisqualität bestimmt wird.[104] Dem Kontraktmanagement kommt damit ein zentraler Bestandteil zwischen öffentlichem Auftraggeber und den sozialen Organisationen zu. Da soziale Dienstleistungen meist eine nicht-schlüssige Tauschbeziehung darstellen, werden in Leistungsverträgen die Beziehung und Erwartungen zwischen Leistungsfinanzierer, Leistungsersteller und Leistungsempfänger festgelegt.[105] Neben der Ergebnisqualität (output) werden die Potentialqualität (Ausstattung, Qualifikation) und die Prozessqualität der Dienstleistung formuliert. Dem gegenüber stehen die von der Verwaltung freigegebenen Finanzmittel.[106]

Bei der Gestaltung von Leistungsverträgen ist zu berücksichtigen, dass die gleichzeitige Verfolgung von Wirtschaftlichkeits- und Qualitätszielen nur so lange möglich ist, wie bei der Realisierung von Qualitätszielen Wirtschaftlichkeitsreserven vorhanden sind.

Bei steigender Inanspruchnahme muss bei gleichbleibend gewünschten Qualitätsstandards der Ressourceneinsatz erhöht werden.[107]

4.2.3 Wettbewerbliche Leistungserbringung

Die Festlegung auf Produkte und klar definierte Leistungsverträge bilden die Grundlage dafür, dass soziale Dienstleistungen über Vergabemechanismen ausgeschrieben werden können. Dies wird verstärkt durch neue EU-Vergaberichtlinien, die z.B. für ESF -geförderte Projekte in der Beschäftigung eine Ausschreibung zwingend erforderlich machen. [108]

Mit der Ausschreibungspraxis soll ein Quasimarkt[109] unter den sozialen Organisationen ermöglicht werden, der die sozialen Dienstleistungsorganisationen in eine Marktsituation zwingt. Diese Marktsituation führt laut der NPM-Logik zu Effizienz und Effektivität. Laut Brinkmann hat dies aber folgende Auswirkungen auf die Soziale Arbeit:

  • Spezialisierung und "Verinselung" der Einzelangebote und der daraus resultierenden Angebotsvielfalt

  • Versäulung und Verrechtlichung der Sozialen Arbeit

  • Dominanz der Interventionen gegenüber der Prävention[110]

Dahme und Wohlfahrt sehen als Auswirkung der zunehmenden Ausschreibungspraxis eine strukturelle Veränderung der sozialen Dienstleistungsunternehmen in der sozialen Landschaft. Vereine werden vermehrt in Betriebe also meist GmbHs umgewandelt, einzelne Leistungspotentiale ausgegliedert oder zu größeren Einheiten zusammengeschlossen.[111]

4.2.4 Chancen in der Ökonomisierung

Die Veränderungen durch die Wirkungsorientierung sind herausfordernd für die Soziale Arbeit. Seithe sieht Chancen, die mit der Ökonomisierung verbunden sind:

  • Größere Klarheit, was die eigene Dienstleistung betrifft

  • Größere Akzeptanz Sozialer Arbeit bei Kooperationspartnern durch Verwendung der Begrifflichkeit des Kontraktmanagements

  • Das Qualitätsmanagement fördert die interne Qualitätsentwicklung.

  • Qualitätsentwicklung ist ein Schutz vor den Tendenzen der Kosteneinsparung.[112]

Die Soziale Arbeit wird sich ihrer eigenen Strukturen bewusster und ist gefordert ihre Leistungen nach außen deutlich zu machen.[113]

Gössler sieht die nützlichen Folgen durch die Wirkungsorientierung für Nonprofit-Organisationen in folgenden Punkten:

  • Konsequente Fokussierung auf die Adressaten

  • Integrative Steuermodelle zwischen Geldgeber und Organisationen

  • Selbstwertstärkung durch Auseinandersetzung mit der positiven Wirkung

  • Aufmerksamkeitsfokussierung der Organisation

  • Professioneller Fassadenbau zum Schutz des operativen Kerns[114]

4.3 Definition der Ebenen

In den weiteren Ausführungen dieser Arbeit wird von der operativen und der strategischen Ebene gesprochen. Die operative Ebene bezieht sich auf die Dienstleistungserstellung also den Prozess der Beratung und Betreuung von Klienten durch Mitarbeiter der Sozialen Arbeit. Die strategische Ebene ist jene der Projektleitung, in der die strategischen Entscheidungen für die Umsetzung des Projekts, die Mitarbeiterführung, die Budgetierung und die Ausrichtung auf organisationsinterne Leitbilder, auf die Mission und Unternehmenskultur erfolgt.

4.4 Auswirkungen auf der strategischen Ebene

In der Sozialarbeitsliteratur wird über die Messbarkeit von sozialen Dienstleistungen kontrovers diskutiert, aber meist wird die ausreichende Abbildbarkeit der Leistung für nicht möglich gehalten. So fragt sich Galuske, wie Stärkung des Selbstbewusstseins, Entschärfung von Folgekrisen im lebensweltlichen Bereich in mess- und zählbare Parameter umgewandelt werden kann.[115] Wenn die Möglichkeit der Messung bejaht wird, sind oft Fragen der Güte oder des hohen Aufwandes ein Hinderungsgrund für dessen Umsetzung. Deutlich ist der fehlende Konsens bei der Wirkungsorientierung, dass einerseits Wirkungen in der Sozialen Arbeit nicht ausreichend gemessen werden können und andererseits dadurch keine verwertbare Steuerungsinformation zur Verfügung stehen. Zimmermann beschreibt dies im Fokus auf die Schweiz:

"Der Zusammenhang zwischen Datenerhebungen und Steuerungsentscheidungen blieb vielfach diffus. Die Instrumente scheinen weit weniger einer Entscheidfindung als einer Absicherung zu dienen." [116]

Für Lambers werfen quantifizierende, gar monetarisierende Wirkungsmessungen bis heute mehr Fragen als Antworten auf.[117]

Derzeit gibt es bei der Beurteilung dieser Frage kein klares Ergebnis, das mit Forschung gelöst werden kann, obwohl dies von der Sozialen Arbeit gewünscht wird.

Ein Ansatz der in der Sozialen Arbeit Antwort geben soll, ist die Evidenzbasierte Praxis. Otto fasst das Ziel dieser Praxis zusammen:

„Diese sollen auf wissenschaftliche Evidenz basierte Ergebnisse bereit stellen, die es erlauben, drängende praktische Probleme zu lösen und eine effektive Praxis anzuleiten.“ [118]

Evidenzbasierung kommt ursprünglich in der Medizin als Trainingsmethode einer neuen Form medizinischer Praxis für das Klinikpersonal zur Anwendung. Es sollte der bewusste, explizite und umsichtige Gebrauch der gegenwärtig besten Evidenz zur Entscheidungsfindung über die Versorgung des individuellen Patienten gefunden werden.[119]

Dieses Modell hat Konsequenzen für die einzelnen Professionisten, die nicht mehr aus ihrem Wissen und ihrer Erfahrung heraus eine Hilfeplanung durchführen, sondern sich daran orientieren, was Wirkung zeigt. Otto schreibt dazu:

„Nicht der einzelne Professionelle reflektiert und relationiert wissenschaftliche Erkenntnisse mit Blick auf seine Deutung des Einzelfalls, sondern die Organisation hält Programme bereit, die mit Blick auf trennscharf diagnostizierbare Problemkonstellationen und definierte Leistungsziele die höchste Wirkungswahrscheinlichkeit versprechen.“ [120]

Wendt sieht im Ansatz der Evidenzbasierung die Weiterführung des Aktivierungsprogrammes der Verwaltung auf die Methoden der Sozialarbeit. Da in der Praxis nur mehr jene Verfahren eingesetzt werden sollen, die sich als erfolgreich erwiesen haben.

Normative (gesetzliche) Anstöße hierzu finden sich z.B. im Wirtschaftlichkeitsgebot, wonach nur diejenige personenbezogene Dienstleistung erbracht werden darf, die wirksam ist.“ [121]

Ob sich die forschungsmethodisch und professionstheoretisch umstrittene Evidenzbasierte Praxis[122] durchsetzen wird, kann aus heutiger Sicht nicht bewertet werden.

Dahme und Wohlfahrt lenken den Fokus unabhängig der Wissenschaftlichkeit auf das wesentliche Kriterium, welches für die Wirkungsorientierung ausschlaggebend sein wird:

„Auf welcher Ebene und mittels welcher Indikatoren die Wirkungen der Leistungen gemessen werden, ist weniger eine Frage der Forschung, sondern eine der politischen Aushandelsprozesse.“ [123]

4.4.1 Doppelmandat der sozialen Arbeit

Ein Teil der ideologischen Prägung der sozialen Dienstleistungsorganisationen war das Verständnis eines Doppelmandates ihrer Arbeit. Beim Doppelmandat geht es darum, ein stets gefährdetes Gleichgewicht zwischen den Rechtsansprüchen, Bedürfnissen und Interessen des Klienten einerseits und den jeweils verfolgten sozialen Kontrollinteressen seitens öffentlicher Steuerungsagenturen aufrecht zu erhalten.[124]

Die neue Steuerungslogik führt zu einer primär betriebswirtschaftlich ausgerichteten Strategie des operativen Geschäfts auf Kosten der bisher eher ideologischen Prägungen sozialer Dienstleistungsorganisationen[125] mit folgender Konsequenz:

„Im Vordergrund steht nicht mehr die Frage, wie professionelles Handeln so gesteuert werden kann, dass bessere gesellschaftspolitische Wirkungen erzielt werden, sondern wie es Organisationen gelingt, die Soziale Arbeit so zu steuern, dass administrative oder sonstige organisatorische Zielsetzungen erreicht werden.“ [126]

In der Ausrichtung auf Märkte und der zusätzlichen Aufgabe der Wirkungsorientierung sind die Möglichkeiten, ein Doppelmandat auszuüben, gering. Besonders für die gesellschaftliche Aufgabe scheint wenig Platz zu sein. Zauner et. al. empfehlen, die Dienstleistungsfunktion und die Lobbyingfunktion zu trennen. So kann man durch seine Dienstleistung wettbewerbsfähig sein und über Lobbying die Interessen der Klienten und der sozialen Organisation aufrechterhalten.[127]

4.4.2 Creaming-Effekt

Die Vorgabe von Wirkungszielen, die einen Erfolg markieren, kann dazu führen, dass sich Hilfsangebote nur mehr an die Personen richten, die einen gewissen Erfolg versprechen und bei denen sich der Mitteleinsatz als effektiv und effizient erweist.[128] Folglich werden Klienten zunehmend in wahrscheinlich erfolgreich und wahrscheinlich nicht erfolgreich unterschieden. Das Leistungsangebot richtet sich dann hauptsächlich an jene Klienten, mit denen die vorgegeben Erfolgskriterien erreicht werden können.[129]

Dieser Effekt wurde mehrfach im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik beschrieben.[130] Beispielhaft ist eine Studie von Hohmeyer und Wolff[131], welche die Wirkung von Ein-Euro-Jobs in Deutschland untersucht haben. Die Studie belegt, dass „arbeitsmarktfernere Personen“ diese Förderungsmaßnahme kürzer in Anspruch nahmen als Personen, die bessere Beschäftigungsaussichten hatten. Die Jobs wurden von Personen besetzt, die bessere Eingliederungschancen hatten und eigentlich für andere Maßnahmen vorgesehen wären.[132]

Diese Ausrichtung an Erfolgen gepaart mit zu geringen zeitlichen Ressourcen kann dazu führen, dass Fachkräfte eine schnelle Differenzierung der Klienten vornehmen[133], die zum Ausschluss von den Bedürftigsten führt und bei der sich die Fachkraft gegen eine professionelle Grundhaltung entscheidet.[134]

Um dem Creaming-Effekt im arbeitsmarktpolitischen Bereich zu entgehen, empfiehlt einerseits der deutsche Rechnungshof[135] qualitative Kennzahlen und andererseits kann durch Diagnostik bzw. Feststellung der Employability-Faktoren zu Beginn der Begleitung der Effekt erkannt und Maßnahmen dagegen eingeleitet werden.[136]

4.5 Auswirkungen auf der operativen Ebene

Die Steuerungslogik der Wirkungsorientierung macht nicht bei einem effektiven Kontraktmanagement Halt, sondern möchte Einfluss auf die operativen Interaktionen nehmen. Dahme und Wohlfahrt bezeichnen dies als Mikromanagement, welches aus Sicht der Verwaltung einer der größten Rationalisierungsreserven aufweist. Es werden die konkreten Handlungsvollzüge der Professionellen in der Sozialen Arbeit vorgegeben, damit eine effektive und effiziente Steuerung der Klienteninteraktionen erfolgt. Dies sehen sowohl Verwaltung als auch Politik als legitim, da die steigenden Ausgaben für Lebenslaufkorrekturen unmittelbare Auswirkungen auf die Höhe der Mittel für Prävention und soziale Investitionen haben.[137] Ein weiteres Argument für das Eingreifen in die Handlungskompetenz der operativen Tätigkeit wird mit der systemimmanenten Dysfunktion in der Wohlfahrtsproduktion argumentiert. Es werde nämlich das Interesse an der Hilfeerbringung selbst und nicht das Interesse an den erfolgreichen Beendigung belohnt.[138]

Die Wirkungsorientierung kann sich aber auch positiv auf der operativen Ebene auswirken. Brinkmann erwähnt, dass eine Stärkung der Klienten als Nutzer sozialer Dienstleistungen zur Folge hat, falls die Wirksamkeit durch den Endverbraucher beurteilt wird.[139] Nullmeier verstärkt dies mit Blick auf die Wirkungskennzahlen:

„Ohne Einbeziehung der Beteiligten und potentiell Betroffenen bei der Erarbeitung von Kennzahlsystemen kann eine Steuerungskonzeption entstehen, die über Qualitätsanforderungen der Bürger und Prozessanforderungen der Mitarbeiter hinweggeht.“ [140]

Reiser weist darauf hin, dass in Leistungsvereinbarungen, die Art, Umfang und Vergütung sozialer Dienstleistungen festlegen, die Einbeziehung von Nutzerbedürfnisse eine große Hürde darstellen.[141] An diesen Kontrakten sind die Nutzer nicht beteiligt, da sie ausschließlich zwischen dem Fördergeber und dem Träger geschlossen werden. In einer demographischen Situation, die eine ständige Anpassung der Dienstleistungen an die Nutzer erforderlich macht, ist es eine Herausforderung, diese nicht erst am Ende der Dienstleistung in eine Beurteilung einzubeziehen, sondern sie während des gesamten Prozesses, also schon in der Planung, mitwirken zu lassen. Diese Formen des Co-Designs könnten ein wichtiges Thema für neue Formen des Empowerments sein.

4.5.1 Betriebswirtschaftliche Instrumente

Betriebswirtschaftliche Instrumente wirken sich bis auf die operative Ebene aus. Das Führen mit Zielen, wie in der Wirkungsorientierung praktiziert, macht nicht vor der Arbeit mit dem Klienten Halt. Im Gegenteil werden Vereinbarungen mit „s.m.a.r.t.en“ Zielen getroffen, zu denen sich der Klient möglichst bereits im Erstgespräch bekennt, um den gewünschten Output festzulegen.

Für Erath besteht die Gefahr, dass die Kommunikation in der Sozialen Arbeit sehr von externen Perspektiven, wie. z.B. Recht, Ressourcen, Ergebnisse etc. beeinflusst wird und damit interne Perspektiven wie z.B. Methoden, Strategien, Werte etc. vernachlässigt werden. Es kann eine Kultur entstehen, in der Organisationen von ihren Mitarbeitern verlangen, sie sollten die Aufgabe übernehmen, ständig die Logiken der Organisation zu repräsentieren, und damit auf eine eigene professionelle Logik verzichten.[142]

4.5.2 Diagnostik

Damit Maßnahmenerfolge bei der wirkungsorientierten Steuerung gemessen werden können, wird auf diagnostische Methoden zurückgegriffen. Eine gängige Methode ist ein Vergleich der Situation zu Beginn der Begleitung und am Ende der Begleitung. Es wird gemessen, inwiefern die soziale Dienstleistung Entwicklungen ermöglicht oder Ressourcen erschließt. Es kommen also standardisierte Verfahren zur Anwendung, um den Erfolg zu bewerten.

Dahmen führt dazu aus:

„An die Stelle der fachlichen Entscheidungsinstanz des Professionellen treten damit die standardisierten Indikations-, Diagnose- und Bewertungsverfahren, die eine Anwendung von passgenauen, wirksamen Maßnahmen nach harten, messbaren Kriterien in einem scheinbar objektiven Verfahren propagieren.“ [143]

Diese Entwicklung wird sehr kritisch diskutiert. Da die Entwicklung unter Effizienzaspekten erfolgt, können Testverfahren der Standardisierung des Hilfeprozesses und der Missachtung der Individualität Vorschub leisten.[144] Es geht hier nicht nur um die Bewertung der Qualität der Dienstleistung, sondern um ein zielgenaues Urteil über „den Fall“ und der folgenden passgenauen Hilfeleistung.[145]

So kommt es zur Klassifizierung der Klienten und zur Entscheidung über das Ausmaß von Hilfsmaßnahmen wie es z.B. durch das Profiling der Agentur für Arbeit in Deutschland durchgeführt wird.[146]

4.5.3 Bürokratisierung

Wirkungsorientierung kommt nicht ohne zusätzliche Administration im operativen Bereich aus. Dies ist besonders aufwendig, wenn für mehrere Fördergeber unterschiedliche EDV-Systeme bedient werden müssen. Das mit der Dienstleistung gewachsene, organisationsinterne Dokumentationssystem, angeregt durch die erforderlichen Qualitätssicherungssysteme, muss weiterhin genutzt werden und in wenigen Fällen ist ein Datenexport so möglich, dass nur in ein System eingegeben werden muss. Erath ist der Meinung, dass die Stärkung der Eigeninitiative der Mitarbeiter durch moderne Managementstrukturen mit der Tendenz der Regulierung und Formalisierung einhergeht:

„So beklagen nicht wenige Sozialarbeiter eine Zunahme der Verwaltungsaufgaben und damit verbunden einen zunehmende Distanz zum Klienten und sehen prozesstypische Orientierung und Werte durch solche Entwicklungen an den Rand gedrückt und bedroht.“ [147]

Vermehrte Administration führt zu belastenden Situationen, da sich die operativ Tätigen zunehmend kontrolliert fühlen.[148] Administration und Bürokratie sind nach dem Beschäftigungsreport für die österreichische Sozialwirtschaft die häufigsten Belastungen, die von Sozialarbeitern genannt werden.[149]



[91] Vgl. Wendt, 2015, S. 348 f.

[92] Vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2009, S. 49

[93] Thiele, 2015, S. 19

[94] Vgl. Tálos, 2005, S. 67

[95] Vgl. Thiele, 2015, S. 18

[96] Vgl. Dimmel, 2006, S. 3

[97] Vgl. Erath, 2011, S. 90

[98] Schedler/ Proeller, 2009, S. 143

[99] Vgl. Knorr/Scheppach, 1999, S. 37

[100] Vgl. Seithe, 2012, S. 197

[101] Vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2010, S. 206

[102] Vgl. Dimmel/Schmid, 2013, S. 74

[103] Vgl. Seithe, 2012, S. 197

[104] Vgl. Landes, 2007, S. 33

[105] Vgl. Rechberger, 2013, S. 136

[106] Vgl. Dimmel/Hornung, 2007, S. 102

[107] Dahme/Wohlfahrt, 2010, S. 208

[108] Vgl. BMASK, 2014b, S. 4

[109] Vgl. Dimmel/Hornung, 2007, S. 102

[110] Vgl. Brinkmann, 2010, S. 117

[111] Vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2013, S. 181 ff.

[112] Vgl. Seithe, 2012, S. 119 f

[113] Vgl. Seithe, 2012, S. 120

[114] Vgl. Gössler, 2015, S. 21 f.

[115] Vgl. Galuske, 2002, S. 332

[116] Zimmermann, 2009, S. 209

[117] Vgl. Lambers, 2015, S. 14

[118] Otto/Polutta/Ziegler, 2010, S. 11

[119] Vgl. Bellamy/Bledsoe/Mullen, 2010, S. 31 f.

[120] Otto u. a., 2010, S. 11

[121] Wendt, 2015, S. 367

[122] Vgl. Polutta, 2013, S. 1108

[123] Dahme/Wohlfahrt, 2010, S. 204

[124] Vgl. Hafen, 2008, S. 453

[125] Vgl. Buestrich/Wohlfahrt, 2008, S. 22

[126] Dahme/Wohlfahrt, 2010, S. 204

[127] Vgl. Hausegger, 2012, S. 33

[128] Vgl. Thiele, 2015, S. 62

[129] Vgl. Seithe, 2012, S. 230

[130] Vgl. Schneider/Pennerstorfer, 2014, S. 179

[131] Hohmeyer/Wolff, 2010

[132] Vgl. Hohmeyer/Wolff, 2010, S. 7 f.

[133] Vgl. Thiele, 2015, S. 64

[134] Vgl. Diebäcker/Ranftler/Strahner u. a., 2009, S. 11

[135] Vgl. Bundesrechnungshof, 2014, S. 9

[136] Vgl. Eder, 2012, S. 186

[137] Vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2013, S. 226

[138] Vgl. Otto/Polutta/Ziegler, 2010, S. 10

[139] Vgl. Brinkmann, 2010, S. 114

[140] Nullmeier, 2011, S. 472

[141] Vgl. Reiser, 2013, S. 29

[142] Vgl. Erath, 2011, S. 94f.

[143] Otto/Schneider, 2009, S. 20

[144] Vgl. Galuske/Rosenbauer, 2008, S. 77

[145] Galuske/Rosenbauer, 2008, S. 77

[146] Vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2013, S. 234

[147] Erath, 2011, S. 186

[148] Vgl. Diebäcker/Ranftler/Strahner u. a., 2009, S. 6

[149] Schneider/Flecker/Bittschi u. a., 2011, S. 58

5 Die Arbeitsassistenz und das Wirkungsmodell MBI

5.1 Geschichte der Arbeitsassistenz

Im Jahr 1992 wurden zwei Arbeitsassistenzmodellprojekte in Niederösterreich und Oberösterreich für die Zielgruppe der psychisch beeinträchtigten Personen gegründet. Da eine Evaluation nach zwei Modelljahren ergab, dass 43% bzw. 50% der begleiteten Personen erfolgreich betreut wurden und dies in Gegenüberstellung der Kosten für die Arbeitslosigkeit und der Kosten für die Arbeitsassistenz eindeutig einen Gewinn darstellte, wurden die Arbeitsassistenzen in Österreich weiter aus- und aufgebaut.[150]

Mit dem Beitritt Österreichs in die EU und den damit möglichen Finanzmitteln aus dem Strukturfonds wurden unter Ziel 3[151] in allen Bundesländern und für verschiedene Zielgruppen Arbeitsassistenzen eingerichtet. In einigen Bundesländern übernahm eine soziale Dienstleistungsorganisation die Arbeitsassistenz für alle Behinderungsarten und Erkrankungen (Tirol, Kärnten, Salzburg). In anderen wurden je nach Behinderungsart oder Region verschiedene Organisationen beauftragt.[152]

2001 wurde durch die politische Initiative der sogenannten „Behindertenmilliarde“ ein eigenes Angebot für Jugendliche am Übergang Schule – Beruf ins Leben gerufen. Mit der Jugendarbeitsassistenz konnte auch jugendlichen Menschen mit Behinderung eine geeignete Begleitungsform zu Verfügung gestellt werden, die sich an den speziellen Bedürfnissen dieser Zielgruppe bei der Berufsfindung orientiert.

Die Dienstleistung Arbeitsassistenz wurde in den vergangenen Jahren ständig ausgebaut. Im Jahre 2014 wurde Arbeitsassistenz in 56 Fördervereinbarungen vergeben. Es sind ca. 49 Träger mit den Projekten beauftragt.[153] 2014 wendete das Sozialministeriumservice ca. 23 Mio. Euro für die Umsetzung der Arbeitsassistenz auf. Es wurden in diesem Jahr 9.694 Teilnahmen durchgeführt und 5.413 Arbeitsassistenzen abgeschlossen. 45% der Teilnahmen waren weiblichen Geschlechts und 40% waren jünger als 25 Jahre.[154]

Abbildung 6. Häufigkeit der Arbeitsassistenzteilnahmen 2014

Häufigkeit der Arbeitsassistenzteilnahmen 2014

Eigene Darstellung aus Statistik Vgl. Bundesweite Koordinationsstelle Übergang Schule - Beruf, 2015, S.13

5.2 Konzept und Methodik

Die Arbeitsassistenz hat sich seit Beginn am Konzept des Supported Employment orientiert. Dieser Ansatz stammt aus den USA und wurde in den 1970er Jahren entwickelt. Im Zentrum dieses wertegeleiteten und methodischen Ansatzes steht die Erweiterung der beruflichen Wahlmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung. Dies erfolgt durch individuelle Begleitung, Analyse der Fähigkeiten und Kompetenzen bzw. der Suche eines passenden Ausbildungs- oder Arbeitsplatzes. Dabei gilt das Prinzip, zuerst die Person im Unternehmen zu platzieren und dann erst qualifizieren. Es sollte dadurch eine geeignete Lern- und Arbeitsatmosphäre geschaffen werden, damit sich die Person entwickeln kann. Ziel ist die gleichberechtigte, gesellschaftliche Teilhabe von Menschen mit Behinderung durch Unterstützung auf dem Weg zu vollversicherten Arbeits- oder Ausbildungsplätzen am allgemeinen Arbeitsmarkt.[155] Die Werte stehen im Einklang mit den Konzepten des Empowerments, der sozialen Inklusion sowie der Würde und dem Respekt vor dem Individuum.[156]

Die Effektivität der Methode wurde bereits mehrfach durch randomisierte und andere Prüfungsanordnungen bestätigt. Supported Employment ist vor allem jenen Methoden überlegen, welche die Zielgruppe zuerst in einem geschützten Rahmen trainiert und erst im Anschluss daran einen geeigneten Arbeitsplatz sucht.[157]

5.3 Gesetzliche und administrative Grundlagen

Arbeitsassistenz ist im Behinderteneinstellungsgesetz § 6 (2) lit. c als eine der Maßnahmen definiert, die aus Mitteln des Ausgleichstaxfonds finanziert werden kann.

Die Dienstleistung Arbeitsassistenz wird in einer Richtlinie der NEBA-Angebote des Sozialministeriums im Detail ausgeführt.

Die Zielgruppe der Dienstleistung wird folgendermaßen definiert:

  • Personen, die zum Personenkreis der begünstigt Behinderten gehören

  • Jugendliche mit einem sonderpädagogischen Förderbedarf sowie Jugendliche mit Lernbehinderung oder mit sozialen und emotionalen Beeinträchtigungen (bis zum vollendeten 24. Lebensjahr)

  • Kann ein solcher Nachweis der Behinderung nicht erbracht werden bzw. ist eine förmliche Feststellung der Behinderteneigenschaft zur Zeit der Inanspruchnahme der Arbeitsassistenz nicht möglich oder zweckmäßig, so ist die Behinderteneigenschaft glaubhaft zu machen.[158]

Der Auftrag zur Krisenintervention bei gefährdeten Arbeitsplätzen ist ebenfalls gesetzlich geregelt. Da vor jedem Kündigungsverfahren einer begünstigt behinderten Person eine Krisenintervention gesetzlich[159] vorgesehen ist, wird in der Regel die Arbeitsassistenz mit der Krisenintervention beauftragt.[160]

In der Umsetzungsrichtlinie der Arbeitsassistenz werden die Ziele der Dienstleistung folgendermaßen definiert:

„Ziel der Arbeitsassistenz ist die erfolgreiche und nachhaltige berufliche Integration am Arbeitsmarkt – und damit die Erlangung und Sicherung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen.“[161]

Abbildung 7. Ablauf der Arbeitsassistenz

Ablauf der Arbeitsassistenz

Vgl. Sozialminsteriumservice, 2015a, S. 5

Im Detail bedeutet dies laut Sozialministeriumservice:[162]

  • Beratung und Begleitung von Frauen und Männern mit Behinderung zur Erlangung von Arbeitsplätzen,

  • Beratung und Begleitung von Frauen und Männern mit Behinderung zur Sicherung von gefährdeten Arbeitsplätzen,

  • Beratung und Begleitung von Jugendlichen mit Benachteiligung zur Erlangung und Sicherung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen.

Zusätzlich soll die Arbeitsassistenz noch folgende Aufgaben wahrnehmen: [163]

  • Begleitung und Abklärung der beruflichen Perspektiven unter Berücksichtigung der persönlichen Lebenssituation und der individuellen Fähigkeiten und Fertigkeiten ohne Einschränkung auf tradierte Geschlechterrollen,

  • Beratung von Dienstgebern und Beratungen im betrieblichen Umfeld,

  • Zusammenarbeit mit allen Einrichtungen, Behörden und Institutionen,

  • Zweckmäßigkeit der Maßnahme im Vergleich zu Alternativen

5.4 Kontraktmanagement

2014 wurde die Arbeitsassistenz aus Mitteln des Bundeshaushaltes, des Ausgleichstaxfonds und des Europäischen Sozialfonds finanziert. Regional sind Kofinanzierungen mit Arbeitsmarktservice und den Bundesländern möglich.[164]

Die Leistungsverträge der Arbeitsassistenzen sehen eine Restkostenpauschalierung auf die Bruttolohnkosten der Schlüsselkräfte vor[165] und sind schon seit 12 Jahren outputorientiert. Sie legen fest, wie viel Erfolge pro Vollzeitäquivalent zu erbringen sind. Als Erfolg gilt eine Begleitung, wenn der Klientin einem neuen vollversicherungspflichtigen Dienstverhältnis mindestens drei Monate tätig ist oder ein bestehendes Dienstverhältnis sechs Monate gesichert wurde.[166] Der Nachweis erfolgt durch die Eingabe der Klienten mit Sozialversicherungsdaten. Das Sozialministeriumservice prüft dies durch Abfrage beim Hauptverband der Versicherungsträger, ob ein vollversicherungspflichtiges Dienstverhältnis besteht. Beratungen werden im Jahresbericht dokumentiert aber nicht als Erfolg gewertet.

Die Fördervereinbarungen werden derzeit jährlich geschlossen. Da dies für die Träger und die Klienten eine zu geringe Kontinuität ermöglicht, hat der Rechnungshof mehrjährige Verträge empfohlen.[167] Entscheidet sich das Sozialministerium, die Finanzierung auf Anteile des ESF umzustellen, ist eine Ausschreibung in Form eines Calls vorgesehen. Diese hätte den Vorteil, dass zumindest bis zum Ende der laufenden ESF-Periode 2020 eine mehrjährige Beauftragung gegeben wäre.[168]

5.5 Monitoring beruflicher Integration

Laut den Umsetzungsrichtlinien zur Arbeitsassistenz werden als Wirkungsaspekte neben den Zielen der Erlangung und Sicherung die Income- und Outcomefaktoren zur individuellen Projekt-Erfolgsbewertung herangezogen. Die Mitarbeiter sind verpflichtet, Begleitungen in die Datenbank des MBI laufend (wöchentlich) einzugeben, um die Daten aktuell zu halten.[169]

5.5.1 Motivation zur Wirkungsmessung

Bereits 2002 wurde in einer Evaluation im Auftrag des BMASK empfohlen, die Dokumentation der Arbeitsassistenz-Leistungen zu vereinheitlichen und die Beschäftigungswirkungen systematisch zu erfassen.[170]

2012 stellte der Rechnungshof der Republik Österreich in einem Bericht zur Situation in der Steiermark fest, dass das Controlling des Bundessozialamtes[171] wesentlichen Einschränkungen unterliegt:

  • Es gibt keine Informationen darüber, welche geförderten Personen auch Leistungen von den Ländern beziehen.

  • Die Erfolge werden nicht den finanziellen Mitteln zugeordnet und damit ist keine Kosten-Nutzen-Relation der Förderungsmaßnahmen herstellbar.

  • Es gibt eine große Bandbreite der Ergebnisse der einzelnen Maßnahmenträger (bis zu 100% unterschiedlich).

  • Es erfolgt keine systematische Analyse der Erfolgsfaktoren bzw. eine Anpassung der Vorgaben, da die Ausgangslagen (regionale Arbeitsmarktlage, Grad der Behinderung der Teilnehmenden) als zu unterschiedlich empfunden werden.[172]

Der Rechnungshof empfahl dem BMASK und dem Bundessozialamt, „den Erfolgen die dafür aufgewendeten Mittel zuzuordnen und Erfolgsfaktoren systematisch zu analysieren.“[173]

Der Rechnungshof war auch der Auffassung, dass die Vorgabe von Erfolgsquoten an die Maßnahmenträger noch keine Garantie für die optimale Korrelation der Bedürfnisse der Menschen mit Behinderung mit den Interessen der Maßnahmenträger ist. Er begründete dies damit, dass die Maßnahmenträger an einer guten Auslastung ihrer Projekte interessiert sind.[174]

Als Folge dieser Kritik und als Folge der Umstellung der Budgetierung auf WOV führte das Bundessozialamt 2014 das Monitoring berufliche Integration für alle Begleitenden Hilfen[175] ein.[176] Wie aus einer Replik zu den Kritikpunkten des Rechnungshofes im Bundesfinanzgesetz 2014 hervorgeht, hat das MBI folgende Ziele:

  • Genaue Analyse der Voraussetzungen der Klienten,

  • Analyse der Maßnahmen-Ergebnisse,

  • Systematischer Vergleich von Erfolgsfaktoren,

  • Zweckmäßigkeit der Maßnahme.[177]

Die Organisationen wurden in den Fördervereinbarungen verpflichtet, das MBI in die Begleitungsdurchführung zu integrieren und nach einem strikt einzuhaltenden Zeitplan im Portal Austria[178] Eingaben zu den begleiteten Personen durchzuführen und laufend Statistiken zu führen.

5.5.2 Wirkungsziele und Indikatoren

Das Sozialministeriumservice sieht in den NEBA-Dienstleistungen, zu denen die Arbeitsassistenz gehört, eine zentrale Unterstützungsstruktur im beruflichen Alltag bei der Gleichstellung von Menschen mit Behinderung.[179] Sie ist dem Wirkungsziel im Globalbudget 21.04 zugeordnet, welches als Indikator die Erhöhung der vollversicherten Arbeitsverhältnisse von Menschen mit Behinderung als quantitative Kennzahl vorsieht. [180]

5.5.3 Messmethode und Kennzahlen

Bei der Messmethode handelt es sich um eine Pretest-Posttest-Untersuchung. Wie bereits im Kapitel 3 ausgeführt, gibt es bei dieser Messung keine Kontrollgruppe. Es werden die Messwerte vor und nach der Intervention bei der gleichen Person erhoben und in Bezug zueinander gestellt. Stockmann beschreibt die Eigenschaften dieser Vorgehensweise:

„Dieses Verfahren hat zwar den Vorteil, dass Unterschiede hinsichtlich der demographischen Zusammensetzung ausgeschlossen sind, da es sich ja um ein und dieselbe Gruppe handelt, doch diese Kontrollform hat den entscheidenden Nachteil, dass nicht mehr klar darauf geschlossen werden kann, ob die beobachtete Veränderung der Messwerte tatsächlich auf die Intervention zurückzuführen ist.“ [181]

Eingabetechnisch handelt es sich beim MBI, um zwei unabhängige Datenbanken. Jeder Klient ist einmalig zu Beginn der Begleitung bei beiden Datenbanken mittels Stammdaten anzulegen. Diesen Stammdaten werden jeweils in beiden Datenbanken der Beginn und das Ende der Maßnahme zugeordnet. Eine Datenbank dient der Erfassung der personenbezogenen Daten und die andere Datenbank der Eingabe der nichtpersonenbezogenen Daten. Die Trennung wurde aus datenschutzrechtlichen Gründen durchgeführt.[182]

Die personenbezogene Datenbank hat die Aufgabe, den Erfolg der Fördervereinbarungen zu messen. Dafür ist die Eingabe des Namens und der Sozialversicherungsnummer des Klienten notwendig. Es werden die begleiteten Personen mit dem Hauptverband der Versicherungsträger abgeglichen, um festzustellen, wie lange ein Dienstverhältnis nach der Begleitung (Erlangung) oder nach Beginn der Begleitung (Sicherung) bestanden hat.

In der nichtpersonenbezogenen Datenbank wird bei einem neuen Datensatz eine Identifikationsnummer (ID-Nummer) generiert, welche nur der Klient und die Dienstleistungsorganisation kennen. Die ID-Nummer wird bei einer erneuten Begleitung der gleichen Person wieder verwendet bzw. der Organisation weitergegeben, die eine weitere Dienstleitung für den Klienten durchführt. So besteht die Möglichkeit der Verwaltung, individuelle Integrationspfade unabhängig von der einzelnen Dienstleistungsorganisationen zu identifizieren und Maßnahmen gegen Drehtüreffekte zu planen oder zusätzliche unterstützende Maßnahmen zu entwickeln.[183]

In der nichtpersonenbezogenen Datenbank werden neben anonymisierten quantitativen Daten zu Geburtsjahr, Region, Erstsprache, Behinderung, Schulabschluss sogenannte Incomefaktoren und am Ende der Begleitung Outcomefaktoren erhoben. Diese Faktoren orientieren sich an zwei methodischen Konzepten. Einerseits handelt es sich um einen Ansatz zur Operationalisierung von Beschäftigungsfähigkeit (Employability), welches von Apel und Fertig[184] entwickelt wurde. Anderseits kam das im sozialarbeiterischen Kontext entwickelte Inclusions-Chart 2[185] zur Anwendung.[186] Die verwendeten Dimensionen sind als Anhang 2 dieser Arbeit beigefügt. Jeder Employability-Dimension sind Multiple Choice-Fragen zur Einschätzung zugeordnet. Ein Teil der Items wird zu Beginn und am Ende der Begleitung erhoben. Einige Items werden nur einmalig im Prozess beurteilt. Dabei wird erhoben, ob dieses Item ausreichend ist, geringer Änderungsbedarf besteht, starker Änderungsbedarf besteht oder ob eine Beurteilung nicht möglich ist oder ob dieses Item nicht erhoben wurde. Im Idealfall soll diese Einschätzung gemeinsam mit dem Klienten erfolgen. Bei Dissens wird die Sichtweise des Assistenten eingetragen.[187] Der Klient erhält ein Kompetenzenprofil, in dem er seine Employability-Bewertung ablesen kann (siehe Anhang 3). Am Ende wird nach dem Ausfüllen der Outcomefaktoren wieder ein Kompetenzenprofil erstellt (siehe Anhang 4), welches einen Vergleich zwischen Income und Outcome aufzeigt. Je „positiver“ die einzelnen Items ausfallen, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass der Klient eine Arbeitsstelle in oder nach der Begleitung bekommt.[188] Wenn es zu einer Verbesserung der Bewertung kommt, wird dies als eine Wirkung der Dienstleistung Arbeitsassistenz gewertet.

5.5.4 Ergebnisse des Monitorings

In den Umsetzungsrichtlinien der Arbeitsassistenz sind folgende Wirkungsaspekte formuliert:

„Abgesehen von den Zielen „Erlangung“ und „Sicherung“ finden sich in der Begleitung durch die Arbeitsassistenz zusätzliche Wirkungsaspekte (siehe Income- und Outcomefaktoren im MBI), die im Rahmen der Projektbegleitung zur individuellen Projekt-Erfolgsbewertung heran gezogen werden.“ [189]

Laut Auskunft des Dachverbandes der beruflichen Integration „dabei-austria“ wird ein ausgearbeitetes Kennzahlenmodell, welches sich auf die Employability-Dimensionen bezieht, derzeit nicht eingeführt.[190]

Die Wirkung soll anhand von Kosteneffektivität gemessen werden.

„Die Kosteneffektivität, d.h. das Verhältnis eines Inputs zu einem Zwischen- oder Endergebnis, stellt das Verhältnis zwischen den eingesetzten Ressourcen und den erzielten Ergebnissen dar.“ [191]

Es werden also die Kosten des Arbeitsassistenzprojektes unter Einbeziehung allfälliger „Vermittlungserschwernisse“, wie z.B. regionale arbeitsmarktpolitische Gegebenheiten in Bezug zu den Gesamtbegleitungen und den erfolgreichen Begleitungen (Arbeitsplatz wurde gefunden oder gesichert) gesetzt. Eine Rolle spielen laut SMS auch die Gesamtkosten des Projekts dividiert durch die Anzahl der Begleitungen und die Gesamtkosten des Projekts dividiert durch die Anzahl der Erfolge.[192]



[150] Vgl. BMSG, 2002, S. 11

[151] Ziel 3 des EU-Strukturfonds in Österreich lautete: Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit und Erleichterung der Eingliederung der Jugendlichen und der vom Ausschluss aus dem Arbeitsmarkt bedrohten Personen in das Erwerbsleben. Vgl. Lutz, 1998, S. 620

[152] Vgl. BMASK, 2014a, S. 24 f.

[153] Vgl. Sozialminsteriumservice, 2015a, S. 4 und Bundesweite Koordinationsstelle Übergang Schule - Beruf, 2015, S. 4

[154] Vgl. Bundesweite Koordinationsstelle Übergang Schule - Beruf, 2015, S. 4

[155] Vgl. Doose, 2007, S. 114

[156] Vgl. EUSE, 2014, S. 9

[157] Vgl. Matsching/Frottler/Seyringer u. a., 2008, S. 272 und Hoffmann, 2013, S. 96 ff

[158] Vgl. BMASK, 2014, S. 20

[159] BEinstG § 12 (1), Österr. Nationalrat, 2015, S. 17

[160] Vgl. Sozialminsteriumservice, 2015a, S.15

[161] Vgl. Sozialminsteriumsservice, 2015a, S. 7

[162] Vgl. BMASK, 2015a, S. 22

[163] Vgl. BMASK, 2015a, S. 21

[164] Vgl. Meusburger/Pöschko, 2012, S. 10

[165] Vgl. BMASK, 2015b S. 40

[166] Vgl. BMASK, 2015a, S. 22

[167] Vgl. Bundesministerium für Finanzen, 2014, S. 234

[168] Vgl. BMASK, 2015b, S. 23

[169] Vgl. Sozialminsteriumservice, 2015a, S. 8 f.

[170] Vgl. BMSG, 2002

[171] Im Juni 2014 wurde die Behörde Bundessozialamt in Sozialministeriumservice umbenannt.

[172] Vgl. Rechnungshof, 2012, S. 243

[173] ebenda S. 244

[174] ebenda S. 226

[175] Seit 01.01.2015 ersetzt die „Richtlinie NEBA-Angebote“ die „Richtlinie Begleitende Hilfen“.

[176] Vgl. BMASK, 2015a, S. 78

[177] Vgl. Bundesministerium für Finanzen, 2014, S. 224

[179] Vgl. BMASK, 2014a, S. 23

[180] Vgl. Bundesministerium für Finanzen, 2014, S. 224

[181] Stockmann, 2006, S. 227

[182] Vgl. Sozialministeriumservice, 2015b, S. 6

[183] Vgl. Hausegger/Reiter/Reidl u.a., 2012, S. 119 und BMASK, 2014a, S. 18

[184] Vgl. Apel/Fertig, 2009

[185] Vgl. Pantuček, 2009, S. 214-238

[186] Vgl. Hausegger/Reiter/Reidl u.a., 2012, S. 67

[187] Vgl. Sozialministeriumservice, 2015b, S. 16

[188] Vgl. Apel/Fertig, 2009, S. 6

[189] Sozialminsteriumsservice, 2015a, S. 8

[190] Telefongespräch mit Mag. Neuherz 30.11.2015

[191] OECD, 2014, S. 64

[192] Telefongespräch mit Mag. Neuherz 30.11.2015

6 Empirischer Teil

Im empirischen Teil werden der Untersuchungsgegenstand, das zugrundeliegende Forschungsinteresse, die verwendeten Methoden und die Auswertungsart vorgestellt. Es folgt die zusammenfassende Darstellung aus den Ergebnissen der qualitativen Inhaltsanalyse.

6.1 Forschungsinteresse

In Österreich ist die Wirkungsorientierung erst seit wenigen Jahren von der öffentlichen Verwaltung umgesetzt worden. Die sozialen Organisationen waren eine inputorientierte Steuerung durch den Fördergeber gewohnt. Die Wirkungsorientierung hat durch den wirkungsorientierten Bundeshaushalt einen massiven Schub erlebt. So wurden kurzfristig Modelle umgesetzt, die eine große Eingriffstiefe in soziale Organisationen haben. Das Monitoring beruflicher Integration ist das erste umfassende Wirkungsorientierungsprogramm der Verwaltung für soziale Dienstleistungsorganisationen flächendeckend in Österreich. Es ist möglich, in Echtzeit alle Begleitungen von NEBA-Projekten in Österreich zu analysieren und einen Zusammenhang zu jeder Schlüsselkraft herzustellen. Es greift sehr umfassend in die Autonomie der Träger ein und versucht die Effektivität und Effizienz der Trägereinrichtungen zu verbessern. Darüber hinaus werden die Unterstützungsleistungen für individuelle Klienten über lange Zeiträume und trägerunabhängig aufgezeichnet und analysiert. Zwei Jahre nach der Einführung des Programms ist die richtige Zeit, um die Auswirkungen dieses Wirkungsorientierungsprogrammes zu erforschen. Dabei sollen Herausforderungen mit dem neuen System beschrieben und die Chancen und Risiken zusammengefasst werden.

6.2 Untersuchungsgegenstand

Ziel dieser empirischen Untersuchung ist die Beantwortung der gestellten Forschungsfragen:

Welche Chancen und Risiken bietet die vom Fördergeber eingeleitete Wirkungsorientierung auf der operativen und strategischen Ebene der Arbeitsassistenzprojekte in Österreich?

Damit diese Frage gut beantwortet werden kann, werden zuerst die von den sozialen Organisationen gemachten Erfahrungen beschrieben und auf diese aufbauend weiterführende Überlegungen erhoben.

6.3 Methodisches Vorgehen

Die Forschungsfrage beschäftigt sich mit dem Kausalzusammenhang zwischen Einführung der Wirkungsorientierung vom Fördergeber und den Auswirkungen auf die sozialen Organisationen sowohl in operativer als auch in strategischer Hinsicht.

Dabei ist eine Strategie zur Suche der Kausalmechanismen durch einen qualitativen Ansatz das Mittel der Wahl.[193] Zur Umsetzung dieser Strategie kommt das leitfadengestützte Experteninterview als Erhebungsinstrument zur Anwendung. Um das generierte Material systematisch auszuwerten, wurde die zusammenfassende qualitative Inhaltsanalyse nach Mayring angewandt.[194]

6.3.1 Erhebungsverfahren

Als geeignete Methode zur Bearbeitung der Forschungsfrage bietet sich eine teilstandardisierte Befragung – das leitfadengestützte Experteninterview – an. Nach Gläser und Laudel ist diese Methode vorzugsweise anzuwenden, wenn

„dem Forscher das besondere Wissen der in die Situationen und Prozesse involvierten Menschen zugänglich gemacht werden soll“[195].

Der Leitfaden dient der Sicherstellung, dass alle Interviewpartner zu den gleichen Themenbereichen befragt werden und damit das Interview fokussiert bleibt.[196] Die relativ offene Gestaltung des Experteninterviews lässt noch genügend Raum, um neue Aspekte der Experten einfließen zu lassen. Die Fragen werden nicht nach ihrer Reihenfolge gestellt, sondern in einen möglichst natürlichen Gesprächsablauf eingebaut. Die Fragen dienen dazu, den Experten zur Erzählung des Sachverhaltes anzuregen.

Es werden insgesamt sechs Experten befragt:

  • 4 Experten sind Projektverantwortliche der ca. 50 Arbeitsassistenzprojekte in Österreich. Sie sind als unteres Management nahe genug an der operativen Ebene, um das operative Tagesgeschäft beurteilen und strategische Fragen beantworten zu können. Die Stichprobe wird so angesetzt, dass sowohl Projektleiter in ganz Österreich und unterschiedlicher Projektgröße befragt werden.

  • 2 Experten des Dachverbandes „dabei-austria“ für berufliche Integrationsprojekte für Menschen mit Behinderung in Österreich, da diese einen Gesamtüberblick über die Auswirkungen der Wirkungsorientierung durch Rückmeldungen und Gespräche mit den Dienstleistungsunternehmen haben.

Bei der Auswahl der Experten wurde darauf Wert gelegt, dass die befragten Personen mindestens fünf Jahre in dieser Funktion tätig sind, damit sie im Interview den Unterschied zwischen der Situation vor der Einführung der Wirkungsorientierung und danach mit beurteilen können.

Die Interviews wurden im November und Dezember 2015 face-to-face mit den Experten geführt und mittels eines digitalen Diktiergerätes aufgezeichnet. Es wurde auf eine vertrauensvolle Gesprächsatmosphäre geachtet. Die Interviews fanden bis auf eine Ausnahme am Arbeitsplatz des Experten statt.

Die Interviews erfolgten im beruflichen Kontext des Autors. Alle Interviewpartner waren bereits vorher dem Autor bekannt, und es bestand von vornherein eine vertrauensvolle Gesprächsbasis. Der Vorteil war eine offene und ehrliche Atmosphäre, die zu relevanten Ergebnissen führte. Der Nachteil war der eher umgangssprachliche Stil, der in den Interviews gepflegt wurde.

Nach jedem Interview wurde nach den Vorgaben von Gläser und Laudel die Interviewsituation analysiert. Die Fragen wurden auf ihre Verständlichkeit geprüft und Aspekte aufgenommen, die sich für die Beantwortung der Forschungsfrage als wichtig erwiesen.[197]

6.3.2 Aufbereitungsverfahren

Die Experteninterviews wurden anonymisiert ausgewertet, um zu vermeiden, dass die Antworten einzelnen Funktionsträgern zugeordnet werden können. Die Interviewpartner haben Streichungen vorgenommen, um ihre Anonymität sicherzustellen.[198] Es wurden inhaltliche Veränderungen durchgeführt, wenn erkennbar wurde, dass es nur eine Organisation gibt, die ein bestimmte Situation oder ein bestimmtes Problem hat. Diese Korrekturen sahen die Interviewpartner als notwendig, um das Verhältnis zwischen Fördergeber und Organisation durch eine eventuelle Identifizierung nicht zu belasten.

Die Dokumentation der Aufzeichnung des Diktiergerätes erfolgte mittels schriftlicher Transkription. Die Aufzeichnung wurde wörtlich, aber nicht phonetisch transkribiert. Da es sich um eine rekonstruierende Untersuchung handelt, hat der Autor auf das Transkribieren der Notationssysteme verzichtet. Nichtverbale Äußerungen wurden nur dann dokumentiert, wenn sie einer Aussage eine andere Bedeutung geben.[199]

Die Transkription wurde dem Interviewpartner zur Verfügung gestellt. Dieser konnte durch Korrekturen die Verständlichkeit verbessern und ergänzende Bemerkungen anführen. Der Interviewpartner konnte sich so auch von der Anonymität der Aufzeichnung überzeugen.

Damit dem bestehenden Rohmaterial in einem systematischen Verfahren Informationen entnommen werden können, wird die qualitative Inhaltsanalyse nach Mayring angewandt. Es kommt dabei das von Mayring entwickelte neunstufige Ablaufmodell zur Anwendung.[200]

6.3.3 Qualitative Inhaltsanalyse

Die qualitative Inhaltsanalyse von Mayring findet in den Sozial- und Humanwissenschaften häufig Anwendung, da sich die offene, deskriptive und interpretative Methodik sehr gut für Analysen kleiner Stichproben eignet.[201]

Es bestehen die drei Grundformen Zusammenfassung, Explikation und Strukturierung, um eine qualitative Inhaltsanalyse durchzuführen.

Die Analyse des Datenmaterials dieser Masterthesis orientiert sich an der Technik der inhaltsanalytischen Zusammenfassung. Ziel der Analyse ist die Reduktion des Materials, sodass die wesentlichen Inhalte trotz Abstraktion erhalten bleiben und ein Abbild des Grundmaterials darstellen.[202]

Die Kategorien wurden induktiv am Material nach der Vorgabe von Mayring erarbeitet. Dies hat folgenden Vorteil:

"Es strebt nach einer möglichst naturalistischen, gegenstandsnahen Abbildung des Materials ohne Verzerrungen durch Vorannahmen des Forschers, eine Erfassung des Gegenstandes in der Sprache des Materials." [203]

Der Autor ist Projektleiter eines Arbeitsassistenzprojektes und ist mit den Auswirkungen der Wirkungsorientierung konfrontiert. Da das Forschungsthema aus seiner Alltagsarbeit stammt, wollte er einer gewissen Betriebsblindheit dadurch entgehen, dass die Kategorien aus den Interviews induktiv gebildet werden. So wollte er sicherstellen, dass kein wichtiges Thema verloren geht.

Nach der ersten Einteilung in 249 Paraphrasen wurden die Kategorien nach den ersten beiden Interviews gebildet und beibehalten und mit aussagekräftigen Details aus den restlichen Interviews ergänzt.

6.4 Darstellung der Ergebnisse

Die Experten hatten vor der Einführung der Wirkungsorientierung durch den Fördergeber noch keine Erfahrungen mit organisationsinternen Formen der Wirkungsorientierung.

Im Laufe der Interviews stellte sich heraus, dass das Thema Wirkungsorientierung durch den Fördergeber bei den befragten Personen einen negativen Grundtenor aufwies. Obwohl dieses System bereits seit zwei Jahren eingeführt war, scheint es immer noch in einer Art Erprobungsphase speziell bei der Arbeitsassistenz zu sein, welches nicht so Steuerungsfokus des öffentlichen Auftraggebers ist, wie z.B. das Jugendcoaching. Fehlende oder unzureichende Transparenz des Fördergebers zu diesem System lassen die Chancen nur bedingt deutlich erscheinen. Es überwiegen die Aussagen zu den Risiken, die unmittelbarer in den Organisationen spürbar sind.

Bei der Zusammenfassung der Inhalte wurden acht Hauptkriterien gebildet. Zu zwei Hauptkriterien gab es noch Unterkriterien. Die zusammengefassten Ergebnisse werden anhand folgender Kategorien strukturiert:

Tab. 3: Kategorien der qualitativen Inhaltsanalyse
Nr. Kategorie
100

WO und fachliche pädagogische Vorgaben

200

WO und Steuerung

210

Strategische Chancen

300

Untersuchungsdesign des MBI

400

Fördergeber benötigt Legitimation

500

Klienten- und Arbeitsassistenten-Interaktion

600

Administrativer Mehraufwand

610

Datenschutz

700

Veränderungen bei Mitarbeitern

800

Vermutungen zu weiteren Veränderungen

6.4.1 Fachliche und pädagogische Vorgaben

Grundsätzlich sahen die Experten keinen Widerspruch zwischen Wirkungsorientierung und dem eingesetzten pädagogischen Konzept (Supported Employment).[204] Im MBI werden einerseits die Wirkungen abgebildet und andererseits werden Kompetenzprofile am Beginn und Ende der Begleitung erstellt. Diese Kompetenzenprofile greifen in die fachliche Arbeit ein, da die verschiedenen Ausprägungen mit dem Klienten ausgefüllt werden und der Klient eine graphische Darstellung seiner Kompetenzenprofile erhält (siehe Anhang 3 und 4). Es wurde von mehreren Experten geäußert, dass diese Profile kein geeignetes fachliches Instrument sind. Dies wurde damit begründet, dass die Fragen nicht zur Zielgruppe passen[205] und die graphische Darstellung durch die verwendeten roten und grünen Balken verwirrend ist.[206] Ein Experte findet darin sowohl positive als auch negative Elemente:

„Ich finde es gut, graphisch eine Verbesserung oder eine Verschlechterung in einzelnen Bereichen darzustellen. Ich finde es grob fahrlässig, das mit so trendigen „like it“, oder nicht.“ [207]

Da die Weitergabe der Profile an die Klienten verpflichtend ist, geben einzelne Experten einen pragmatischen Umgang mit dem Instrument an. Je nach Situation füllen die Arbeitsassistenten die Kompetenzenprofile nach dem Gespräch alleine aus, da sie das Ausfüllen der Fragen gemeinsam mit dem Klienten vor dem Computer vermeiden wollen.[208]

Die Vereinfachung und Komprimierung auf Kompetenzenprofile wird als eine Reduktion der Komplexität der organisationsinternen Instrumente verstanden. Die Anamnese ist viel umfassender als die Fragen des Kompetenzenprofils und passender für die Dienstleistung.[209] Ein Experte hat die Bewertung durch die Kompetenzenprofile als nicht der Organisationskultur entsprechend eingestuft, da diese Bewertungen nicht dem Stil der Organisation im Umgang mit Klienten entsprechen.[210]

Drei fachliche Ansätze im MBI wurden von einem Experten positiv beurteilt. Dazu gehören das Aufzeigen von Zielen und Entwicklungen sowie der Ansatz, die Selbst- und Fremdwahrnehmung als Instrument zu verwenden.[211]

Die Wirkungsorientierung macht es schwieriger, personenzentrierte Ansätze in der fachlichen Arbeit weiter zu verfolgen.[212] Die Zergliederung der Leistungen in Spezialdienstleistungsprodukte mit eigenem Personal und Ressourcen lässt es nicht zu, dass die Begleitung für verschiedene Dienstleistungen des gleichen Fördergebers für eine Person angeboten werden kann. Dazu betonte der Experte:

„Wirkungsorientierung heißt für mich eben durchaus, wir arbeiten personenzentriert, viele Jahre, auch als es die UN-Konvention noch nicht gab und zu einer Zeit, wo die Rahmenbedingungen es nicht ermöglichten.“ [213]

6.4.2 Steuerung und strategische Chancen

Dass mit dem MBI eine Steuerung für den Fördergeber möglich ist, wurde unterschiedlich bewertet. Ein Experte teilte dazu mit:

„Man kann erkennen [...] wo hat man Lücken, es werden Abweichungen sichtbar, wo sind Bedarfe, wie ist die Zielgruppe geschichtet, wo muss man stärker hineingehen. Da kann man herauslesen, es gibt unterschiedliche Wirkungen einer Maßnahme auf Jungs und Mädels oder im städtischen Bereich und dann kann man das zum Steuern nutzen.“ [214]

Ein anderer Experte berichtet von einem Fall, bei dem es zu Konsequenzen für den Träger durch die Auswertung des MBI gekommen ist:

„Mir ist es bekannt, dass aus einem Bundesland das gesagt wurde, die Anzahl der Sicherungen und die Sicherungsdauer muss zurückgehen und diese Daten sind aus dem MBI herausgelesen worden.“ [215]

Andere Experten erläuterten, dass sie keine Kenntnis davon haben, was der Fördergeber mit dem MBI steuert.[216] Dies wird einerseits mit fehlender Transparenz des Fördergebers argumentiert[217] und anderseits schlicht mit der Antwort, dass der Experte das Steuerungsziel nicht verstanden hat.[218]

Als besonders problematisch wurde die Verbindung von MBI und Steuerung gesehen, da das MBI-System nur die Ebene der Klienten abbildet und dies subjektiv vom Assistenten eingegeben wird. Wenn das MBI als Bewertungsinstrument herangezogen wird, besteht die Gefahr, dass sich die Organisationen dazu gezwungen sehen, die Wirkungsorientierung „strategisch auszufüllen“, damit die Wahrscheinlichkeit von Folgeverträgen steigt:[219]

„Wir haben insofern ein Risiko, wenn sich die Situation des Klienten nicht verbessert bzw. verschlechtert, dass das dann Auswirkung hat auf Folgeverträge. Von dem her muss man fast strategisch ausfüllen, dass es immer Verbesserung gibt im Projekt, also Punktesteigerung wäre dann die Bewertung.“ [220]

Laut einem Experten erfordert Steuerung durch Wirkungsorientierung standardisierte Prozesse.[221] Dies kann bei spezialisierten oder kleinen Trägern zum Problem werden, da ihre Dienstleistung im Benchmarking nicht ausreichend abgebildet werden kann.[222]

Als ein wesentliches Hindernis zur Umsetzung des MBI wird von zwei Experten die fehlende Akzeptanz der Träger für dieses System angegeben.[223] Da die Umsetzung der Datenbanksysteme sehr viele Ressourcen gebunden hat, besteht die Befürchtung bei einem Experten, dass wenig Spielraum für Veränderungen des MBI bzw. Dialogbereitschaft des Fördergebers dazu besteht.[224]

Zwei Experten äußerten die Ansicht, dass durch die Einführung des MBI, die Organisationen transparenter geworden sind.[225] Es besteht die Möglichkeit, die Anzahl der begleiteten Personen und die Erfolge auf Mitarbeiterebene durch den Fördergeber zu erheben, obwohl dies nicht im Interesse der Organisationen ist.[226]

Die Experten verwendeten das MBI in keinem Fall zur organisationsinternen Steuerung. Als Gründe dafür wurden die schlechten Auswertungsmöglichkeiten[227] und die besser funktionierenden organisationsinternen Instrumente angegeben.[228]

Bezüglich der strategischen Chancen war bei den Experten ein gemischtes Bild sichtbar. Ein Teil sah überhaupt keine strategischen Chancen durch das MBI[229], der andere Teil konnte Chancen erkennen:

„[...] Ausrichtung der Projekte konkreter auf Zielgruppen, die man bedienen will und bedienen soll, Mitarbeiterführung, Mitarbeitersteuerung ist gut möglich, auch Mitarbeiterkontrolle, Justierungsmaßnahmen und auch in Richtung Effektivität zu arbeiten, also genau das Richtige zu tun mit den richtigen Leuten. Also ja, es gibt durchaus einiges an Potenzial.“ [230]

Weitere Chancen sind die Verwendung des MBI, um organisationsinterne Strategien gegenüber dem Fördergeber weiter zu verfolgen:

„Man kann es viel besser vergleichen und das als Druckmittel verwenden. Und wenn es in der Szene oder im System und der Landschaft mehr Konkurrenz, strengere Callregeln (Regeln bei einer verkürzten Ausschreibung) und weniger Geld oder solche Sachen gibt, wird es sicher immer relevanter.“ [231]

Ein Experte teilte mit, dass die guten Rahmenbedingungen, welche in den Arbeitsassistenzrichtlinien dargestellt werden, ein Vorteil sind. Da geeignete Qualifikation, laufende Fortbildung und Supervision maßgebliche Qualitätskriterien sind, können diese nicht von Trägern gekürzt werden, um Sparpotential zu lukrieren.[232]

6.4.3 Untersuchungsdesign der Wirkungsorientierung

Bei dieser Frage war die größte Übereinstimmung der Experten festzustellen. Sie waren einhellig der Meinung, dass das MBI nicht die Wirkungen der Dienstleistung darstellt. Dem System fehlt es an der nötigen Komplexität, um die reale Leistung der Arbeitsassistenz abzubilden.[233] Es wurden sowohl die fehlenden Wirkungsdimensionen (Stakeholder)[234], als auch die fehlenden Gütekriterien bemängelt.[235] Die verwendeten Fragen entsprechen nicht dem Auftrag der Arbeitsassistenz und lassen durch die geringen Ausprägungen wenig Spielraum zur Beantwortung.[236] Eine Ausfüllhilfe würde die Eintragung vereinfachen.[237] Ein Experte hielt es für sinnvoll, mehr Ergebnisse der Dienstleistung abzubilden als die Erlangung und die Sicherung.[238]

Ein Experte erwähnte, dass es eine große Herausforderung sei, ein geeignetes Instrument zur Wirkungsorientierung zu finden.[239] Es muss ein Kompromiss zwischen Aufwand und tragbarem Ergebnis bei dieser Messung gefunden werden.[240] So sind (Persönlichkeits-)Tests aufwändig und nur bedingt valide. Dieser Experte war der Meinung, dass die bestehende Eingabeform einen guten Ansatz darstellt, da die Arbeitsassistenten aufgrund ihrer Ausbildung und Erfahrung die Kompetenzen ihrer Klienten einschätzen können.[241]

Dem gegenüber teilte ein anderer Experte mit, dass er sich mehr Beteiligungsmöglichkeiten des Klienten wünscht, um dessen Perspektive einfließen zu lassen.[242]

Ein Experte war der Meinung, dass die verschiedenen Zielgruppen mit deren unterschiedlichen Lebenssituationen eine Überforderung für ein einzelnes System darstelle:

„Ja, wobei ich weiß gar nicht, ob es möglich ist, für alle Arbeitsassistenzen dieselben Fragen stellen kann. Ich glaube, dass das auch irgendwie die Herausforderung ist, an der sie scheitern. Ich wüsste nicht, wie ich einen 15-jährigen geistig behinderten Jugendlichen mit einem 50-jährigen Manager nach einem Burnout in Übereinstimmung bringen soll zum Beispiel.“ [243]

Schließlich wurde von einer Expertin die Kurzfristigkeit der Messung bemängelt, da sich die gewünschten Wirkungen erst nach einer gewissen Zeit bei einem Klienten einstellen. So war die Unterstützung bei der Entwicklungsförderung in der Begleitung der Arbeitsassistenz ausschlaggebend, dass die Person ein Jahr später ein Dienstverhältnis bekam. Dies wird aber nicht mehr als Erfolg berücksichtigt.[244]

6.4.4 Fördergeber benötigt Legitimation

Bei den befragten Personen besteht ein großer Konsens darin, dass der Fördergeber die Finanzmittel rechtfertigen muss und dafür ein eigenes System notwendig ist.

"Ich bin da wirklich zwiegespalten. Ich verstehe den Fördergeber, dass die irgendwas brauchen. Weil sie müssen ja genauso die Gelder legitimieren." [245]

Es wurde die Ansicht geäußert, dass die Wirkungsorientierung unausweichlich ist für soziale Dienstleistungen, österreichweit und für Vorgaben auf EU-Ebene.[246]

6.4.5 Klienten- und Arbeitsassistenten-Interaktion

Die Auswirkungen auf die Klienten- und Arbeitsassistenten-Interaktion wurde sehr unterschiedlich bewertet. Einerseits wurden von einem Interviewpartner keine Auswirkungen erkannt,[247] für andere Experten gab es Veränderungen. So gaben diese an, dass der Arbeitsassistent nicht authentisch sein kann, da er Fragen stellen muss, hinter denen er nicht steht.[248] Eventuell befindet er sich in einem Dilemma, weil er die Fragen nicht stellen möchte, aber trotzdem Aussagen für die Wirkungsorientierung benötigt. Ein Experte meinte dazu, dass die Strategie, den Klienten vor den Fragen zu schützen, auch als Bevormundung erlebt werden kann.[249]

Zwei Experten sehen ein Arbeiten in Augenhöhe als wichtiges Erfolgsrezept in der Arbeitsassistenz. Dieses Arbeiten in Augenhöhe ist nur möglich, wenn nicht gegenseitig bewertet wird:[250]

„Das dieses Arbeiten auf Augenhöhe ein Stück weit verschoben wird, weil ich denke mir, wir sind es gewohnt, beurteilt zu werden aus Schulsettings, und im Schulsetting da gibt es halt ein klar hierarchisches Setting. Wir sind es gewohnt, dass Arbeitsbeziehungen, wo es hierarchische Settings gibt, wo man bewertet wird. Zum Beispiel Mitarbeiterinnen und Mitarbeitergespräch und das verschiebt es, dieses Augenhöhenprinzip.“ [251]

Eine Expertin sieht die tägliche Arbeit der Mitarbeiter seit der Einführung der Wirkungsorientierung als eine Verschiebung von der Klientenbegleitung zur Klientenverwaltung.[252]

6.4.6 Administrativer Mehraufwand und Datenschutz

Alle Experten teilten die Auffassung, dass die Wirkungsorientierung ein bürokratischer Mehraufwand ist. Sie ersetzt in der jetzigen Form keine trägereigenen Instrumente und muss deshalb parallel geführt werden.[253] Hinzu kommen Dokumentationspflichten und verbindliche Eingaben in das AMS eigene System eams, welche den Aufwand weiter erhöht.[254] Für einen kleinen Verein mit verschiedenen Projekten in einer Region können diese Eingaben zu einer Herausforderung werden, da diese jeweils zeitliche Ressourcen in Anspruch nehmen:

„Wenn man diesen Dokumentations- und Verwaltungsaufwand gut und gescheit machen will, und wirklich ernst und gutmachen will, ist es für einen kleinen Verein im Alltag nicht lebbar, weil das viel zu zeitintensiv ist.“ [255]

6.4.7 Auswirkungen bei den Mitarbeitern

Bei dieser Frage waren sich die Experten ebenfalls nicht einig. Ein Experte konnte wenig Veränderung bei seinen Mitarbeitern erkennen und begründete dies damit, dass die Organisation bereits an einer Testphase vor Einführung der Wirkungsorientierung teilgenommen haben. Sie konnten sich länger mit den neuen Bedingungen auseinandersetzen.[256] Die anderen Experten konnten von Auswirkungen berichten. Die Veränderungen waren vor allem für langjährige Mitarbeiter spürbar. Sie hatten Schwierigkeiten, sich auf die neuen administrativen Vorgaben einzulassen.[257] Es wurde beklagt, dass diese Zeit doch sinnvoller in die Betreuungszeit einfließen sollte.[258] Ein Experte schilderte, dass die Mitarbeiter zuerst emotional aufgebracht auf die Veränderungen reagierten. Diese Emotion ist im Laufe der Zeit einer Resignation im Team gewichen.[259]

Ein Experte sieht diese Dominanz von formal technischen Richtlinien als Schwierigkeit an:

„[...] weil durch die Eingabe in das MBI sind die Mitarbeiter noch mehr formal technisch eingebunden und es geht mehr um diese formal technischen Richtlinien und es geht nicht um die Beziehungsarbeit mit dem Klienten.“ [260]

Ein Experte machte darauf aufmerksam, dass das MBI zu einem erhöhten Druck in der täglichen Arbeit führen kann, da sich der Mitarbeiter der Ergebniserfüllung im Sinne der Wirkungsorientierung mehr bewusst wird.[261] Schließlich geben die Mitarbeiter direkt die für eine Wirkung relevanten Daten ein.

6.4.8 Vermutungen zukünftiger Veränderungen

Die Experten wurden zu der zukünftigen Entwicklungen in der Wirkungsorientierung befragt, die sie prognostizieren. Dabei wurden folgende Antworten gegeben:

  • Die eingeführte Wirkungsorientierung MBI wird beibehalten und mit dessen Ergebnissen die Arbeitsassistenzprojekte gesteuert.[262]

  • Der Einfluss des Fördergebers auf die inhaltliche und fachliche Ausrichtung der Dienstleistung steigt und der Rechtfertigungsdruck wird zunehmen.[263]

  • Der Einfluss des Fördergebers wird sich nicht nur auf die Dienstleistung beschränken, sondern auch auf einzelne Mitarbeiter der sozialen Organisationen, deren Leistung durch das Wirkungsorientierungssystem nachvollziehbar wird.[264]

  • Die Dienstleistung Arbeitsassistenz wird zunehmend standardisiert und regionale Unterschiede werden geringer.[265]

Ein Experte äußert die Vermutung, dass der „Input“ in Zukunft noch umfassender mit dem „Output“ und dem „Outcome“ in Verbindung gesetzt wird.[266] Durch die Konzentration auf den Outcome wird die Effizienz von der Effektivität abgelöst. Dies bedeutet, dass bei Ausschreibungen der Bestbieter vom Billigstbieter ersetzt werden wird:

„aber ich glaube, die alte Frage, wo werden die Mittel dann eingesetzt, wo kann ich mehr Wirkung erzielen, wird die Frage ablösen: wo kann ich am billigsten etwas einkaufen.“ [267]

Ein anderer Experte sieht die Herausforderung der Wirkungsorientierung für die Träger darin, die Vorgaben und teilweise "Fremdbestimmung" durch den Fördergeber zu akzeptieren oder damit zu rechnen, Aufträge zu verlieren.[268]



[193] Vgl. Gläser/Laudel, 2010 S. 26

[194] Vgl. Lamnek, 2010, S. 472 f.

[195] Gläser/Laudel, 2010, S. 13

[196] Vgl. ebenda S. 36

[197] Vgl. Gläser/Laudel, 2010, S. 195

[198] In der Auswertung der Interviews wird die männliche Form für jeden Experten bzw. jede Expertin verwendet, um keine Rückschlüsse auf das Geschlecht des Experten bzw. der Expertin möglich zu machen.

[199] Vgl. Gläser/Laudel, 2010, S. 194 f.

[200] Vgl. Lamnek, 2010, S. 471 f.

[201] Vgl. Mayring, 2010, S. 21

[202] Vgl. ebenda S. 65

[203] Mayring, 2010, S. 84

[204] Vgl. IP1 Zeilen 16-19

[205] Vgl. IP4 Zeilen 29-39

[206] Vgl. IP3 Zeilen 170-172

[207] IP3 Zeilen 100-102

[208] Vgl. IP2 Zeilen 93-95

[209] Vgl. IP3 Zeilen 91-93

[210] Vgl. IP4 Zeilen 40-42

[211] Vgl. IP4 Zeilen 43-45

[212] Vgl. IP6 Zeilen 19-21

[213] IP6 Zeilen 19-21

[214] IP1 Zeilen 27-31

[215] IP5 Zeile 35-37

[216] Vgl. IP4 Zeile 60 und IP3 Zeilen 34-35

[217] Vgl. IP2 Zeile 52

[218] Vgl. IP4 Zeile 247

[219] Vgl. IP4 Zeile 239

[220] IP3 Zeilen 73-76

[221] Vgl. IP1 Zeile 105

[222] Vgl. IP1 192 und IP1 179

[223] Vgl. IP1 Zeile 251

[224] Vgl. IP5 Zeilen 162-164

[225] Vgl. IP2 Zeile 194

[226] IP2 Zeile 188

[227] Vgl. IP4 Zeilen 68-71

[228] Vgl. IP2 Zeile 42

[229] Vgl. IP4 Zeile 108 und IP6 Zeile 95

[230] IP5 Zeilen 86-90

[231] IP1 Zeile 168-173

[232] Vgl. IP4 Zeilen 222-228

[233] Vgl. IP1 Zeile 57 und IP1 Zeile 160

[234] Vgl. IP1 Zeile 36

[235] Vgl. IP1 Zeile 39, IP3 Zeile 53 und IP5 Zeile 57

[236] Vgl. IP3 Zeile 101

[237] Vgl. IP4 Zeile 120

[238] Vgl. IP3 Zeilen 79-80

[239] Vgl. IP4 Zeilen 100-101

[240] Vgl. IP1 Zeilen 58-60

[241] Vgl. IP4 Zeilen 81-84

[242] Vgl. IP 6 Zeilen 77-79

[243] IP4 Zeile 178-182

[244] Vgl. IP6 Zeilen 92-99

[245] IP6 Zeilen 167-169

[246] Vgl. IP1 Zeilen 44-47

[247] Vgl. IP1 Zeile 85

[248] Vgl. IP1 Zeile 198

[249] Vgl. IP1 Zeile 206

[250] Vgl. IP2 Zeilen 100-102

[251] IP5 Zeilen 104-109

[252] Vgl. IP2 Zeilen 81-82

[253] Vgl. IP3 Zeilen 116-118

[254] ebd. Zeilen 116-118

[255] IP6 Zeilen 191-193

[256] Vgl. IP3 Zeile 135-137

[257] Vgl. IP1 Zeilen 235-236 und IP2 Zeilen 132

[258] Vgl. IP2 Zeilen 123-125

[259] Vgl. IP2 Zeile 111

[260] IP6 Zeilen 36-38

[261] Vgl. IP5 Zeile 112

[262] Vgl. IP4 Zeile 258 und IP5 Zeilen 153-157

[263] Vgl. IP1 Zeilen 359-390 und IP3 Zeile 187

[264] Vgl. IP4 Zeilen 260-261

[265] Vgl. IP3 Zeilen 189-195

[266] Vgl. IP1 Zeile 359

[267] IP1 Zeilen 356-358

[268] Vgl. IP1 Zeilen 391-393

7 Diskussion

Zum besseren Verständnis wird hier noch einmal die Forschungsfrage angeführt:

Welche Chancen und Risiken bietet die vom Fördergeber eingeleitete Wirkungsorientierung auf der operativen und strategischen Ebene der Arbeitsassistenzprojekte in Österreich?

Die Beantortung der Forschungsfrage wurde jeweils in Chancen und Risiken in den Ebenen strategisch und operativ unterteilt, damit diese einfacher nachvollziehbar ist.

7.1 Chancen auf der strategischen Ebene

Der Fördergeber legt in der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung alle relevanten Dokumente wie Leitbild, Strategiepapiere (NAP, BABE), Operationalisierungsprogramme offen und stellt die Leistungspakete mit den Wirkungszielen, Indikatoren und Umsetzungsrichtlinien öffentlich zu Verfügung. Soziale Organisationen haben eine klare Vorstellung von den Zielen und Strategien des öffentlichen Verwaltung und der Regierung. Somit ist es möglich, proaktiv neue Entwicklungen abzulesen und bereits organisationsintern auf zukünftige Ausschreibungen oder Ressourcenveränderungen zu reagieren. Dies setzt voraus, dass sich die Organisationen mit den Gegebenheiten der Wirkungsorientierung umfassend auseinandersetzen.

Eine aktive Beteiligung an der Umsetzung der Wirkungsorientierung besonders im Bereich Output und Outcome, bei neuen Überlegungen zur Dienstleistung und bei der Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses von Messmethoden und Indikatoren würde die Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Organisationen erleichtern. Es hätte den Vorteil, dass fachliche und inhaltliche Aspekte aus der Sichtweise der Träger mehr in die Bewertung einfließen könnten und dass durch ein gemeinsames Verständnis von Indikatoren und Zielen eine Gerechtigkeit zwischen den Trägern entstehen würde. Sie bildet damit eine Chance für Verwaltung und soziale Organisationen gleichermaßen. Bono und Grieshuber führen dazu ein positives Beispiel aus Salzburg an:

„Es bewährt sich, in einen strategischen Dialog einzutreten, der Verwaltung und NGOs auf Augenhöhe zusammenkommen lässt, um Begriffe, Ziele und Aktivitäten gemeinsam zu erarbeiten." [269]

Die Arbeitsassistenz hat eine mehr als 20-jährige Erfolgsgeschichte. Die Dienstleistung selber hat sich in dieser Zeit wenig verändert. Die Wirkungsorientierung kann die Chance für Arbeitsassistenzprojekte bieten, sich unter den veränderten Vorgaben die eigene Dienstleistung genau anzusehen und Effektivität, Effizienz, Empowerment und Klientenzentrierung neu zu überlegen bzw. anzupassen und daraus Wirkungslogiken entwickeln, die mit dem Fördergeber abgeglichen werden.

Derzeit bestehen in Arbeitsassistenzprojekten mehrere Instrumente zur Messung der Wirkung nebeneinander. Die Träger verwenden eigene Systeme, die sie selbst entwickelt haben, um intern ihre Dienstleistung abzubilden und steuern zu können. Der Fördergeber hat mit dem MBI ein neues System vorgelegt. Es besteht die Chance diese Systeme zumindest teilweise in Einklang zu bringen, um eine Verdoppelung zu vermeiden, vom anderen lernen zu können und ein gemeinsames Verständnis für eine wirksame Dienstleistung zu finden.

7.2 Risiken auf der strategischen Ebene

Outputorientierte Systeme neigen zu Creaming-Effekten, da es zu einer Abwägung kommt, wie viel Ressourcen in eine einzelne Begleitung fließen können. Ist der Erfolg wahrscheinlich, werden mehr Ressourcen eingesetzt. Diesem Phänomen kann durch veränderte Vorgaben des Fördergebers (geringere Zielerreichungsquote bei Personen mit erhöhtem Unterstützungsbedarf) bzw. durch einen bewussten Prozess und die Rückbesinnung auf Leitbild und Mission der sozialen Organisation begegnet werden.

Wirkungsorientierung erfordert standardisierte Dienstleistungsprodukte mit einer überschaubaren Zahl von Wirkungsindikatoren. Wenn spezialisierte Arbeitsassistenzdienstleistungen ihre Einzigartigkeit nicht mehr darstellen können, besteht das Risiko, im Benchmarking nicht ausreichend wahrgenommen zu werden.

Bei steigendem Bürokratieaufwand und geringem Projektvolumen können Arbeitsassistenzprojekte an ihre Grenzen kommen. Die personellen Ressourcen reichen nicht aus, um alle administrativen Auflagen fristgerecht zu erledigen. Ein organisatorischer Zusammenschluss oder eine Wachstumsstrategie könnte einen Ausweg aus der Situation bieten.

Das in der UN-Konvention für die Rechte von Menschen mit Behinderung vorgesehene personenzentrierte Arbeiten[270] wird durch die Wirkungsorientierung erschwert. Im Zentrum steht hier das Dienstleistungsprodukt und nicht der Klient. Wenn der Klient die Dienstleistung innerhalb einer Organisation (z.B. von Jugendcoaching in die Arbeitsassistenz) wechselt, muss er eine neue Begleitungsperson akzeptieren. Das Risiko besteht in einer Überforderungssituation für den Klienten.

Die Messung von Wirkungen ist komplex. Es besteht die Herausforderung ausreichende Indikatoren zu haben, welche die Dienstleistung sowohl quantitativ als auch qualitativ messen ohne das Nebenwirkungen entstehen. Wenn Wirkungsziele und Indikatoren nur eindimensional auf eine subjektive Einschätzung des Arbeitsassistenten reduziert werden, besteht das Risiko, dass die Eingabe nicht der tatsächlichen Situation entspricht, sondern so ausgefüllt wird, dass ein Maximum an Wirkung entsteht. D.h. die Person hat zu Beginn wenig Kompetenzen und am Schluss viele. In den Experteninterviews wurde dies als „strategisches Ausfüllen“[271] benannt. Die Wirkungsorientierung sollte der Komplexität der Dienstleistung entsprechen und regionale Unterschiede, Unterschiede der Zielgruppe und wenn möglich die Wirkung bei mehreren Stakeholdern (z.B. Unternehmen) abbilden.

Die sozialen Organisationen werden durch die Wirkungsorientierung transparenter. Es kann nachvollzogen werden, welcher Mitarbeiter wie viel Wirkung durch seine Arbeit erzielt hat. Es besteht das Risiko, dass der Fördergeber auf die Mitarbeiterführung Einfluss nimmt.

Ein Risiko, welches technischen Systemen wie dem MBI immanent ist, ist die Frage nach der Sicherheit der Daten. Die befragten Experten hatten zu wenig Vertrauen, dass der Datenschutz ihrer Klienten und Mitarbeiter ausreichend gewahrt wird. Es wurde auch die Angst geäußert, dass Bewertungen von Klienten noch Jahre nach der Begleitung in Datenbanken aufrecht sind, obwohl sich die Person verändert hat.

7.3 Chancen auf der operativen Ebene

Die Wirkungsorientierung kann neue Formen des Empowerments fördern, da für die Wirkung die Bewertung des Outputs der Kunde maßgebend ist. Dies kann sowohl direkt durch Kundenzufriedenheitsbefragung als auch durch Beteiligung bei der Beurteilung von eingesetzten Methoden und Instrumenten der Bewertung und Zielerreichung erfolgen (Peerbewertung).

Wenn es zu einem einheitlichen Fallverständnis zwischen Verwaltung und den Assistenten kommt, sind Projekteinschau, Verlängerung von Begleitungen, zusätzliche Fördermittel ohne Verständigungsschwierigkeiten rasch und unbürokratisch möglich.

7.4 Risiken auf der operativen Ebene

Die Werkzeuge und Instrumente der Wirkungsorientierung greifen in den bestehenden Arbeitsprozess ein ohne dass sie diesen – aus Sicht der Organisationen – unterstützen. Vorgegebene Darstellungen der Beschäftigungsfähigkeit des Klienten entsprechen nicht der Organisationskultur oder der Arbeitsweise vor Ort. Eine fehlende Akzeptanz macht die Wirkungsorientierung zur Pflichtübung und damit entstehen Eingabefehler. Der Mitarbeiter distanziert sich und rationalisiert das Ergebnis gegenüber dem Klienten als eine Vorgabe des Fördergebers.

Wenn Richtlinien, welche die Prozessqualität festlegen, wenig Spielraum lassen, können sich unterschiedliche Arbeitsstile nicht mehr entfalten. Besonders in der Arbeitsassistenz sind unterschiedliche Arbeitsstile ausschlaggebend für den Erfolg. Die Zusammenarbeit mit Unternehmen kann ganz individuell sein. Sie muss nur authentisch sein und zum Arbeitsassistenten passen. Enge Vorgaben können innovative Ideen im Keim ersticken, da kein Spielraum mehr für die Entwicklung von Ideen und Methoden möglich sind.



[269] Bono/Grieshuber, 2011, S. 70

[270] Vgl. Doose, S. 2007, S. 11

[271] Vgl. IP4 Zeile 239 und IP3 Zeilen 73-76

8. Zusammenfassung

In Zukunft werden sich soziale Organisationen sowohl in ihrer strategischen Ausrichtung als auch in der operativen Arbeit vielfältigen Herausforderungen stellen müssen, damit sie den Anforderungen der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung entsprechen. Die Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung im Österreichischen Bundeshaushalt im Jahre 2013 und die ersten Umsetzungsmaßnahmen bei den Arbeitsassistenzprojekten zeigen dies deutlich auf.

Die Wirkungen der sozialen Dienstleistungen werden nicht mehr von den Institutionen selbst festgelegt, sondern von der öffentlichen Verwaltung definiert. Dienten Ergebnisse und Dokumentation sozialer Träger in einer Inputorientierten Verwaltungsführung der Legitimation gegenüber der Öffentlichkeit, sind sie heute neben der Legitimation Steuerungsinformationen, um die Allokation der Mittel für eine Zielgruppe, wirkungsorientiert einzusetzen.

Diese neue Rollenverteilung zwischen Politik, öffentlicher Verwaltung und soziale Dienstleistungsorganisationen, wie sie das New Public Management beschreibt, ist erst im Entstehen. Die Arbeitsassistenzprojekte erleben ihre neue Rolle als "Leistungserbringer" einschränkend, da sie in der Vergangenheit die Steuerung und Planung der Dienstleistung selbst durchgeführt haben. Sie haben die pädagogischen Konzepte entwickelt und beim Fördergeber eingereicht. Diese waren das Ergebnis ihrer fachlichen und professionellen Kompetenz.

Dass die Wirkungsorientierung keine kurzfristige Änderung in der Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und soziale Organisationen sein wird, zeigen die Aktivitäten der EU, der OECD und der Rechnungshöfe, welche die Orientierung an Wirkungen vermehrt einfordern.[272]

In der vorliegenden qualitativen Untersuchung konnte festgestellt werden, dass die Wirkungsorientierung in Form des Monitoring beruflicher Integration, die Arbeitsassistenzprojekte sowohl in strategischer Hinsicht als auch in der operativen Klientenarbeit beeinflussen. Die untersuchten Arbeitsassistenzprojekte sehen in der Wirkungsorientierung derzeit geringe Chancen für ihre Weiterentwicklung. Das liegt unter anderem an dem derzeit wenig akzeptierten Modell Monitoring beruflicher Integration. Es überwiegen laut Experteninterviews die Risiken, die nach Ansicht der Arbeitsassistenzprojekte für die Klienten, die tätigen Arbeitsassistenten und die Organisation als Ganzes mit der Einführung der Wirkungsorientierung verbunden sind.

Die Arbeitsassistenzprojekte wurden bereits seit über zehn Jahren mittels Kosteneffektivätszahlen evaluiert. Dies wird auch mit dem neuen Monitoring für berufliche Integration als Output genutzt.[273] Die gemeinsame Herausforderung für Verwaltung und Arbeitsassistenzprojekte wird es sein, den Outcome bzw. den Impact für die formulierten Wirkungsziele festzulegen. Dies erfordert einen wertschätzenden Dialog und das gemeinsame Ziel die Effektivität der eingesetzten Mittel zu bewerten.

Die Wirkungsorientierung wird die Zusammenarbeit zwischen Politik, öffentlicher Verwaltung und sozialen Organisationen weiterhin intensiv beschäftigen. Wirkungsorientierung geht aber noch weiter in seinen Auswirkungen. Sie erschüttert das Berufsbild, die Handlungskompetenzen und Erfahrungen der im Sozialbereich tätigen Personen. Dies wurde vor allem in den Experteninterviews deutlich, da das Thema Wirkungsorientierung sehr emotional behandelt wurde. Vieles an Wissen und Erfahrung muss reflektiert und neu unter dem Aspekt der Wirkung betrachtet werden.

Forschung kann dafür ein wichtiges Instrument sein. Für die Wirkungsorientierung ist es notwendig, ein übergreifendes Verständnis zwischen den beteiligten Personen herzustellen. In meinen Recherchen wurde deutlich, dass sich viele verschiedene Wissenschaftszweige mit der Wirkungsorientierung beschäftigen. Dazu gehören die Politikwissenschaft, die Volkswirtschaftslehre, die Betriebswirtschaftslehre, die Verwaltungswissenschaft und die Sozialarbeitswissenschaft bzw. verwandte Sozialwissenschaften. Bei dieser Vielfalt wäre es wichtig, eine gemeinsame Sichtweise zu entwickeln und über die Wissenschaftsgebiete hinaus zu forschen. Folgende Forschungsthemen wären in diesem Zusammenhang denkbar:

  • Quantiative Erhebung der qualitativen Ergebnisse dieser Masterthesis, um bei einer repräsentativen Anzahl von Arbeitsassistenzprojekten die Herausforderungen zur Wirkungsorientierung zu erheben,

  • Stakeholderorientierung in einer wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung,

  • Bedingungen für einen gemeinsamen Dialog zwischen Verwaltung und Sozialer Arbeit zur Entwicklung wirkungsorientierter Steuerung,

  • Arbeitsmarktbezogene Diagnostik und Wirkungsorientierung unter Einbeziehung des Klienten,

  • UN-Konvention für die Rechte von Menschen mit Behinderung und Wirkungsorientierung – Berührungspunkte und Differenzen.



[272] Vgl. 2.4.4 Wettbewerbsorientierung, 5.5.2 Motivation zur Wirkungsmessung, 5.5.4 Ergebnisse des Monitorings

[273] Vgl. 5.5.4 Ergebnisse des Monitorings

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Schneider, U. & Flecker, J. & Bittschi, B.& u. a. (2011). Beschäftigungsreport der österreichischen Sozialwirtschaft. Online unter URL: http://www.sozialministerium.at/cms/site/attachments/0/0/9/CH2247/CMS1318326022365/soziale_dienste_beschaeftigungsreport.pdf [Zugriff am: 01.01.2016]

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Abkürzungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis
Abkürzung Bedeutung
Abb.

Abbildung

arbas

Verein Arbeitsassistenz Tirol

BABE

Behinderung-Ausbildung-Beschäftigung, Bundesweites arbeitsmarktpolitisches Behinderteprogramm

BEinstG

Behinderteneinstellungsgesetz

BGBl

Bundesgesetzblatt

BKA

Bundeskanzleramt

BMASK

Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz

BMSG

Bundesminsiterium für soziale Sicherheit und Generationen

CAF

Common Assessment Framework

dabei-austria

Dachverband berufliche Integration in Österreich

EFQM

European Foundation of Quality Management

EUSE

European Union of Supported Employment

f

folgende

ff

fortfolgende

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

ID-Nummer

Identifikationsnummer

IP

Interviewprotokoll

MBI

Monitoring berufliche Integration

NAP

Nationaler Aktionsplan für Behinderung

NPM

New Public Management

NPO

Nonprofit Organisationen

OECD

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Organisation

ISO

International Organization for Standardization

Tab.

Tabelle

Vgl.

vergleiche

WO

Wirkungsorientierung

WOV

Wirkungsorientierte Verwaltungsführung

z.B.

zum Beispiel

Anhang

Anmerkung der bidok-Redaktion: Der Anhang kann unter http://bidok.uibk.ac.at/download/anhang-schneider-wirkungsorientierung.pdf heruntergeladen werden.

Quelle

Harald Schneider: Herausforderungen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung für soziale Organisationen - Am Beispiel der Arbeitsassistenzorganisationen in Österreich. Master Thesis zur Erlangung des akademischen Grades Master of Science; Fachbereich für Gesundheitsförderung, Sport und Sozialwirtschaft an der Donau-Universität Krems 2016

bidok-Volltextbibliothek: Erstveröffentlichung im Internet

Stand: 11.4.2017

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