Diese innovative Neugestaltung der Förderungsmöglichkeiten in der aktiven Arbeitsmarktpolitik war nicht möglich ohne eine entsprechende politische Reforminitiative, die – wie geschildert – eingebettet war in ein Aufleben zivilgesellschaftlicher Aktivitäten auf breiter Ebene. Der politische Wille zu diesen Reformen war repräsentiert in der Person von Bundesminister Alfred Dallinger (1980–1989), der die notwendigen Voraussetzungen auf gesetzlicher Ebene geschaffen hatte. Dabei musste er sich gegen teilweise massive politische und öffentliche Kritik durchsetzen, wobei die Widerstände nahezu aus dem gesamten politischen Lager und auch aus den Reihen der Gewerkschaft kamen, wie ein Interviewpartner beschreibt: „so haben Mitglieder des ÖGB und der SP massiv gegen die experimentelle Arbeitsmarktpolitik Stimmung gemacht, zum Teil mit den Argumenten der ÖVP.“ (Interview 11, AMV).

Dies schlug sich auch in den Entscheidungen der für die Arbeitsmarktpolitik zuständigen sozialpartnerschaftlichen Institutionen nieder, die anfänglich nur bedingt im Sinne der Reformziele ausfielen. Minister Dallinger hatte wiederholt gegen Empfehlungen des Beirates für Arbeitsmarktpolitik im damaligen Sozialministerium Entscheidungen getroffen, um die experimentellen Ansätze der neuen Arbeitsmarktpolitik auf den Weg zu bringen.

Dies wurde allerdings dadurch erleichtert, dass die innovative Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik von den nachgeordneten Hierarchieebenen des Bundesministeriums für soziale Verwaltung aktiv konzipiert und mitgetragen wurde. In diesem Zusammenhang war erstmals eine direkt dem Minister unterstellte Abteilung geschaffen worden, die ausschließlich für die Konzeption, innerbürokratische Durchsetzung und Implementation der experimentellen Arbeitsmarktpolitik zuständig war. Durch die großen Freiräume konnte flexibel auf neue Entwicklungen im BetreiberInnenspektrum reagiert werden. Die ausgeprägten Ambitionen dieser Abteilung und der für sie zuständigen Sektion zeigten sich auch daran, dass die Führungskräfte einen monatelangen Werbefeldzug führten, um auf die neuen Fördermöglichkeiten aufmerksam zu machen und potenzielle ProjektbetreiberInnen – insbesondere auch Gemeinden – zu motivieren, Vorschläge für Förderungsmaßnahmen einzureichen.

Wie bereits angemerkt, musste sich die experimentelle Arbeitsmarktpolitik gegen viele Bedenken durchsetzen, auch dann noch, als ihre Wirksamkeit im Sinne der arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen durch empirische Studien belegt war.^[4] Die Argumente der Gegner der experimentellen Weiterentwicklung aktiver Arbeitsmarktpolitik in Österreich waren folgende:

In der ersten Hälfte der 90er Jahre war die experimentelle Arbeitsmarktpolitik schon so gefestigt, dass sie durch die wesentlich kritischere Haltung seines Nachfolgers (Hesoun) nicht mehr erschüttert werden konnte. Es konnte bereits am Beispiel von mehrjährig erfolgreichen Projekten in Wien (wie z.B. dem WUK) und den Bundesländern gezeigt werden, dass der Nutzen im Kampf gegen Langzeitarbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung von gesellschaftlichen Randgruppen bei Weitem überwog, was letztlich ja eines der Kernziele der aktive Arbeitsmarktpolitik sein musste.

Die direkte Einsicht in die praktische Leistungsstärke des geförderten Projektspektrums führte auch zu einem Umdenken – sowohl bei den politischen als auch bei den administrativen EntscheidungsträgerInnen. Diese Phase kann daher auch als die Schwelle gelten, die den Übergang vom gelungenen Experiment zur arbeitsmarktpolitischen Routineanwendung kennzeichnet. Letztlich bildete die Etablierung dieses innovativen Maßnahmenspektrums die Grundlage für die Professionalisierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik und in manchen Bundesländern, wie z.B. in Niederösterreich, sind die meisten Projektstandorte bis in die Gegenwart erhalten geblieben.

Eine wichtige Voraussetzung für die Etablierung der experimentellen Arbeitsmarktpolitik war auch der Einstieg der etablierten Weiterbildungseinrichtungen. So hatte als erstes das BFI Oberösterreich, das wie die anderen regionalen Sozialpartnereinrichtungen anfänglich eine reservierte Haltung einnahm, diese ab einem gewissen Zeitpunkt als Geschäftsfeld entdeckt und eine eigene Trägerstruktur für diesen Förderungsbereich entwickelt. Ab diesem Zeitpunkt fand ein generelles Umdenken im Bereich der etablierten Trägereinrichtungen statt, deren Konsequenz eine österreichweite Beteiligung an der Umsetzung von aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen war, was letztlich einen weiteren Baustein in der Festigung der politischen Akzeptanz darstellte.

Mit der massiven Ausweitung der geförderten Maßnahmen und der Erweiterung des Trägerspektrums verbunden war allerdings auch eine Verschärfung des Erfolgsdrucks. Projekte, die eine Professionalisierung geschafft und ihren gesamtgesellschaftlichen Reformanspruch zurückgeschraubt hatten, konnten sich in dieser Entwicklung besser behaupten und eine langjährige Perspektive aufbauen, während beispielsweise die auf Arbeitslosenselbsthilfe gründenden Initiativen zunehmend einbrachen.

Auch den Selbstverwaltungsbetrieben war letztlich als spezifischer Sektor der aktiven Arbeitsmarktpolitik keine lange Lebensdauer beschieden. Dies hatte allerdings eher ökonomische denn sonstige Ursachen: Die Übernahme von Unternehmen in die Selbstverwaltung durch die Belegschaft war vorwiegend bei größeren Kleinbetrieben versucht worden, die sich in Konkurs befanden. Im Laufe der Zeit stellte sich allerdings heraus, dass in diesen Fällen erheblich höhere Mittel als jene der experimentellen Arbeitsmarktpolitik nötig gewesen wären, um das Überleben der Betriebe zu sichern. Zudem war Selbstverwaltung als solche ein komplexes Setting der Betriebsführung und die Arbeitsmarktverwaltung verfügte damals nur über begrenzte Kompetenzen, die Überlebenschancen eines an sich gescheiterten Betriebes, der mit Hilfe von Fördergeldern fortgeführt werden sollte, einzuschätzen.

Die vielen kleinen, Anfang der 80er Jahre entstandenen Vereine, die dann auch Kooperationspartner der Arbeitsmarktverwaltung wurden, stellten in ihrer Gesamtheit durchaus eine gewisse politische Kraft dar. Als im Herbst 1986/ Anfang 1987 nach einem Regierungswechsel das Budget für die Arbeitsmarktförderung substanziell gekürzt wurde und der experimentellen Arbeitsmarktpolitik damit auf einen Schlag keine finanziellen Mittel mehr zur Verfügung standen, bildete sich eine für die Nachkriegszeit ungewöhnliche Protestbewegung. Diese wurde getragen von einem Bündnis aus Arbeitslosen- und Selbsthilfeorganisationen (also dem Trägerspektrum der experimentellen Arbeitsmarktpolitik), von Studierenden, aber auch von BetriebsrätInnen der verstaatlichten Industrie. Insgesamt waren gemäß der Wahrnehmung eines in der Arbeitsmarktpolitik seit langem an führender Stelle maßgeblichen Experten rund 100.000 Personen an den Demonstrationen beteiligt, die zum Ergebnis hatten, dass die Kürzungen wieder zurückgenommen wurden. Ähnliche Vorgänge zeigten sich beim Sparbudget 1992, dessen Kürzungen ebenfalls ausgesetzt wurden. Seither gab es in der Arbeitsmarktförderung keine Einschnitte mehr, sondern bis vor kurzem nur mehr Aufstockungen der Budgets, was de facto eine endgültige Anerkennung und Etablierung dieser neuen Interventionen der aktiven Arbeitsmarktpolitik bedeutete.

Während Selbsthilfegruppen für Arbeitslose an ihrer mangelnden Funktionalität für die Ziele der aktiven Arbeitsmarktpolitik scheiterten, die Selbstverwaltung den ökonomischen Anforderungen des Marktes nicht genügen konnten, nahmen die unterschiedlichen Beratungsstellen, die in den Anfangsjahren der experimentellen Arbeitsmarktpolitik ebenfalls gefördert worden waren (§18 des AMFG) einen anderen Entwicklungspfad: Sie wurden zum großen Teil zunehmend aus anderen Fördertöpfen unterstützt. Damit hatte die experimentelle Arbeitsmarktpolitik nicht nur in der Arbeitsmarktförderung einen innovativen Meilenstein gesetzt, sondern generell zu mehr Offenheit auch in anderen Politikfeldern beigetragen.

Grundlage dieser Ausweitung war die Erkenntnis, dass in einer sich in ihren Ansprüchen, Bedürfnissen und Problemen diversifizierenden Gesellschaft bestimmte Unterstützungsleistungen besser durch kleine, flexibel agierende Einrichtungen denn durch schwerfällige bürokratische Einheiten geleistet werden können. Auch hier war der politische Wille allerdings ein maßgeblicher Initiationsfaktor: So hatte die damalige Frauenministerin (Dohnal) begonnen, den Frauenberatungsstellen eine Basisförderung zu ermöglichen, was letztlich zu einer bedarfsgerechteren Verbreiterung des Beratungsangebotes führte. Die Fokussierung auf arbeitsmarktpolitische Themenbereiche, wie sie von der Arbeitsmarktförderung verlangt wurde, konnte damit zugunsten eines ganzheitlicheren Beratungsansatzes erweitert werden. Damit war die Förderung der Arbeitsmarktverwaltung bzw. dann auch schon des Arbeitsmarktservice nur mehr additiv. Ganzheitliche Beratungsleistungen wurden hinsichtlich ihrer spezifischen arbeitsmarktpolitischen Relevanz mitfinanziert. Die Frauenberatungsstellen bekamen so mehr Spielraum und waren nicht mehr existenziell auf die Arbeitsmarkt-förderung angewiesen, obwohl sie nach wie vor zum Kooperationsnetzwerk der aktiven Arbeitsmarktpolitik zählten und noch zählen.

Eine ähnliche Entwicklung nahmen die Schuldenberatungsstellen, die anfänglich ebenfalls ausschließlich von der Arbeitsmarktförderung getragen wurden,^[5] dann aber eine Basisförderung des Justizministeriums erhielten.

Die Zusammenarbeit zwischen Arbeitsmarktverwaltung und den Trägerorganisationen war anfänglich keineswegs konfliktfrei verlaufen. Zu unterschiedlich waren die Zielsetzungen und Arbeitsweisen von beamtlicher Routine und den alternativ-politisch motivierten Einrichtungen. Während die Administration und die Sozialpartner noch vielfach von der Situation in der Hochkonjunktur geprägt waren, in der Arbeitslosigkeit bestenfalls als ein vorübergehendes Phänomen galt (und häufig auch als individuell gewollt unterstellt wurde)^[6], war die grundlegende Motivation der ProjektbetreiberInnen häufig mit der Zielsetzung verbunden, auf diesem Weg zu mehr Gerechtigkeit in der Gesellschaft beitragen zu wollen.

Es handelte sich um ein breit gefächertes Spektrum von AktivistInnen und Institutionen, mit denen die Arbeitsmarktverwaltung bisher zumeist keinen Kontakt und daher auch keinen Kooperationsmodus entwickelt hatte: Trägereinrichtungen, die gesellschaftliche Selbsthilfe zum Ziel hatten, Initiativen, die von der Bewährungshilfe aus-gingen, SozialarbeiterInnen, die in der Jugendwohlfahrt engagiert, freiberufliche Psychologen, die im Bereich der Unterstützung von Randgruppen aktiv waren oder Vorschläge, die aus der Frauenbewegung kamen.

Bis dahin waren in die aktive Arbeitsmarktpolitik vor allem die großen Weiterbildungsorganisationen der Sozialpartner eingebunden, die aber vorerst keine Ambitionen hatten, für die größer werdende Zahl von Personen, die auf dem Arbeitsmarkt ausgegrenzt waren, aktiv zu werden und zielgruppenspezifische Beschäftigungsmaßnahmen durchzuführen. Die genannten Initiativen lösten anfänglich keinen Verdrängungswettbewerb aus, weil sich für die entstehenden Problemgruppen noch niemand verantwortlich fühlte, und auch, weil die Kassen der Arbeitsmarktpolitik in dieser Phase gut gefüllt waren, die Einführung der experimentellen Arbeitsmarktpolitik also weitgehend mit zusätzlichen Mitteln finanziert werden konnte.

Mit der gesetzlichen Förderungsmöglichkeit erwuchs der aktiven Arbeitsmarktpolitik daher nicht nur ein völlig neues Partnerspektrum, sondern es bildete sich auch ein Fokus auf neue Zielgruppen heraus: Jugendliche mit sozialen Anpassungsproblemen, Straffällige, später auch Langzeitarbeitslose und eine Schwerpunktsetzung auf arbeitslose Frauen.

Dieses Partnerspektrum hat sich weitgehend erhalten (Sozialökonomische Betriebe, Gemeinnützige Beschäftigungsbetriebe, Arbeitstraining etc.), modifiziert zwar, und ohne den ursprünglichen politischen Impetus der Gesellschaftsveränderung, aber mittlerweile grundsätzlich politisch und administrativ anerkannt. Die Pionierarbeit in der experimentellen Arbeitsmarktpolitik war damit die zentrale Grundlage für die Weiterentwicklung und Ausweitung der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die bestehenden Instrumente sind Routinearbeit in der Betreuung, Qualifizierung und befristeten Beschäftigung von Arbeitslosen geworden.

Dies hat auch mit einem Generationenwechsel im Arbeitsmarktservice zu tun: All jene, die innerhalb der damaligen Arbeitsmarktverwaltung die experimentelle Arbeitsmarktpolitik unterstützt und vorangetrieben haben, waren schon relativ früh in Führungspositionen auf regionaler oder auf Bundesebene gekommen und hatten somit die regulative Möglichkeit, den Professionalisierungsprozess der aktiven Arbeitsmarktpolitik zu steuern.

Die Etablierung des neuen, experimentellen Modells erfolgte in einem längeren Prozess, der regionale Unterschiede aufwies und sich auch je nach Instrument unterschiedlich gestaltete. Während etwa die Förderung selbstverwalteter Betriebe von ProponentInnen aus dem Umfeld der Arbeiterselbstverwaltung entwickelt und erst später in die Verwaltung hineingetragen wurde, ging die Einführung der Aktion 8000, dem ersten großen Förderungsprogramm der experimentellen Arbeitsmarkpolitik, von der für die Arbeitsmarktverwaltung zuständigen Abteilung im Sozialministerium aus.

Man kann also davon sprechen, dass die Konzeption und Umsetzung der experimentellen Arbeitsmarktpolitik in einer Entwicklung verlief, die parallel aus Bottom-Up und Top-Down Prozessen gespeist wurde.

Bis 30.Juni 1994 war die Arbeitsmarktverwaltung (heute Arbeitsmarktservice) direkt dem Sozialministerium unterstellt: diese nahm die Anleitung der gesamtösterreichischen Arbeitsmarktpolitik wahr, eine Funktion, die ab 1.Juli 1994 von der Bundesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice erfüllt wird. Die Vorgaben des Ministeriums im Hinblick auf die experimentelle Arbeitsmarktpolitik mussten anfänglich nicht nur den politischen Gegenwind durchdringen, sondern auch gegen den Widerstand bzw. gegen die Inaktivität der Führungskräfte und der Abteilungsleitungen in den regionalen Arbeitsmarktverwaltungen durchgesetzt werden. Teilweise wurden seitens des Ministeriums in den Landesarbeitsämtern Verantwortliche benannt („BündnispartnerInnen“), deren Aufgabe es war, potenzielle FörderungsnehmerInnen anzusprechen, zu beraten und ihre Anträge zu bearbeiten. Wurden diese Anträge dann seitens der Leitung des Landesarbeitsamtes abgelehnt, konnten diese negativen Entscheidungen durch das Ministerium auf dem Erlassweg aufgehoben und in ein positives Votum umgewandelt werden, das dann auch umgesetzt werden musste.

Man kann also durchaus sagen, dass die zentralisierte Organisationsform der Arbeitsmarktverwaltung (bis 1994) für die Durchsetzung der experimentellen Arbeitsmarktpolitik gegen die damals noch stark hofrätlich organisierte Bürokratie äußerst hilfreich war, weil sie die Möglichkeit bot, neue Projektformen mittels Anweisung durchzusetzen. Allerdings hatten manche Bundesländer schon von sich aus die Idee der experimentellen Arbeitsmarktpolitik aufgegriffen und Kooperationen mit lokalen Initiativen aus dem Non-Profit-Bereich realisiert. Unterstützend kam hinzu, dass die OECD zur damaligen Zeit lokale Beschäftigungsinitiativen forcierte, was im nationalen Policy-Prozess eine wichtige legitimatorische Funktion einnahm – „Man konnte nicht mehr sagen, dass das Initiativen von den Spinnern am Stubenring sind“ (Interview 18, Projektentwicklung/Beratung) – und die Trägerszene auch mit neuen Projektmöglichkeiten inspirierte.

Obwohl diese unkonventionellen innerbürokratischen Entscheidungsprozesse bis dahin nie systematisch angewandt worden waren, stellten sie kein Konfliktthema per se dar, weil für die Leitungen der Landesarbeitsämter eine Anweisung aus dem Ministerium formell nicht zu hinterfragen war und auch die Sicherheit bot, dass die übergeordnete Stelle explizit die Verantwortung für einen Förderungsfall übernahm. Vor der Umwandlung der Arbeitsmarktverwaltung in das Arbeitsmarktservice, in dessen Entscheidungsstrukturen die maßgeblichen Sozialpartner nunmehr eingebunden sind, stand die Arbeitsmarktverwaltung als organisatorische Einheit des Sozialministeriums häufig in der öffentlichen Kritik, insbesondere von Seiten der Unternehmensvertretungen. Für die regionalen Stellen der Arbeitsmarktverwaltung war ein ministerieller Erlass daher eine Absicherung, falls Projekte mit schwer abzuschätzender Erfolgswahrscheinlichkeit gefördert wurden. Auch aus diesem Grund war die Eigeninitiative der regionalen Arbeitsmarktverwaltungen im Bereich der experimentellen Arbeitsmarktpolitik anfänglich in einem sehr überschaubaren Rahmen geblieben.

Erst als diese holprige Entscheidungskette (Projektantrag befürwortet durch SachbearbeiterIn im Landesarbeitsamt – Ablehnung durch die Vorgesetzten – Übermittlung an das Ministerium – positiver Förderungserlass des Ministeriums – Umsetzungspflicht durch die eigentlich ablehnende Behörde…) für die Landesarbeitsämter mit erheblichem Arbeitsaufwand verbunden war und gleichzeitig Erfolg und Nutzen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik durch externe Studien bestätigt wurden, kam es zu einer sukzessiven Verantwortungsübernahme durch die regionalen Arbeitsämter. Im Zuge dieser Veränderungen wurden auch innerorganisatorische Umstellungen vorgenommen und die Verantwortlichkeit für arbeitsmarktpolitische Experimente akzeptiert.

Letztlich zeigen die unterschiedlichen Reaktionen der befassten Verwaltungseinheiten einer bundesweit konzipierten Innovation im Bereich der Arbeitsmarktpolitik auch, dass Verwaltungen kein monolithischer Block sind, sondern entsprechend spezifischer regionaler Umstände wie Offenheit der Führungskräfte, Einfluss von außen, Problemdruck usw. ganz unterschiedlich reagieren können. Lessons learned in diesem Zusammenhang heißt daher auch, dass Innovationen, die auf die Unterstützung von Verwaltungen angewiesen sind, eine entsprechende Strategie entwickeln müssen, wie eine Vernetzung mit Teilen der öffentlichen Institutionen realisiert werden kann.

Der Fokus der experimentellen Arbeitsmarktpolitik lag auf der Schaffung von Arbeitsplätzen für Langzeitarbeitslose und am Arbeitsmarkt benachteiligte Risikogruppen. In diesem Segment wurden auch die meisten Förderfälle verzeichnet. Wie bereits mehrfach erwähnt, war die Aktion 8000 das zentrale Programm zur Förderung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in gesellschaftlich nützlichen Tätigkeitsfeldern. Dies inkludierte unterschiedlichste Tätigkeitsbereiche, von Umwelt über Kunst/Kultur bis zu Kinderbetreuung und Pflegediensten. Zu Beginn der Aktion 8000 lag einer der Förderschwerpunkte im Bereich der Stadterneuerung, in weiterer Folge wurde ein expliziter Schwerpunkt bei der Beihilfenvergabe auf die Verbesserung des Kinderbetreuungsangebots durch die Schaffung zusätzlicher geförderter Arbeitsplätze in diesem Bereich gesetzt.

Im Zuge der experimentellen Arbeitsmarktpolitik wurden auch erfolgreiche bestehende Ansätze miteinander kombiniert, etwa Arbeit und Qualifizierung. Daraus haben sich unter anderem die Sozialökonomischen (SÖB) und Gemeinnützigen Beschäftigungsprojekte (GBP) entwickelt. Ziel dieser Instrumente war die berufliche und soziale Integration von Langzeitarbeitslosen durch Arbeits- und Ausbildungsplätze, die ihren speziellen Bedürfnissen angepasst sind. Das Konzept baut auf sogenannten Transitarbeitsplätzen auf, d.h. TeilnehmerInnen werden zeitlich befristet angestellt mit dem Ziel, diese Phase als Vorbereitung und Übergang auf den ersten Arbeitsmarkt zu nützen. Gefördert werden sowohl die Schlüsselarbeitskräfte, die die Personen anleiten, begleiten und sozialpädagogisch betreuen, als auch die Transitarbeitskräfte. SÖBs bieten selbst hergestellte Produkte und/oder Dienstleistungen zu Marktpreisen an und erwirtschaften so einen Teil ihrer Kosten selbst – in der Regel müssen sie zumindest 20% Eigenerwirtschaftungsquote aufweisen. Demgegenüber agieren GBPs außerhalb des Marktes und bieten Produkte und Dienstleistungen an, für die ein öffentliches oder gemeinnütziges Interesse besteht (vgl. WIFO 2014). Die Auswertung der Interviews zeigt jedoch, dass hier die Grenzen zwischen SÖBs und GBPs mitunter schwer zu ziehen sind und in der Praxis auch in den Bundesländern unterschiedlich ausgelegt werden. Zudem belegen die Erfahrungen aus der Umsetzung auch, dass eine vollständige Eigenfinanzierung nur selten erreicht werden kann und oftmals ein permanenter Zuschuss durch die öffentliche Hand notwendig ist. Im Bereich der SÖBs sind in den ersten Jahren der Gründung von 1980 bis 1998 insgesamt 60 Betriebe entstanden und 1999 waren noch 53 aktiv (vgl. Lechner et al 2000). Die aktuelle Evaluierung des Wifo zu sozialen Unternehmen belegt, dass die Zahl gestiegen ist und im Jahr 2012 österreichweit 61 SÖBs tätig und 74 GBPs aktiv waren.

Gerade in der ersten Phase der Aktion 8000 zeigte sich, dass der Bereich der Qualifizierung bei den geförderten Dienstverhältnissen noch ausbaufähig war, worauf der Modellversuch „Arbeit und Lernen“ entwickelt wurde. Hierbei wurde die Förderdauer auf bis zu drei Jahren verlängert und auch die Gehälter für TeilnehmerInnen und TrainerInnen waren an keine explizite Obergrenze gebunden, um so auch die Motivation älterer, arbeitsloser Personen zur Teilnahme zu erhöhen (vgl. Lechner/Reiter 1991).

Die Förderungen von selbstverwalteten Betriebe oder kooperativen Unternehmensgründungen zielte auf Unternehmensgründungen von arbeitslosen Personen oder die Weiterführung eines von Insolvenz bedrohten Unternehmens durch die Belegschaft ab. Die Förderung der Arbeitsmarktverwaltung bezog sich auf die Gewährung einer Starthilfe zur Errichtung, Übernahme und Führung des Betriebes in Form eines nicht rückzahlbaren Zuschusses bzw. unverzinsten Darlehens. Neugründungen erfolgten zumeist als Kleinbetriebe im Handwerks- und Dienstleistungsbereich, etwa Holzverarbeitung und Gastronomie. 1991 gab es rund 120 Unternehmen (Lechner/Reiter 1991), die als selbstverwaltet bezeichnet werden konnten. Aufgrund der bestehenden hohen Anforderungen an die Belegschaft und die fehlenden rechtlichen Adaptierungen (z.B. Genossenschaftsgesetz) ist dieses Instrument jedoch quasi „ausgelaufen“ und nur einzelne dieser Unternehmen sind heute noch erfolgreich am freien Markt tätig, wie das Beispiel der Genossenschaft Maldek zeigt.

In diesem Zusammenhang ist auch das im Rahmen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik entwickelte Programm „Arbeitslose gründen Firmen“ zu erwähnen. Hierbei wurden für höchstens acht Monate eine Beihilfe in Höhe des Arbeitslosengeldes oder der Notstandshilfe vergeben, um so eine Starthilfe für die Unternehmensgründung zu ermöglichen mit dem Ziel des Vollerwerbs des/der GründerIn. Die TeilnehmerInnen mussten einen verpflichtenden Startkurs besuchen und die Marktfähigkeit des Unternehmenskonzeptes belegen. Neben den Startkurs konnten noch weitere Kurse besucht werden sowie eine begleitende Gründungs- und Betriebsberatung (vgl. Lechner/Reiter 1991). Die beiden letztgenannten Förderinstrumente sind in die spätere Gründungsförderung übergegangen.

Ein wichtiges ergänzendes Element der experimentellen Arbeitsmarktpolitik war die Möglichkeit der Schaffung und Finanzierung von Beratungs- und Betreuungseinrichtungen für arbeitslose Personen mit spezifischen Vermittlungseinschränkungen, etwa Frauen mit Kinderbetreuungspflichten, Wohnungslose, Suchtkranke etc.. Ziel dieser Einrichtungen war es, im Vorfeld der Vermittlungstätigkeit der Arbeitsämter jene Probleme zu lösen, die einer Arbeitsmarktintegration im Wege stehen. Entsprechend der unterschiedlichen Zielgruppen war das Tätigkeitsspektrum dieser Einrichtungen sehr breit und reichte von der Suche nach Unterkünften über Kinderbetreuungsmöglichkeiten über Schulden- oder Suchtberatung bis zur Berufsvorbereitung. Weitere wesentliche Schwerpunkte lagen in der AusländerInnenberatung sowie der Beratung von Haftentlassenen. 1991 gab es insgesamt rund 70 solcher geförderter Einrichtungen und davon bestehen viele, beispielsweise Frauenberatungsstellen, Wohngemeinschaften, Suchtberatungen etc. noch heute. Die Finanzierungsbasis der meisten Beratungs- und Betreuungsprojekte für spezifische Zielgruppen wurde jedoch erweitert, indem beispielsweise fachlich zuständige Ministerien als (Ko-)Finanzierungsträger auftreten.

Neben der Aktion 8000 als „dem“ Programm der experimentellen Arbeitsmarktpolitik wurden in den geführten Interviews nur selten weitere Schwerpunkte angesprochen. Zu den genannten zählten etwa eine Reihe von präventiven Instrumenten, die durch eine frühzeitige Aktivierung einen Übertritt in die Langzeitarbeitslosigkeit verhindern sollten, sowie auch innovative Aus- und Weiterbildungsformate (vgl. Lechner/Reiter 1991):

Dazu zählten etwa Ressourcenpools als eine von der Arbeitsmarktverwaltung geförderte Aktivierungsmaßnahme. Hierbei wurden arbeitslosen Personen ohne Vermittlungseinschränkungen die für die Arbeitssuche erforderlichen Mittel (Räumlichkeiten, bürotechnische Hilfsmittel, soziale und fachliche Unterstützung) für maximal acht Wochen zur Verfügung gestellt. Dieses Modell wurde beispielsweise in der Steiermark erprobt, fand jedoch keine Aufnahme in das Regelinstrumentarium der Arbeitsmarktverwaltung.

Nachhaltiger war in diesem Rahmen das Konzept der Aktivgruppen für Arbeitslose. Das Ziel lag in einer möglichst raschen ausbildungsadäquaten Vermittlung der TeilnehmerInnen in den Arbeitsmarkt. Dies erfolgte durch entsprechende Information der TeilnehmerInnen, Erhöhung der sozialen Kompetenz, verbesserte soziale Eingliederung, verbesserte Darstellung der eigenen Fähigkeiten (Lebenslauf, Bewerbungsgespräch) sowie Beratung und Betreuung durch die TrainerInnen. Im Grunde entspricht dieses Konzept den nach wie vor vom AMS angebotenen Aktivierungsmaßnahmen, deren arbeitsmarktpolitische Sinnhaftigkeit jedoch zunehmend in Zweifel gezogen wurde.

Ebenfalls im Zuge der experimentellen Arbeitsmarktpolitik wurden Berufsfindungszentren als spezielle Einrichtungen zur beruflichen Rehabilitation und Reintegration von Menschen mit Behinderung und anderen benachteiligten Zielgruppen eingerichtet.

Neben den bereits etablierten Kursmaßnahmen wurden innovative Aus- und Weiterbildungsformen, etwa das Modell der Arbeitsstiftungen entwickelt. Zielgruppe der ersten Arbeitsstiftung 1987 (Stahlstiftung voestalpine Linz) waren Arbeitskräfte, die aufgrund des Personalabbaus in der verstaatlichten Industrie arbeitslos wurden. Die TeilnehmerInnen wurden bei der beruflichen Neuorientierung durch Aus- und Weiterbildung, der Vermittlung von Arbeitsplätzen und/oder durch Gründungsberatung unterstützt. Zentral war, dass in diesem Modell auch die Arbeitgeberseite eingebunden war. Auch dieses Modell findet in unterschiedlichen Ausrichtungen nach wie vor erfolgreich Anwendung.

Als eine zentrale Erfolgsdimension wurde von einer Reihe der befragten ExpertInnen die Erprobung von verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten und deren Weiterführung im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik gesehen.

Die Lohnkostenförderung als zentrales Förderinstrument der Einzelfallförderung der Aktion 8000 war ein im internationalen Kontext verbreitetes und bereits bewährtes Instrument. Im Bereich der experimentellen Arbeitsmarktpolitik war es ein wichtiger Anreiz zur Einstellung von Arbeitslosen und zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Schwerpunkt war damals allerdings der gemeinnützige bzw. Non-profit-Bereich. Die erste Evaluierung der Aktion 8000 hat gezeigt, dass im Zeitraum 1984 bis Ende 1986 insgesamt 43% der Geförderten bei Gebietskörperschaften beschäftigt waren, 19% bei autonomen Vereinen und die verbleibenden 38% bei Vereinen im Vorfeld von privaten und öffentlichen Organisationen.

Die heutige Form der Lohnkostenförderung kommt unter dem Namen Eingliederungsbeihilfe in erster Linie im betrieblichen Bereich zum Einsatz. Oder wie es ein Experte aus dem Bereich des AMS formuliert:

In Prinzip wäre aber dieses Instrument auch im Bereich der gemeinnützigen Träger möglich, allerdings kommt es diesbezüglich immer wieder zu Widerstand auf Seiten der ArbeitgeberInnenvertretung in den Entscheidungsgremien des AMS.

Im Zuge der Krisenjahre ab 2008 wurde die Idee der Arbeitsplatzförderung im gemeinnützigen Bereich durch das zeitlich befristete gemeindenahe Beschäftigungsprogramm Aktion 4000 wiederbelebt. Dies war von der Grundidee und der strategischen Ausrichtung eindeutig auf das der Aktion 8000 zugrunde liegende Konzept zurückzuführen. Förderbar waren Beschäftigungen bei gemeindenahen Einrichtungen, die Beschäftigung erfolgte ausschließlich mittels Überlassung durch die gemeinnützige Arbeitskräfteüberlassung. Allerdings wurde diese Aktion nach 2010 nicht verlängert.

Im Zeitraum 1988 bis 1990 entfielen etwa ein Drittel der in der Aktion 8000 geförderten Arbeitsplätze auf Projektarbeitsplätze. Die projektbezogene Förderung sah erweiterte Förderungsmöglichkeiten vor, wie etwa die Finanzierung der Projektvorbereitung, von Schlüsselkräften und zum Teil von investiven Kosten. Diese Projektförderung im Rahmen der Aktion 8000 wurde letztlich weitergeführt in Form der Sozialökonomischen Betriebe (SÖB) und der Gemeinnützigen Beschäftigungsprojekte (GBP). Nach Einschätzung einiger ExpertInnen handelte es sich dabei aber um keine Neuerungen im Kanon der arbeitsmarktpolitischen Instrumente, sondern vielmehr um eine fördertechnische Neuerung:

Die Projektförderung im Rahmen der Aktion 8000 war jedoch ein neuartiger Interventionsbereich, in dem im Rahmen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik umfassend Erfahrungen gesammelt wurden.

Von der Förderung selbstverwalteter Betriebe zur Förderung von Unternehmensgründungen: Die Förderung von selbstverwalteten Betrieben und des damit verbundenen Beratungsangebots war ein Experimentierfeld für die Entwicklung des späteren Unternehmensgründungsprogramms. Ausschlaggebendes Kriterium für die Förderung von kooperativen Unternehmensgründungen bzw. -übernahmen war die Schaffung bzw. Erhaltung von Dauerarbeitsplätzen. Im Zuge der ökonomischen Krise zu Beginn der 1980er Jahre kamen zunehmend KMU ins Trudeln und waren in weiterer Folge von Insolvenz bedroht. Diese Unternehmen galt es aufzufangen und den Weiterbestand in Selbstverwaltung zu sichern, durch entsprechende Beratung und Unterstützung. Hier war bereits der Vorläufer einer Beratungsinfrastruktur aktiv, das Netzwerk der Köpfe, aus dem dann einige Akteure die ÖSB – Österreichische Studien- und Beratungsgesellschaft entwickelten, die die Beratung übernahm.

In der Phase der experimentellen Arbeitsmarktpolitik wurde eine Infrastruktur an Beratungs- und Unterstützungsleistungen entwickelt und umgesetzt, die maßgeblich für die Professionalisierung der Maßnahmenträger und der Projektumsetzung war. Mit diesem Outsourcing von Serviceleistungen der öffentlichen Arbeitsmarktverwaltung in der Phase der experimentellen Arbeitsmarktpolitik wurde erstmals Neuland beschritten. Allerdings war dieser Ansatz zielführend für die künftige Strategie des AMS, sich auf Kernkompetenzen zu beschränken und darüber hinausgehende arbeitsmarktpolitisch relevante Serviceangebote zu externalisieren, sofern die vorhandenen internen Ressourcen dafür nicht ausreichten.

Im Zuge der Gründung von selbstverwalteten Betrieben wurde die Österreichische Studien- und Beratungsgesellschaft (ÖSB) als offizieller Vertragspartner des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales beauftragt, GründerInnen zu beraten. Ein weiterer Aufgabenbereich lag in der Organisationsberatung von kooperativen Unter-nehmen und in der Konzipierung und Durchführung von Weiterbildungsveranstaltungen für Sozialprojekte, selbstverwaltete Betriebe und Fachkräfte der Arbeitsmarktverwaltung. Diese Form der Gründungsberatung wurde auch in den Folgeprogrammen des AMS wie dem Unternehmensgründungsprogramm weitergeführt. Damit war die Gründungsberatung ein Prototyp für die Externalisierung von Dienstleistungen, die zwar von der AMV finanziert wurden, aber nicht in Eigenregie durchgeführt wurden.

Schließlich wurden ab 1983 in einigen Regionen Arbeitsmarkt-BeraterInnen etabliert, die dann später als ArbeitsmarktbetreuerInnen tätig waren. Als organisatorischer Rahmen entstanden in einigen Bundesländern die Institute für Arbeitsmarktbetreuung. Diese „arbeitsmarktpolitische Entwicklungshilfe im eigenen Land“ (Lechner/Reiter 1991) sollte die Arbeitsmarktverwaltung sowie Projektträger dabei unterstützen, in neuen, schwierigen und unkonventionellen Beschäftigungsfeldern aktiv zu werden. Zum Aufgabenspektrum gehörten die Ideenfindung und Identifizierung von Bedarfsnischen, die Ausarbeitung von Projektkonzepten und Finanzierungsplänen und die Unterstützung der Trägereinrichtungen bei der Umsetzung. Auch diese Unterstützungsleistung wurde in Form eines Outsourcings von Serviceleistungen der Arbeitsmarktverwaltung erbracht.

Die Institute für Arbeitsmarktbetreuung (IFA) bestehen in einigen Bundesländern noch weiter, allerdings haben sich die Aufgabenprofile der BeraterInnen im Zeitverlauf verändert. Meist kam es zu einer stärkeren direkten Anbindung an die Landesgeschäftsstellen und die Tätigkeit war immer stärker bzw. ist immer noch an Aufträgen der Landesgeschäftsstellen orientiert. Aber auch einige Landesregierungen haben zunehmend – insbesondere bei der Umsetzung von ESF-kofinanzierten Maßnahmen – die Unterstützung der IFAs in Anspruch genommen.

Informationen zu den neuen Beschäftigungsbereichen, die im Rahmen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik von Beschäftigungsprojekten erschlossen wurden, lieferte die Befragung von Projektträgern. Die daraus gewonnenen Befunde werden auch durch verschiedenen Dokumentationen und Erkenntnisse aus der Literatur bestätigt. Allerdings lassen sich auf Basis von 26 Beschäftigungsprojekten, die geantwortet haben, nur Aussagen zu einer Tendenz, jedoch keine statistisch gesicherten Befunde abgeben. Dabei wurde auch die veränderte Bedeutung der einzelnen Arbeitsbereiche im Zeitverlauf erhoben, da angegeben werden sollte, in welchen Feldern die Projekte zu Beginn tätig waren, wo aktuell und wo in der Zukunft.

Generell zeigt sich, dass die meisten Projekte mehr als einen Bereich abdecken. Und als zweites Charakteristikum ist erkennbar, dass pro Projekt aktuell (d.h. zum Zeitpunkt der Befragung) etwa 3,2 Bereiche abgedeckt werden. Dabei wird deutlich, dass es innerhalb der Projekte zu einer Erweiterung des Spektrums der Arbeitsfelder gekommen ist. So zeigen auch die Fallstudien zu fünf Projekten, die aus der Aktion 8000 gefördert wurden, dass bei manchen erfolgreichen Projekten die Ausdifferenzierung des Bereichsportfolios eine wichtige Voraussetzung für den Weiterbestand des Projektes war.

Was das Spektrum der Arbeitsfelder betrifft, so zeigt sich, dass zu Beginn der experimentellen Arbeitsmarktpolitik der Bereich der einfachen Dienstleistungen wie Entrümpelungen, Altwarenverkauf oder Übersiedlungen ein wichtiges Segment der Beschäftigungsprojekte war. Dabei handelt es sich um Bereiche, die vorwiegend einfache Tätigkeiten bieten, die insbesondere für gering qualifizierte TeilnehmerInnen eine Erwerbsoption bieten. Auch aktuell ist dieser Bereich noch stark von Bedeutung, allerdings wird dieser Bereich nach Angaben der Trägereinrichtungen in Zukunft weniger Relevanz haben.

Grünraum- und Waldarbeiten waren und sind sowohl zu Beginn der experimentellen Arbeitsmarktpolitik als auch aktuell wichtig und werden auch in Zukunft von Bedeutung sein. Bei einigen Projekten war beispielsweise ein Forstprojekt gekoppelt mit einem holzverarbeitenden Projekt, etwa Spielwarenerzeugung, wie im Fall des Projektes Contrapunkt in Kärnten in den 80er Jahren.^[8] Aber auch die Verbindung von Grünraumarbeiten und Umwelt/Ökologie hat sich zunehmend als Beschäftigungscluster herauskristallisiert. Damit ergibt sich eine Entwicklungslinie, die bereits Mitte der 80er Jahre konzeptionell begonnen wurde. 'Abfallberater in der Gemeinde' (AMV 1986). 'Aktion 8000 – Umweltschutz schafft Arbeitsplätze' (AMV, o.J.) oder die Erarbeitung von Unterlagen für die Schaffung von Arbeitsplätzen im Umweltschutzbereich (Sieber 1985) waren konzeptionelle Grundlagen für die Arbeitsplatzschaffung im Bereich Umweltschutz/Ökologie. Angesichts der zunehmend virulenten Umweltproblematik im Zuge der Klimaerwärmung hat dieser Bereich nach wie vor hohe Priorität. Dies zeigt sich auch daran, dass der Bereich künftig stärker von den befragten Projekten abgedeckt wird.

Bau- und Renovierungsprojekte waren zu Beginn der experimentellen Arbeitsmarktpolitik der drittwichtigste Bereich, der auch aktuell und in Zukunft weiter von Bedeutung sein wird. Dabei handelt es sich um handwerkliche Dienstleistungen im Wohnbereich.Im Bereich Stadterneuerung/Dorfverschönerung, der zu Beginn der Aktion 8000 ein wichtiges Tätigkeitsfeld im Baubereich war, war jedoch keines der befragten Projekte in der Anfangsphase tätig, allerdings gibt es aktuell zwei Projekte und in Zukunft werden noch zwei in diesem Feld aktiv sein.

Holz- und Metallverarbeitung ist schließlich der vierte relevante Arbeitsbereich, der über den Zeitverlauf relativ konstant in seiner Bedeutung blieb und auch in Zukunft bleiben wird.

Als Bereiche neben Umwelt/Ökologie, die künftig stärker von den befragten Projekten abgedeckt werden, sind zu nennen:

Insgesamt zeigt sich also, dass insbesondere Projekte im handwerklichen Bereich seit jeher eine wichtige Bedeutung als Beschäftigungsfeld für Arbeitslose mit Problemen bei der Vermittelbarkeit gehabt haben. Projekte aus den Bereichen Kunst/Kultur und Tierschutz waren im Sample der Projekte, die geantwortet haben, nicht dabei.

Die sonstigen Tätigkeitsbereiche umfassen Lohnfertigungen im Auftrag von Firmen, der Betrieb eines Sozialmarktes, der Handel mit Second-Hand Waren oder IT-Support. Auch diese Bandbreite ist ein Indikator dafür, dass es immer wieder gelungen ist, Tätigkeiten oder Dienstleistungen, nach denen es Nachfrage gibt, auch als Job zu entwickeln, der in Form eines Beschäftigungsverhältnisses organisiert werden kann. Diese Identifizierung neuer Tätigkeitscluster, nach denen es eine Nachfrage gibt, die jedoch von kommerziellen Wirtschaftsbetrieben nicht gedeckt werden, ist eine zentrale Herausforderung für die künftige Arbeitsmarktpolitik.

Mehrfachnennungen; Quelle: L&R Datafile ''Factsheet experimentelle Arbeitsmarktpolitik'' 2015 n zu Beginn (in den 80er/90er Jahren) =26, n aktuell (zum Zeitpunkt der Befragung im Oktober 2015)=20, n zukünftig=21

Die Identifizierung neuer Beschäftigungsfelder war in der Phase der experimentellen Arbeitsmarktpolitik ein zentraler Aufgabenbereich der ArbeitsmarktbetreuerInnen. Eine exemplarische Sichtung von Ausbildungskonzepten aus Oberösterreich verdeutlicht dabei den innovativen Charakter von neu identifizierten Arbeitsfeldern:

Im Zuge der Entwicklung der experimentellen Arbeitsmarktpolitik und deren politischer Absicherung im Rahmen der jeweiligen Regierungspolitik kam es zu Brüchen, die zumeist von budgetären Problemen ausgelöst wurden. So kam es nach dem Regierungswechsel nach den Wahlen im November 1986 zu einer verspäteten Verabschiedung des Budgets für 1987, in dessen Rahmen das Budget für Arbeitsmarktpolitik um eine Milliarde Schilling (auf 1,6 Milliarden Schilling/ € 116,3 Mio.) gekürzt wurde. Dieser Umstand hätte zu einem markanten Rückbau der experimentellen Arbeitsmarktpolitik geführt. Hier gelang es den AkteurInnen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik, die Szene zu motivieren und politischen Druck aufzubauen. In der Erinnerung eines AMV-Vertreters:

Ein weiterer Insider der AMV beschrieb in den Interviews die hektischen Abstimmungen im Ministerium und zwischen Sektionschef, Minister Dallinger und den Spitzen der Regierung sowie die Einbindung der NGOs und Trägervereine im Zuge der Budgetkrise 86/87.

Mit dieser Konferenz gelang es, den Protest der AktivistInnen und Trägereinrichtungen zu befrieden, da in weiterer Folge die Regierung eine Nachdotierung zusagte.

Ähnlich verlief es beim Sparbudget des Jahres 1992. Auch hier kam es zu Protesten, die letztlich dazu führten, dass es zu einer Nachdotierung im Budget für Arbeitsmarktpolitik gekommen ist. Diese beiden Fälle machen deutlich, dass das Träger- und Akteursspektrum, das sich im Zuge der experimentellen Arbeitsmarktpolitik herausgebildet hatte, doch über massives politisches Gewicht verfügte. Die Proteste haben auch dazu beigetragen, dass sich Arbeitsmarktpolitik als elementarer Politikbereich etablieren konnte und damit auch gesellschaftlich anerkannt war.

Ein zentrales Prinzip der Aktion 8000 war, dass die Förderung als Anschubfinanzierung verstanden wurde. Nach einer zeitlich befristeten Finanzierung aus Mitteln der Arbeitsmarktförderung sollte das Projekt oder der Arbeitsplatz aus anderen Mitteln weiter erhalten werden. Dies sollte zum einen durch die Bereitschaft anderer öffentlicher Stellen, v. a. der Gebietskörperschaften zur Kofinanzierung, zum anderen auch durch erhöhte Anstrengungen der Projekte, andere Finanzierungsquellen zu erschließen, bewerkstelligt werden. Inwieweit dieses Prinzip realisiert werden konnte, kann anhand der Veränderungen in der Einnahmenstruktur von geförderten Projekten beurteilt werden.

In der Erhebung bei noch aktiven Projekten mittels Factsheet wurde auch die Zusammensetzung der Projektbudgets im Zeitverlauf erfragt. Dabei zeigt sich bei 33 Projekten, die Angaben zur Budgetzusammensetzung sowohl zu Beginn des Projektes als auch aktuell gemacht haben, dass zu Beginn des Projektes alle 33, also 100% auf AMV- bzw. AMS-Förderungen angewiesen waren, dass dies aktuell aber nur mehr für 91% zutrifft. Eine ausschließliche Drittmittel- oder Eigenfinanzierung ist demnach die Ausnahme und entspricht auch nicht der Logik dieser Art von Förderstrategie.

Betrachtet man allerdings den Anteil der AMV-/AMS-Förderungen an den gesamten Einnahmen, so zeigt sich ein deutlicher Rückgang ihres Anteils. Während zu Projektbeginn die Mittel dieser Förderquelle noch einen Anteil von 71% hatten, lag dieser zum Zeitpunkt der Befragung im Oktober 2015 im Durchschnitt nur mehr bei 48%. Dies bedeutet doch einen markanten Rückgang in der Gewichtung der AMV-/AMS-Förderungen. Im Gegenzug hat sich jedoch der Anteil der Projekte, die Fördereinnahmen von anderen Stellen der öffentlichen Hand (andere Ministerien, Länder, Gemeinden) lukrieren konnten, von 58% auf 76% erhöht. Was die Zusammensetzung der Budgeteinnahmen der Projekte betrifft, ist der durchschnittliche Anteil der Fördermittel von anderen Stellen der öffentlichen Hand von 14% auf 40% angestiegen.

Erläuterung: Es wurden nur jene Projekte betrachtet, die Angaben zu den Budgeteinnahmen zu beiden Zeitpunkten (zu Beginn des Projektes und aktuell, d.h. im Oktober 2015) gemacht haben. Quelle: L&R Datafile 'Factsheet experimentelle Arbeitsmarktpolitik', 2015

Auch bei den anderen Einnahmequellen zeigt sich eine deutliche Zunahme in der Zahl der Projekte, die Zuwendungen aus diesen Quellen erhielten:

Dem entsprechend konnte auch der Anteil der aus diesen Quellen lukrierten Mittel am Gesamtbudget erhöht werden (siehe Tabelle 2).

Quelle: L&R Datafile 'Factsheet experimentelle Arbeitsmarktpolitik', 2015; n zu Projektbeginn=39, n aktuell (Oktober 2015) =46

Vor diesem Hintergrund kann der Schluss gezogen werden, dass das Ziel der Anschubfinanzierung in hohem Ausmaß umgesetzt werden konnte. Allerdings wurde in den Fallstudien auch deutlich, dass diese Anschubfinanzierung oftmals erst nach einigen Jahren realisiert werden konnte. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die AMV zur Vorfinanzierung bereit war, wenn eine Ausweitung der Kofinanzierung durch Dritte in absehbarer Zeit zu erwarten war. Ein vollständiger Rückzug der AMV/des AMS aus der Finanzierung ist jedoch nur in wenigen Fällen gelungen. Angesichts des arbeitsmarktpolitischen Auftrags der meisten Projekte erscheint dies jedoch nicht als ultimative Bedingung.

Die Bedeutung der Maßnahmen lässt sich zum einen an der Zahl der Förderfälle und zum anderen an der Zahl der geförderten Personen feststellen. Dabei stellt sich die Frage, in welchem Ausmaß von den Projekten Arbeitsplätze – zum einen Transitarbeitsplätze und zum andern Arbeitsplätze für Schlüsselkräfte – bereitgestellt werden. Zu dieser Frage gibt es jedoch wenige historische Informationen.

Für den Bereich der experimentellen Arbeitsmarktpolitik ist nur eine Stichtagszählung der damaligen Fachabteilung des Ministeriums aus dem Jahr 1991 verfügbar. Per 31.3.1991 wurden österreichweit 444 Projekte im Rahmen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik gefördert, die Hälfte davon waren Aktion 8000 Projekte (231), die übrigen arbeitsmarktpolitische Beratungs- und Betreuungsprojekte (98), sozial-ökonomische Beschäftigungsprojekte (56), projektorientierte Kursmaßnahmen 59)^[9].

Insgesamt wurden in den Aktion 8000 Projekten sowie sozialökonomischen Betrieben 2.689 Arbeitsplätze für geförderte Personen bereitgestellt, zusätzlich wurden noch 466 Arbeitsplätze für Schlüsselkräfte geschaffen.

Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Information für den Herrn Bundesminister (Zl. 335.050/12/91)

Informationen über die zeitliche Entwicklung der in den Projekten angebotenen Arbeitsplätze liegen jedoch nicht vor.

Im Rahmen der Erhebungen bei derzeit noch aktiven Projekten wurden Informationen gesammelt, die Auskunft geben über die Dynamik der Projektentwicklung hinsichtlich verfügbarer Arbeitsplätze für Transitarbeitskräfte und für Schlüsselkräfte. Aufgrund der geringen Fallzahlen bilden diese Informationen nur einen Trend ab, der aber nicht repräsentativ für die gesamte Projektszene ist. Eine seriöse Hochrechnung lässt sich aufgrund der vorhandenen Datenbasis nicht vornehmen.

Im Sample der RespondentInnen waren 17 Beschäftigungsprojekte vertreten, die in der zweiten Hälfte der 80er Jahre bis Mitte der 90er Jahre zum ersten Mal eine AMV-Förderung erhalten haben und aktuell (2014) immer noch als Beschäftigungsprojekte aktiv sind.

Hier zeigt sich, dass es im Schnitt zu einer deutlichen Ausweitung der angebotenen Arbeitsplätze gekommen ist. So beträgt die Zahl der Transitarbeitsplätze im Jahr 2015 das 3,9-fache der Anzahl zu Projektbeginn. Bei der Zahl der Schlüsselkräfte betrug der Multiplikator 3,6. Allerdings zeigt sich bei den Transitarbeitsplätzen eine deutliche Streuung, die vom 1,2-fachen bis zum 19,8-fachen reicht. So hat sich bei 8 der 17 Projekte die Zahl der Transitarbeitsplätze höchstens verdoppelt, bei den restlichen 9 Projekten war die Steigerungsrate höher. Jene mit sehr hohen Steigerungsraten waren Beschäftigungsprojekte der Caritas bzw. des Vereins WAMS.

Quelle: L&R Datafile 'Factsheet experimentelle Arbeitsmarktpolitik' 2015; n=17

Zu berücksichtigen bleibt auch, dass viele der mit Factsheet befragten Projektträger ihr Angebotsprofil verändert bzw. erweitert haben, etwa indem sie zusätzlich zum Beschäftigungsprojekt auch ein Qualifizierungs- oder Beratungsprojekt betreiben.

Generell lässt sich sagen, dass die Projekte, die über einen längeren Zeitraum bestehen, ihr Angebot an Transitarbeitsplätzen und korrespondierend auch an Schlüsselkräften ausgeweitet haben und damit auch ihre ökonomische Bedeutung erhöhen konnten.

Von einem politischen Konsens zwischen Ministerium, Arbeitsmarktverwaltung, Ländern, Gemeinden und Sozialpartner, über die Notwendigkeit experimenteller Arbeitsmarktpolitik konnte in den 80er Jahren nicht die Rede sein. Etablierte Institutionen und Akteure zeigten sich – mit regionalen Differenzierungen – teils sehr skeptisch.

Für die nachhaltige Verankerung erfolgreicher Projekte war ein breiter Konsens je-doch wesentlich. Für die Verfechter neuer Ansätze ging es auch darum, Skeptiker vom Nutzen dieser Ansätze zu überzeugen. Die im Zuge des zunehmenden Legitimationsdrucks immer wieder aufgeworfene Kernfrage lautete: Wie erfolgreich ist das Programm Aktion 8000? Zu diesem Zweck wurde vom damaligen Bundesministerium für Arbeit und Soziales eine Evaluierungsstudie in Auftrag gegeben^[10]. Diese hatte sowohl summativen als auch formativen Charakter. Es ging also zum einen darum, den postulierten mit dem erreichten Zielzustand zu vergleichen. Zum anderen aber sollte die Evaluation Erkenntnisse dazu liefern, welche Programmbausteine und Umsetzungsprozesse adaptiert werden sollten. Anders formuliert:

Neben einer grundlegenden Strukturanalyse der Aktion 8000 (Anzahl und Struktur der Geförderten etc.) wurde in der Studie vor allem die Frage des arbeitsmarktpolitischen Erfolgs behandelt. Erfolg wurde dabei definiert als Anteile der Geförderten, die nach dem Auslaufen der Maßnahme weiterhin (bzw. wieder) in Beschäftigung sind. Die Effektivität sollte aber auch nach den Auswirkungen des Programms auf die öffentlichen Haushalte beurteilt werden, die im Rahmen einer Fiskalanalyse^[11] berechnet wurden.

Dieser Ansatz der Evaluierung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen war ein Grundmodell, das in den weiteren Jahren methodisch weiter verfeinert wurde, aber in den Grundzügen noch immer zur Anwendung kommt.^[12] Mit der ersten Evaluierung der Aktion 8000, die 1988 veröffentlicht wurde, war der Nachweis erbracht, dass nach dem Ende der geförderten Beschäftigung bei 51% der Geförderten das Dienstverhältnis weiterhin bestand. Mit diesem Wert galt die Aktion 8000, auch im internationalen Kontext, als effektives Programm. Und angesichts der Ergebnisse der Fiskalanalyse wurde dem Programm auch Effizienz attestiert. Damit hatte die Evaluierungsforschung zwei wichtige Nutzenaspekte: Zum einen war für die Arbeitsmarktverwaltung der Nachweis erbracht, dass die Umsetzung des Programms Aktion 8000 angesichts der Wiederbeschäftigungsquoten Sinn macht und nicht nur dem Willen der Verwaltung geschuldet ist. Mit den Worten eines Experten aus der AMV:

Was die Effizienz betrifft, so hatte das zum anderen auch den Zweck der Legitimation nach außen:

Als zentrales Kriterium für den arbeitsmarktpolitischen Erfolg hat sich dabei die Höhe der Beschäftigungswirkungen herauskristallisiert. Diese Wirkungen wurden mit unterschiedlichen Maßzahlen abgebildet, wie etwa der Weiterbeschäftigungsquote oder der Netto-Beschäftigungszeitanteile innerhalb eines bestimmten Beobachtungszeitraums.

Von Projektseite kam zunehmend der Einwand, dass sich die Wirkungen und Erfolge von Maßnahmen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik nicht nach dem Kriterium ‚Beschäftigungszeitanteile‘ messen lassen. Vielmehr brauche es weiterer Kriterien, die ein umfassenderes Wirkungsbild lieferten. Gerade für die weiter ausgebauten Instrumente, wie Beratungseinrichtungen oder Qualifizierungsprojekte, war eine komplexere Wirkungsmessung erforderlich, als lediglich die Beschäftigungsintegration zu messen.

Zu diesem Zweck wurde von der Landesgeschäftsstelle des AMS Niederösterreich das Entwicklungsprojekt ‚Projektspezifische Wirkungskontrolle für Maßnahmen zur Aktivierung, Beratung und Beschäftigung und Qualifizierung arbeitsmarktpolitischer Problemgruppen‘^[13] gestartet, bei dem die Anwendung weiterer Wirkungskriterien in der Praxis überprüft werden sollte. Dabei handelte es sich um einen partizipativen Ansatz, indem die Wirkungskriterien nicht vom Fördergeber (AMS Niederösterreich) vorgegeben wurden, sondern für drei geförderte Projekte (Hebebühne, ASINOE, Pascalina) ein Katalog von Wirkungskriterien als verbindlicher Referenzrahmen erarbeitet wurde. Grundlage für die Erarbeitung der Wirkungskriterien waren die Ergebnisse der Vorarbeiten mit den Sozialprojekten im Wirkungsbereich des AMS NÖ^[14].

Grundsätzlich lässt sich sagen, dass mit der Evaluierung der Aktion 8000 in den 80er Jahren eine wichtige Initialzündung für den Ausbau der Evaluierungsforschung im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Österreich gesetzt wurde.

Mit der zunehmenden Priorisierung von Effektivität und Effizienz, vorangetrieben unter anderem auch durch die Evaluierungsforschung, hat aber Evaluierung auch dazu beigetragen, dass eine stärkere Reglementierung der Instrumente einsetzte, auch in Verbindung mit dem immer massiver werdenden Verteilungsdruck der Mittel innerhalb des Spektrums der aktiven Arbeitsmarktpolitik.

Die Untersuchung der Wirkungen von Instrumenten der experimentellen Arbeitsmarktpolitik fokussierte auf die Beschäftigungsprojekte und Einzelfallförderungen im Rahmen der Aktion 8000 sowie auf die Sozialökonomischen Betriebe und Gemeinnützigen Beschäftigungsprojekte.

Die Bilanz der kooperativen Unternehmensgründungen (Paulesich 1998) stellte auf die Entwicklung von 11 kooperativen Unternehmensgründungen ab und untersuchte die Entwicklung von ökonomischen Kennzahlen, wobei die positive Entwicklung als Indikator für den Erfolg diente. Bezüglich Wirkung von Gründungsberatung und ArbeitsmarktbetreuerInnen wurde nur die Zahl der entstandenen Projekte bewertet, aber keine Wirkungsanalyse durchgeführt.

Die beiden Evaluierungen zur Aktion 8000 (Lechner / Reiter 1988; Lechner/ Reiter/ Riesenfelder 1994) attestierten diesem Programm positive Beschäftigungswirkungen, – auch unter Verwendung des Kontrollgruppendesigns und damit im Sinne von Nettowirkungen – sowie fiskalischen Nutzen, indem sich die Förderkosten binnen 10 Monaten ab Ende der Fördermaßnahme amortisieren.

Die Evaluierung der Sozialökonomischen Betriebe aus dem Jahr 2000 (Lechner et al. 2000) kommt zu dem Ergebnis: „Der Beschäftigungszuwachs durch die Maßnahmenteilnahme im ersten Jahr nach Ende der Maßnahme ist nach einer Korrektur durch die Kontrollgruppe eindeutig nachweisbar und beträgt rund 9 Prozentpunkte.“ (ebd, S.43). Die Fiskalbilanz ergibt bei einem 6-jährigen Nachbeobachtungszeitraum eine positive Bilanz bei der Gegenüberstellung von Einnahmen für die öffentliche Hand und Förderausgaben.

Auch eine aktuelle Evaluierung von sozialen Unternehmen (SÖB, GBP) (Eppel et al. 2014) zeigt zum einen auf, dass hinsichtlich der Beschäftigungsintegration Geförderte in sozialen Unternehmen in der Periode vom zweiten bis fünften Jahr nach Förderbeginn um 46 Tage länger in ungeförderter unselbständiger Beschäftigung sind als Personen^[15] mit ähnlichen Merkmalskombinationen, die jedoch nicht in sozialen Unternehmen gefördert wurden. Hinsichtlich der Amortisation von Förderkosten fiel die Bilanz jedoch weniger positiv aus. Es zeigte sich, dass auch nach mehreren Jahren die Förderkosten nur zum Teil durch die Ersparnis an Existenzsicherungsleistungen bei Arbeitslosigkeit und die zusätzlichen Rückflüsse aus Sozialabgaben und Einkommenssteuer kompensiert werden. Hinzu kommt jedoch, dass positive Kostenfaktoren wie etwa die Verringerung der Aufwendungen für Krankenversicherung nicht einbezogen wurden. Insgesamt ist anzunehmen, dass auch bei längerem Nachbeobachtungszeitraum (länger als 6 Jahre) die Ausgaben vollständig kompensiert werden.

Für eine quantitative Abschätzung der im Rahmen der experimentellen Arbeitsmarktpolitik der 80er und 90er Jahre geschaffenen Arbeitsplätze wären umfassende Daten zu allen Maßnahmen und Programmen erforderlich, die jedoch nicht mehr verfügbar sind. Es lassen sich lediglich Aussagen zu den Wirkungen einzelner Programme und Maßnahmen machen, zu denen über einen bestimmten Zeitraum die Brutto- und Netto-Wirkungen auf individuelle Erwerbsverläufe untersucht wurden (siehe Kapitel 6.3.2).

Um die quantitative Dimension der geschaffenen Arbeitsplätze des Kernprogramms, der Aktion 8000, abschätzen zu können, lassen sich die Ergebnisse der beiden Evaluierungen zu den Zeiträumen 1984–1986 und 1988–1990 für den gesamten Zeitraum der Aktion 8000, die Periode 1983 bis 1995 interpolieren.

Erläuterung: Die Daten für den Zeitraum 1984–1986 wurden aus der Evaluierungsstudie von Lechner/Reiter (1988), die Daten für den Zeitraum 1988–1990 aus der Evaluierungsstudie von Lechner/Reiter/Riesenfelder (1994) entnommen. Interpolierte Werte sind mit * gekennzeichnet

Wie aus obenstehender Aufstellung ersichtlich, haben insgesamt etwa 36% der im Rahmen der Aktion 8000 geförderten Personen einen dauerhaften Arbeitsplatz erlangt. Absolut gesehen handelt es sich dabei um etwa 11.500 nachhaltig geschaffene Arbeitsplätze. Legt man dies auf einzelne Arbeitsfelder um, so kann man davon ausgehen, dass beispielsweise im Bereich Kunst und Kultur etwa 1.125 Personen^[16] einen dauerhaften Arbeitsplatz erwerben konnten, bei den sozialen Dienstleistungen sind dies nahezu 4.500 Arbeitsplätze.

BAN Sozialökonomische BetriebsgmbH wurde 1983 gegründet und ist ein soziales Integrationsunternehmen, das langzeitbeschäftigungslose sowie sozial benachteiligte Menschen beschäftigt, um die Vermittlung in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Wiederverwertung (Recycling) und Wiederverwendung (Re-Use), Räumungen, Siedeln und Transporte sowie Geschirrverleih und Gartenservice stellen die Kernbereiche des Unternehmens dar. Mittlerweile ist die BAN eine Beschäftigungsgesellschaft.

Die Idee obdachlose Personen durch die Kombination von Schulung und Beschäftigung sowie entsprechender sozialpädagogischer Unterstützung und Beratung in den Arbeitsmarkt zu (re)integrieren ging vom Gründer der BAN, Heimo Leberl, aus. Die Gründungsidee fiel in die Zeit vor der Novellierung des AMFG 1983 und zu diesem Zeitpunkt fehlte es noch an entsprechenden Instrumenten. Aufgrund der Vorgespräche mit den relevanten Behörden sowie Beratungen wurde vorweg ein selbstverwalteter Betrieb (Betriebsgründungskonzept inkl. Marktanalyse) gegründet, mit dem Abstrich, dass so keine Schulungen angeboten werden konnten. Nach der Vertragsunterzeichnung wurde ein Mietvertrag abgeschlossen, aber bereits nach vier Monaten war klar, dass die Vertragsauflagen nicht erfüllt werden konnten, aufgrund eines gestaffelten Mietvertrags jedoch der Großteil der Fördergelder bereits ausgegeben war. Gemeinsam mit dem Ministerium und der Arbeitsmarktverwaltung wurde dann die Projektstruktur geändert und so in weiterer Folge einer der ersten Sozialökonomischen Betriebe in Österreich gegründet.

Gerade zu Beginn war viel Skepsis und auch Unwissenheit bei verschiedenen Einrichtungen zu beobachten: Etwa die Wirtschaftskammer, die Konkurrenz befürchtete, das Gewerbeamt im Hinblick auf einen Gewerbeschein für Sozialprojekte oder dem Finanzamt, in Bezug auf eine Buchhaltung ohne Umsatzsteuer. Hier wurde versucht dies sowohl durch aufklärende Gespräche als auch durch öffentlichen Druck zu lösen: „Ich habe immer angeboten innerhalb der nächsten Woche eine Pressekonferenz zu machen mit dem Motto „Die BAN muss aufhören, weil...“^[17]. Generell waren vor allem zu Beginn die Vernetzung und Öffentlichkeitsarbeit zentrale Faktoren für den Erfolg der BAN, da so die Unterstützung durch relevante AkteurInnen erreicht werden konnte, aber auch der Rückhalt in der Bevölkerung gegeben war.

Die ersten zehn Jahre der BAN können durchaus als Pionierphase bezeichnet werden und ab den 1990er Jahren waren laufend weitere Professionalisierungsschritte zu beobachten. Dies lässt sich auch auf die Ausgliederung der Arbeitsmarktverwaltung und die Erstellung der SÖB-Richtlinie zurückführen. Die Geschäftsführung der BAN machte die Erfahrungen, dass die Regeln und Zielvorgaben des AMS teilweise zu eng waren und ein unternehmerisches Handeln erschwerten. Dies war der wesentliche Grund für die Entscheidung, in das Modell der Beschäftigungsgesellschaften der LGS Steiermark zu wechseln.

Aber nicht nur die geänderten Richtlinien, auch das ständige Wachstum, die Auseinandersetzung mit dem Gütesiegel für soziale Integrationsbetriebe und die Kürzung der Fördermittel haben eine laufende Professionalisierung vorangetrieben. So war die BAN zu Beginn sehr basisdemokratisch geprägt, mit dem Wachstum des Unternehmens stieg aber das Bewusstsein, dass entsprechende Hierarchieebenen einzuführen sind und diese wurden in weiterer Folge mit Schlüsselkräften besetzt, die verschiedenste Fachqualifikationen (bspw. betriebswirtschaftliche oder juristische Qualifikationen) aufwiesen. Die Wichtigkeit des Zusammenbringens von betriebswirtschaftlichen und sozialarbeiterischen Aspekten wurde dabei von Beginn an als wesentliche Faktoren für den Erfolg der BAN gesehen.

Die steigende Zahl an Beschäftigten und Geschäftsfeldern war im Jahr 2003 Anlass für eine komplette Umstrukturierung der BAN. Der ursprüngliche Verein blieb als Dachverband – allerdings mit neuen Vorstandsmitgliedern – bestehen und hat eine GmbH gegründet. Im Jahr 2014 erfolge dann die Fusionierung der BAN und des Ökoservice. Bemerkenswert ist, dass das Ökoservice eigentlich einen der Kernarbeitsbereiche der ursprünglichen BAN darstellte und im Zuge der Neustrukturierungen (2003) ausgegliedert wurde. BAN und die Arge Abfallvermeidung sind die Dachvereine, die die GmbH halten. Der Geschäftsführer beschreibt das derzeitige Unternehmen folgendermaßen:

Erschwert hat sich im Zuge der Wirtschaftskrise die Vermittlung von Transitarbeitskräften, insbesondere für gering Qualifizierte. Gerade im Zuge der Vermittlung bestehen enge Kooperationen mit Wirtschaftsbetrieben, aber auch im wirtschaftlichen Bereich, z.B. direkte Aufträge von diesen oder Personalbereitstellungen etc. „Wir sehen uns als sozialwirtschaftlichen Sektor und nicht abgrenzend zur Wirtschaft, sondern als Teil mit einem besonderen Auftrag, der aus unserer Sicht absolute Zukunftsperspektive hat,“ hält der Geschäftsführer in diesem Zusammenhang fest.

Ein positiver Effekt der stattgefunden Professionalisierung ist, dass so auch die Eigenerwirtschaftungsquote gestiegen ist und diese liegt derzeit bei etwa 50%. Trotz der Veränderungen und Umstrukturierungen ist die Grundidee der BAN, ökologische Dienstleistungen in Verbindung mit sozialer Integration anzubieten, nach wie vor aktuell, geändert haben sich nur die Leistungen und die Angebotspalette. Diese Anpassung an den Markt sowie das Aufspüren von Nischen, wie etwa das Geschirrservice, sind auch für die Zukunft wichtig. Dies ist jedoch im Rahmen des Modells der Beschäftigungsgesellschaft aufgrund größerer unternehmerischer Freiheiten einfacher zu bewerkstelligen als etwa in einem klassischen SÖB.

Website: www.ban.at