Finanzierungsmodelle von Integrationsfachdiensten

AutorIn: Sabrina Keesen
Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Zeitschriftenartikel
Releaseinfo: Erschienen in: impulse Nr. 71, 04/2014, Seite: 6–9. impulse (71/2014)
Copyright: © Sabrina Keesen 2014

Abbildungsverzeichnis

    Finanzierungsmodelle von Integrationsfachdiensten

    Die im Workshop vorgestellten und diskutierten Finanzierungsmodelle bezogen sich auf Integrationsfachdienste in den Bundesländern Bayern, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen/Rheinland.[1]

    Die Art der Finanzierung von IFD-Dienstleistungen und die daraus entstehenden Auswirkungen berühren drei Ebenen, welche in Folge dieses Artikels näher beschrieben werden:

    • die Ebene des Integrationsamts als Beauftragender der Dienstleistung (Leistungsträger)

    • die des IFD-Trägers als beauftragte soziale Organisation (Leistungserbringer)

    • die der Fachkraft als Ausführenden des Auftrags.



    [1] Leistungsträger und Auftraggeber der Integrationsfachdienste in NRW sind die Integrationsämter der Landschaftsverbände Westfalen-Lippe (LWL) und Rheinland (LVR). Die weiteren Ausführungen beziehen sich auf Integrationsfachdienste, die in den Verantwortungsbereich des LVR-Integrationsamtes fallen. Zur weiteren Bezeichnung wird daher das Kürzel NRW/Rheinland verwendet.

    1. Das Integrationsamt als Leistungsträgers

    Mittlerweile haben die Integrationsämter in Bayern und Schleswig-Holstein ihre IFD-Finanzierung auf eine leistungsgerechte Bezahlung umgestellt. Das bedeutet, die IFD-Leistungen werden vom Integrationsamt erst dann bezahlt, wenn sie nach vertraglich festgelegten Kriterien erfolgt ist und eine Rechnung erstellt wurde.

    Die IFD in NRW/Rheinland werden bis dato pauschal vollkostenfinanziert. D. h. , die IFD erhalten ihre finanzielle Zuwendung im Voraus allein für die Bereitstellung der Beratungsdienstleistung. Einmal jährlich erfolgt von Seiten der IFD die Erstellung eines Verwendungsnachweises, in dem über die Ausgaben Rechenschaft abgelegt werden muss. Zudem wird die IFD-Leistung durch eine jährlich abzuschließende Zielvereinbarung von Seiten des LVR-Integrationsamtes überprüft.

    In den vorgestellten Bundesländern Bayern, Schleswig-Holstein und NRW/Rheinland wird die Vergabe der IFD-Dienstleistungen nicht öffentlich ausgeschrieben.

    Öffentliches Ausschreibungsverfahren

    In anderen Bundesländern (z.B. Rheinland-Pfalz oder Bremen) haben sich die Integrationsämter als öffentliche Institutionen dazu entschlossen, die Vergabe von IFD-Leistungen in einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren nach europäischem Wettbewerbsrecht auszuschreiben. Dabei können von potentiell leistungserbringenden freien Trägern fachlich konzeptionierte und finanziell konkretisierte Angebote eingereicht werden. Die verschiedenen Träger treten so unmittelbar in einem fachlich regulierten Qualitätswettbewerb in Konkurrenz zueinander. Das Integrationsamt wählt das für ihn bedarfsgerechteste und kostengünstigste Leistungsangebot aus.

    Der von den Parteien zu unterschreibende Leistungsvertrag basiert meist auf einer leistungsgerechten Finanzierung (wie in Bayern und Schleswig-Holstein). Grundlage der in Auftrag gegebenen sozialen Dienstleistungen ist der vertraglich geregelte Austausch von Leistungen. „Da es sich bei Leistungsverträgen um privatrechtliche Verträge, also nicht um Zuwendungen handelt, ist ein Verwendungsnachweis nicht notwendig. Leistungsverträge werden somit nicht nach der Verwendung, sondern nach Qualität und Erfolg bemessen. Hierbei trägt der Leistungsanbieter das finanzielle Risiko“ (Kohlhoff 2002, 74).

    Während das Verhältnis zwischen dem Integrationsamt und IFD-Trägern in NRW/Rheinland unter einem Zuwendungsvertrag durchaus als „von oben nach unten“ zu bezeichnen ist, stehen die bayerischen und schleswig-holsteinischen IFD eher in einem „Austauschverhältnis im Sinne eines Leistungsvertrages, der durch den Leistungsoutput und nicht durch die rechtmäßige Verausgabung der Mittel qua Verwendungsnachweis kontrolliert wird“ (Halfar 1999, 60). Beide Vertragspartner haben mittelfristige Planungssicherheit durch die Bestimmung des tatsächlich zu erbringenden Umfangs und der Gegenleistung,

    „denn während Zuwendungen bei nicht oder zweckfehlender Verwendung unter einem Rückforderungsbehalt stehen, bleibt der Anspruch auf das vertraglich vereinbarte Entgelt (soweit Leistungsstörungen nicht auftreten) bestehen“ (Kohlhoff 2002, 75).

    Der Leistungsvertrag kann sich auf eine einzelfallbezogene Leistungserbringung (Sicherung des Arbeitsplatzes) oder auf eine pauschale Leistungsfinanzierung (Fallpauschale pro betreutem Klient) beziehen und ist entweder auf eine Teil- oder Vollfinanzierung ausgerichtet. Die Integrationsämter versprechen sich durch leistungsorientierte Angebotssteuerung sozialer Dienstleistungen einerseits Entlastungen, andererseits Einsparungen dadurch, „dass man das hochbürokratisierte, jährlich notwendige Zuwendungsverfahren ersetzen kann bzw. auf Arbeitsfelder beschränken kann, in denen Zuwendung als Finanzierungsform nach wie vor funktional sind (z.B. Förderung von Modell- und Pilotprojekten)“ (Halfar 1999, 61). Der Anreiz für die Träger sozialer Dienstleistungen besteht darin, dass „im Gegensatz zu rückzahlbaren Zuwendungen, beim Träger ein Gewinn verbleiben kann“ (ebd., 61), wenn es dem Träger möglich ist, „die eigene Organisation (…) zu verschlanken, ohne an qualitativer Schlagkraft zu verlieren“ (ebd., 61). Außerdem verfügt der IFD-Träger „gegenüber einem Zuwendungsempfänger bei der Ausgestaltung der Leistung über eine erheblich größere Dispositionsfreiheit“ (ebd., 63).

    Die Abgrenzung zwischen einem Zuwendungsvertrag (z.B. in NRW) und einem Leistungsvertrag (z.B. in Bremen) ist nicht immer trennscharf. „Als Grundsatz gilt: Je stärker die Anforderungen an den Empfänger der Leistung präzisiert werden, desto mehr spricht die Vermutung für das Vorliegen eines Leistungsvertrages“ (Merchel 2003, 195 nach BBJ Cobsult 1997, 35).

    2. Der IFD-Träger als Leistungserbringer

    Leistungsgerechte Finanzierung

    Bei einer Finanzierung sozialer Dienstleistungen, wie sie z.B. in Bayern auf Basis der Bezahlung einer Fachleistungsstunde funktioniert, gibt es für den IFD-Träger engere Handlungsspielräume bei der Ausführung der IFD-Dienstleistung als z.B. in NRW/Rheinland. Die Aufgaben, der Zeitrahmen, die erwartete Qualität und das Ergebnis der Beratungsdienstleistung sind vom Integrationsamt detailliert in Leistungskatalogen definiert. Das Direktionsrecht des Integrationsamtes bezieht sich aber nur noch auf die im Leistungskatalog beschriebenen Kriterien des Beratungsauftrags, die Umsetzung der Leistungsanforderungen bleibt komplett in der Verantwortung des IFD-Trägers. Mit Abschluss des Leistungsvertrages erklärt sich der IFD-Träger mit den im Leistungskatalog festgelegten Inhalten und Bedingungen einverstanden und verpflichtet sich zur ordnungsgemäßen Ausführung. Das Integrationsamt bewilligt Leistungen im Einzelfall und kontrolliert das Ergebnis der Ausführung. Danach erst erfolgt die Bezahlung der Dienstleistung. Der IFD-Träger bestimmt nach Bedarf den Einsatz und die Anzahl des Personals, das Management des Dienstes obliegt ihm. Die Rollen der jeweiligen Vertragspartner sind klar umrissen. Daher können unrechtmäßige Eingriffe in die Belange des IFD-Trägers von Seiten des Integrationsamtes abgewiesen werden. Der Integrationsamt kauft die Dienstleistungen beim IFD-Träger, der IFD-Träger kann diesem oder jedem Dritten neue Dienstleistungen zum Kauf anbieten. Es entsteht eine wechselseitige Beziehung auf Augenhöhe. Dadurch, dass die Inhalte der Dienstleistungen, welche vom IFD-Träger erwartet werden, im Detail festgelegt, strukturiert und der Zeitrahmen dafür definiert wurde, lassen sich Forderungen, vor allem auf Seite des IFD-Trägers, objektiv und praktisch, anhand von z.B. zeitlichen Aufzeichnungen unterstreichen.

    IFD-Träger in NRW/Rheinland unterliegen den vertraglichen Bestimmungen eines Zuwendungsvertrages. Hierin sind die Beträge der Vollkostenfinanzierung geregelt, wie auch die vorzuhaltenden Stellenanteile für IFD-Fachkräfte pro behinderungsspezifischer Ausrichtung und Aufgabe (Vermittlung/ Sicherung) und das Betreuungssoll. Der Auftrag an die IFD ist eher allgemein formuliert uns stützt sich weitestgehend auf die im SGB IX beschriebenen Aufgaben. Eine Verhandlungsebene mit dem Integrationsamt, z.B. bezüglich Personalaufstockung oder Reduzierung des Betreuungssolls, existiert faktisch nicht.

    Eine Übersicht zu Art, Dauer und Umfang der bestehenden Leistungserstellung fehlt und ist in diesem Finanzierungsmodell der pauschalen Vorfinanzierung aus Sicht des Leistungsträgers eher unwichtig. In diesem Finanzierungsmodell verändert sich weder die Anzahl der Fachkräfte, noch das damit für die Aufgabenbewältigung zur Verfügung stehende Zeitkontingent. Darüber hinaus lassen sich der regionale Bedarf und die Nachfrage der Dienstleistung nicht steuern. Bei einer hohen Auslastung sind den Handlungsspielräumen innerhalb der Organisationsstrukturen enge Grenzen gesetzt, denn „mit begrenzten Mitteln können nicht unbegrenzte Leistungen erbracht werden“ (Zieres 2008, 119). Tatsächlich droht entweder eine andauernde Überforderung der Fachkräfte oder Einschränkungen und Abstriche in der Aufgabenbewältigung (Zugangsbeschränkungen für Klienten, Wartelisten etc.), die aber wiederum den Vorgaben des niederschwelligen Zugangs widersprechen.

    Tabelle 1: Übersicht der Finanzierungsmodelle

    Bayern

    Schleswig-Holstein

    Bremen

    NRW

    Finanzierungsmodell

    Budgetfinanzierung durch prospektive Leistungsentgelte

    Budgetfinanzierung durch Fallpauschale

    Budgetfinanzierung/ Platzkontingente für Vermittlung und Begleitung

    Pauschale Vollkostenfinanzierung durch Zuwendung

    (Öffentliche) Ausschreibung

    Nein

    Nein

    Ja

    Nein

    Beauftragung durch Leistungsträger

    Einzelfall nach Bewilligung durch Leistungsträger

    Einzelfall nach Bewilligung durch Leistungsträger

    Einzelfall nach Bewilligung durch Leistungsträger

    Einzelfall nach Bewilligung durch Leistungsträger

    Auftragsvolumen bzw. Budget

    Gesamtjahresbudget, jährliche Nachverhandlung möglich

    Gesamtjahresbudget, zusammengesetzt aus limitierten Betreuungsmonaten * Fallpauschale

    Anzahl Plätze * Pauschale GE/ + 9% Overhead

    Übernahme der Personalkosten der IFD-FK und limitierte Sachkostenpauschale pro Vollzeitstelle

    Vorgabe Auslastung

    Auslastung richtet sich nach der Refinanzierung des Dienstes

    regional unterschiedlich; Stadt: nicht mehr als 28 Sicherungsfälle (monatlich im Jahresdurchschnitt); Kreis: nicht mehr als 23 Sicherungsfälle (monatlich im Jahresdurchschnitt); max. 110 % Auslastung erlaubt

    bis zu 30 NutzerInnen pro Monat und Vollzeitstelle

    30 Klienten pro Monat und Vollzeitstelle, festgelegt durch Leistungsträger

    In Beauftragung festgelegte Anzahl IFD-Fachkräfte

    Nein

    Nein, nur indirekt

    Nein

    Ja

    Finanzierungsart

    Leistungsorientierte Finanzierung

    Leistungsorientierte Finanzierung

    Leistungsorien-tierte Finanzierung

    Pauschale Vollkostenfinanzierung durch Zuwendung

    Anforderungen, die das Finanzierungsmodell an den IFD-Träger stellt

    Wirtschaften innerhalb eines festgelegten, aber verhandelbaren Budgets oder einer Fachleistungsstunde unter Berücksichtigung der unkalkulierbaren Auslastung des Dienstes

    Wirtschaften innerhalb eines pauschalen festgelegten Budgets unter Berücksichtigung limitiert erlaubter Anzahl von Klienten und limitierter Betreuungsdauer

    Wirtschaften innerhalb eines festgelegten Budgets unter Berücksichtigung der unkalkulierbaren Auslastung des Dienstes

    Wirtschaften innerhalb eines pauschalen festgelegten Entgelts unter Berücksichtigung von begrenzter "Manpower" und unbeeinflussbarem Klientenzulauf

    Anreizwirkungen des Finanzierungsmodells für IFD-Träger

    kreativer Umgang mit der Beantragung und Dokumentation von Fachleistungsstunden, auch über das notwendige Maß hinaus (Ausnutzen der vorhandenen finanziellen Spielräume)

    Jonglieren mit Zugangszahlen/ Auslastung/ Mitarbeitereinsatz

    flexibler Ressourceneinsatz in und zwischen Sach- u. Personalkosten und innerhalb der Personalkosten-struktur

    Bei Defiziten müssen Einsparungen bei den Sachkosten vorgenommen werden

    Einstellung möglichst günstiger Fachkräfte

    Einstellung möglichst flexibler Fachkräfte bzgl. Arbeitszeitumfang

    Einstellung möglichst gut und günstig! Personalschlüssel / Mitarbeiterauslastung kann damit beeinflusst werden.

    Klientenzulauf kanalisieren, um Mitarbeiterauslastung über das geforderte Maß hinaus zu begrenzen

    Fallselektion aufgrund betriebswirtschaftlicher Überlegungen

    Steuerung des Zugangs/Abgangs

    Steuerung des Zugangs/Abgangs

    Grenzen des Finanzierungsmodells

    Leistungsträger lehnt Bewilligung von Beratungsleistung ab

    Bei Erfüllung von 100% Auslastung wird eine "Mehrleistung" von 10% erwartet (am Jahresende abrechenbar), eine grundsätzliche Aufstockung muss beantragt werden

    Steuerung des Zugangs/Abgangs

    Mit beschränkten Mitteln können nicht unbeschränkte Leistungen erwartet werden

    Quelle: S. Keesen

    Problem Auslastung

    Unternehmerische Unterschiede zwischen den Finanzierungsmodellen (leistungsgerecht bzw. pauschale Vollkostenfinanzierung) sind festzustellen. Muss sich ein IFD-Träger vornehmlich wirtschaftlich ausrichten, also seine Produktivität steigern, verfolgt er dieses Ziel anders als ein IFD-Träger, der sich um seine finanzielle Situation weniger Sorgen machen muss. Im ersten Fall wird die Minderauslastung zum großen Problem für das Überleben am sozialen Markt, im zweiten der kaum zu bewältigende Klientenzulauf.

    Bei leistungsgerecht finanzierten IFD bestimmt die Leistungsfähigkeit der IFD-Fachkraft die Höhe der Einnahmen zur Refinanzierung. Durch kreatives Nutzen der durch die Beauftragung möglichen Spielräume in der Beantragung der Menge an Fachleistungsstunden für bestimmte Arbeitsinhalte und in der Ausgestaltung der IFD-Beratung ist es dem IFD-Träger dennoch möglich, die Höhe der Entgelte in gewissem Maß zu steuern und damit auszukommen.

    Somit hängt die Refinanzierung des leistungsgerecht finanzierten Dienstes eng mit dem Grad der Auslastung zusammen. Halfar (1999, 59 f) beschreibt die Problematik so: „Ein besonderes Problem (…) stellt demnach die Bestimmung des ‚break even‘ in Form einer Auslastungsquote dar. Soziale Einrichtungen müssen der Tatsache Rechnung tragen, daß personale Dienstleistungen nicht lagerungsfähig sind, sondern ‚uno actu‘ erbracht werden müssen und insofern immer ein gewisser Angebotsüberhang bestehen muß, wenn man Wartezeiten nicht akzeptieren kann. Im System Sozialer Arbeit existieren somit keine exakten planbaren Belegungsgrößen. Die Auslastung (…) bestimmt sich durch diverse Faktoren, die zum Teil von der Einrichtung nicht beeinflußbar sind. Mit dieser Unsicherheit im Nachfragesektor korrespondiert aber eine gewisse notwendige Inflexibilität in der Angebotsstruktur. (Qualifiziertes, Anm. Verf.) Personal kann man nicht auf der Basis von Tagelöhnern beschäftigen. Fixkosten fallen unabhängig von der jeweiligen Auslastung an und bei den variablen Kosten besteht nur bei den, im Gegensatz zu den Personalkosten, relativ geringen Sachkosten ein gewisser Steuerungsspielraum“.

    Die Art der Finanzierung (leistungsgerecht vs. vorfinanziert)und die damit verbundene Art der Steuerung des IFD -Trägers wirken sich daher auf die konkrete Arbeit der IFD-Fachkräfte vor Ort aus.

    3. Die IFD-Fachkraft als Ausführende des Auftrags

    Was bedeuten die Art der Finanzierung für die Grundwerte des Arbeitens in IFD, wie z.B. Selbstständigkeit, Handlungs- und Entscheidungsautonomie? Werden die IFD-Fachkräfte in ihrer Arbeitsweise durch die Finanzierung des Dienstes beeinflusst? Wenn ja, von welchen Kriterien hängt das ab? Hat ein neues Finanzierungsmodell Einfluss auf die Arbeitsmotivation und die -zufriedenheit? Wie sind die Auswirkungen auf das Verhalten der Mitarbeiter? Welche Chancen und Risiken verbergen sich hinter einer leistungsgerechten Finanzierung für Mitarbeiter, IFD-Träger und Integrationsamt? Diese Fragen waren Ausgangspunkt der Überlegungen zur Durchführung des Workshops.

    Im Workshop selbst wurde dann in Kleingruppe der Frage nachgegangen: Gibt es einen Zusammenhang zwischen Art der Finanzierung, Arbeitsqualität und Zufriedenheit von IFD-Fachkräften? Dabei wurde festgestellt, dass die Arbeitsqualität und die Zufriedenheit von IFD-Fachkräften von mehr abhängt, als von der bloßen Art der Finanzierung. Darüber hinaus identifizierten die Workshop-Teilnehmer folgende weitere Kategorien, die für die Arbeitsqualität und Zufriedenheit von IFD-Fachkräften maßgeblich sind:

    • Bezahlung/Einkommen: „Unsichere Finanzierung bedeutet eventuell schlechte Bezahlung von Fachkräften“, „Fachkräfte werden in einem Dienst unterschiedlich bezahlt“

    • Kommunikation/ stimmiger Austausch des IFD-Trägers mit dem Leistungsträger: „Kostenträger definiert den fachlichen Umfang der Arbeit, was zur Einschränkung der Handlungsfähigkeit der Mitarbeiter führt“

    • Einhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen Rahmenbedingungen: „Umsetzung des SGB IX ist nicht bundeseinheitlich. Es gibt keinen Standard für Arbeitsergebnisse“

    • Kombination heterogener Fachdisziplinen zur Bewältigung der Aufgabe und interdisziplinäre Zusammenarbeit für eine bestmögliche Klientenbetreuung

    • Netzwerkarbeit: „Enge Finanzierung verhindert Vernetzung“

    Als Ergebnis der Diskussion kann festgehalten werden: „Quantität tötet Qualität!“

    Mit Sicherheit kann gesagt werden: Die Finanzierung von Integrationsfachdiensten und anderen sozialen Dienstleistern hat Konsequenzen für die Ausgestaltung des Beratungsprozesses, für den Handlungsspielraum und die Kontrollierbarkeit und Überprüfbarkeit der Tätigkeit der IFD-Fachkräfte. Ob diese als gut oder schlecht, als zufriedenstellend oder ernüchternd von der einzelnen IFD-Fachkraft empfunden werden, hängt von vielen verschiedenen Faktoren ab, nicht zuletzt auch von der Persönlichkeit des Einzelnen, dem Selbstbild und eigener Vorstellung von qualitativ guter und sinnstiftender Arbeit.

    Ausblick

    Viele der angesprochenen Themen konnten in diesem Workshop leider nicht vertieft werden. In den Themenspeicher für weitere Workshops in den kommenden Jahren wurden aufgenommen:

    • Erfahrungsaustausch überöffentliche Ausschreibung von IFD-Leistungen

    • Vorstellung weiterer IFD-Finanzierungsmodelle

    • „Der perfekte IFD, die Sozialgesetzbücher als verbindende Elemente?“

    • Die Position des IFD im Sozialraum (Stichwort Sozialraumbudget)

    Literatur

    Halfar, Bernd (1999): Finanzierungsarten und Finanzierungsformen in der Sozialen Arbeit. In: Halfar, Bernd (Hrsg.) (1999): Finanzierung sozialer Dienste und Einrichtungen. Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden.

    Kohlhoff, Ludger (2002): Finanzierung sozialer Einrichtungen und Dienste. ZIEL-Zentrum für interdisziplinäres erfahrungsorientiertes Lernen GmbH, Augsburg.

    Merchel, Joachim (2003): Trägerstrukturen in der Sozialen Arbeit. Eine Einführung. Juventa Verlag Weinheim und München.

    Zieres, Gundo (2008): Anreizstrukturen und Steuerungsmöglichkeiten von Krankenhausleistungen in Abhängigkeit von politischen Zielen. In: Klusen, Norbert/ Meusch, Andreas (Hrsg.): Zukunft der Krankenhausversorgung. Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden. Band 21.

    Abbildung 1. Sabrina Keesen

    Portraitfoto von Sabrina Keesen

    Sabrina Keesen arbeitet als Bereichsleitung und Fachaufsicht bei den Integrationsfachdienste Mönchengladbach/Neuss und Krefeld/Viersen.

    Kontakt und nähere Informationen

    Integrationsfachdienste Mönchengladbach/Neuss

    und Krefeld/Viersen

    Zentrum für Körperbehinderte e. V.

    Fahres 18 b

    41066 Mönchengladbach

    Tel.: 02161-4952110, Fax: 02161-4952155

    Mail: s.keesen@ifd-mg.de

    Internet: www.ifd-mg.de

    Quelle

    Sabrina Keesen: Finanzierungsmodelle von Integrationsfachdiensten. Erschienen in: impulse Nr. 71/2014, Seite 6–9. ISSN 1434-2715. http://www.bag-ub.de/impulse

    bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

    Stand: 17.03.2017

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