Der inklusive Arbeitsmarkt – ideales Konstrukt oder reale Chance?

Teilhabe am allgemeinen Arbeitsmarkt für Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf

AutorIn: Jörg Bungart
Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Zeitschriftenartikel
Releaseinfo: Erschienen in: impulse Nr. 65/2013, Seite 28. impulse (65/2013)
Copyright: © Jörg Bungart 2013

Abbildungsverzeichnis

Thesen

  1. Für Menschen im Leistungsspektrum zwischen Werkstatt für behinderte Menschen (Wfb) und allgemeinem Arbeitsmarkt sind differenzierte Leistungsangebote (neben Arbeit auch in anderen Lebensbereichen) verlässlich und wenn erforderlich langfristig bereit zu stellen und der Zugang zu sowie die Durchlässigkeit zwischen ihnen ist zu gewährleisten.

  2. Da der allgemeine Arbeitsmarkt systembedingt gerade Personengruppen mit besonderen Vermittlungshemmnissen ausgrenzt, müssen staatliche Nachteilsausgleiche im Sinne von Artikel 3 Absatz 3 Grundgesetz sowie Artikel 27 der UN-Behindertenrechtskonvention dauerhaft, finanziell gesichert und flächendeckend zur Verfügung stehen, um bestehende strukturell-gesellschaftliche Benachteiligungen für (schwer-) behinderte Bürger/innen zu beheben und den individuellen Unterstützungsbedarf auch betrieblich zu sichern.

  3. Die Betriebe stehen in der besonderen Verantwortung sowohl Erprobungsmöglichkeiten, Qualifizierungs- und passgenaue Arbeitsplätze als auch Angebote zur betrieblichen Gesundheitsförderung, Personalentwicklung und Weiterbildung auch für Menschen mit Unterstützungsbedarf bereit zu stellen, um den Zugang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu verbessern und belastungsbedingte Ausgrenzungen so gering wie möglich zu halten.

Formen der Unterstützung und Teilhabe am Arbeitsleben

Gerade für Menschen im Leistungsspektrum zwischen WfbM und allgemeinem Arbeitsmarkt hat sich das gesetzlich definierte Angebot an unterschiedlichen Unterstützungsformen, die insbesondere in den 1990er Jahren landes- und bundesweit modellhaft erprobt wurden, seit Inkrafttreten des erheblich erweitert.

Neben den WfbM (ca. 300.000 Personen) gibt es für den o.g. Personenkreis folgende Leistungen: Integrationsfachdienste (ca. 100.000 Personen), Integrationsfirmen (über 9.000 schwerbehinderte Arbeitnehmer/innen), Arbeitsassistenz (ca. 2.400 Personen) und als jüngsten Angebot die „Unterstützte Beschäftigung“ nach § 38a SGB IX (über 8.800 Personen in der Qualifizierung bis Ende 2012). Zudem sind die WfbM, u.a. durch Zielvereinbarungen mit den zuständigen Leistungsträgern, zunehmend gefordert Übergänge auf den allgemeinen Arbeitsmarkt und, auch dauerhaft, ausgelagerte Berufsbildungs- und Arbeitsplätze anzubieten.

Einige Bundesländer stellen außerdem für Personen mit WfbM-Status beim Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt erhöhte und längerfristige Minderleistungszahlungen (i.d.R. Eingliederungshilfe + Ausgleichsabgabe) im Rahmen sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze zur Verfügung (z.B. „Budget für Arbeit“) und regeln eine individuell erforderliche Rückkehr in WfbM. Begründet wird dies damit, dass diese Personen nur unter spezifischen Rahmenbedingungen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt sozialversicherungspflichtig beschäftigt sein können und daher weiterhin als „wesentlich behindert“ im Sinne des § 53 SGB XII gelten. Sie gelten zwar nach wie vor als erwerbsunfähig, da nach allgemeinen Maßstäben nicht wettbewerbsfähig auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, aber so lange, wie eine individuelle Unterstützung im Sinne des Nachteilsausgleichs zur Verfügung steht (betriebliche Begleitung sowie Minderleistungsausgleich), leistungsfähig auf einem für sie passgenauen Arbeitsplatz im Rahmen eines Arbeitsvertrages.

Abbildung 1. ohne Titel

Foto eines Schalplattenspielers von oben

Foto: Bertolt Monk

Was unterscheidet so genannte „passgenaue Arbeitsplätze“ von üblichen Arbeitsplätzen?

Für Menschen mit Behinderungen, die ansonsten überwiegend in Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM ) arbeiten, müssen Arbeitsplätze in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes oftmals an ihre individuellen Fähigkeiten angepasst werden, damit sie dort möglichst dauerhaft arbeiten können („passgenaue Arbeitsplätze“).

Übliche Arbeitsplätze entstehen aus den Anforderungen eines Betriebes heraus, umfassen einen bestimmten Leistungs- und Stundenumfang und werden von einem/einer dafür geeigneten Arbeitnehmer/in besetzt.

Passgenaue Arbeitsplätze sind neue, meist zusätzlich eingerichtete Arbeitsplätze, die auch Teile eines üblichen Arbeitsplatzes umfassen können. Immer werden sie aber an den Fähigkeiten und Fertigkeiten des behinderten Menschen ausgerichtet, der dort arbeiten möchte. Die Leistungsanforderungen werden dem Leistungsvermögen des behinderten Menschen angepasst und der Stundenumfang wird auf die von dieser Person für diese Arbeit benötigte Zeit festgelegt.

Der wesentliche Unterschied liegt also darin, dass Ausgangspunkt eines passgenauen Arbeitsplatzes der Mensch mit Behinderung mit seinen individuellen Fähigkeiten und Neigungen ist, für den geeignete betrieblich notwendige Arbeiten zusammengestellt und manchmal neu gestaltet werden.

Eine möglichst optimale Passung von Arbeitsplatzanforderungen und Fähigkeiten der Person ist bei unterstützten Arbeitnehmer/ innen zur Sicherung der betrieblichen Teilhabe noch wichtiger als dies ohnehin der Fall ist. Die systematische Suche und Auswahl eines geeigneten Arbeitsplatzes hat somit einen besonders hohen Stellenwert. Da dies in der betrieblichen Praxis nicht immer zu 100% gelingen kann, ist es ebenso wichtig, auch nach Abschluss eines Arbeitsvertrages weiterhin bestehende bzw. neu hinzukommende Qualifizierungsbedarfe zu erkennen und zu vereinbaren, wie und wann diese zukünftig umzusetzen sind.

Inklusiver Arbeitsmarkt – Gibt es den überhaupt?

Um sich dem Begriff „inklusiver Arbeitsmarkt“ anzunähern, sei auf zwei Ausgangssituationen verwiesen:

  1. WfbM sichern für ihren Personenkreis das „Recht auf Arbeit“ und somit einen dauerhaften Arbeitsplatz und bieten eine besondere sozialversicherungsrechtliche Absicherung.

  2. Der allgemeine Arbeitsmarkt ist systembedingt auch ausgrenzend, da eine marktrelevante Arbeitsleistung im Austausch mit einer Entlohnung steht (Angebot und Nachfrage). Um Personen, die diese marktrelevante Leistung nicht bzw. unzureichend (in der Definitionsmacht der Unternehmen) von vorneherein mitbringen, den Zugang zum allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen, müssen staatliche Regelungen (Förderleistungen) für einen Nachteilsausgleich sorgen.

Der allgemeine Arbeitsmarkt ist prinzipiell die unsichere Variante. Diesem Risiko sind jedoch auch andere Personengruppen ausgesetzt und immer mehr Menschen werden aufgrund von Überforderungen unterschiedlichster Art aus dem allgemeinen Arbeitsmarkt ausgegrenzt.

Anzusetzen ist somit zum einen an bestehenden strukturell-gesellschaftlichen Benachteiligungen für (schwer-)behinderte Bürger/innen wie einer überproportional hohen Arbeitslosenquote schwerbehinderter Menschen, Vorurteilen in der Gesellschaft gegenüber ihrer Leistungsfähigkeit und einer unzureichenden Bereitstellung von (obwohl gesetzlich vorhanden) Förderleistungen zum Nachteilsausgleich.

Nachteilsausgleich individuell prüfen:

Frau B. und Herr H. konnten im Rahmen ihrer innerbetrieblichen Qualifizierung (Maßnahme „Unterstützte Beschäftigung“ (UB) nach § 38a Abs. 2 SGB IX ) ihre Qualifizierungsbetriebe von ihren Fähigkeiten und ihrer Motivation überzeugen. Beiden wird von den jeweiligen Betriebsleitungen ein Arbeitsvertrag in Aussicht gestellt. Mit Beratung des Job Coachs konnte in enger Abstimmung mit Frau B und Herrn H. sowie den beteiligten Betrieben ein passgenauer Arbeitsplatz im Laufe der Qualifizierung entwickelt werden.

Jetzt geht es darum, welche Förderleistungen nach vertraglicher Arbeitsaufnahme zur Sicherung der Beschäftigung erforderlich sind. Neben Leistungen wie behindertengerechte Einrichtung der Arbeitsstätte ist zu entscheiden, ob noch eine Minderleistung besteht. Eine Minderleistung kann über Eingliederungszuschüsse (EGZ) der Agentur für Arbeit (§ 88- 92 SGB III ) und längerfristig über Minderleistungsausgleich des Integrationsamtes (§ 27 SchwbAV) - bei Vorliegen des Schwerbehindertenstatus bzw. Gleichstellung nach § 2 SGB IX – ausgeglichen werden. Der Gesetzgeber fordert eine individuelle Prüfung und Entscheidung über die Bewilligung einer Minderleistung1.

Nun kann es sein, dass Frau B. und Herr H. „Pech“ haben, da einzelne Agenturen eben nicht individuell sondern pauschal und damit nicht im Sinne des Gesetzes handeln. Das geht in der Praxis so: Frau B. und Herrn H. stehen die Leistung innerbetriebliche Qualifizierung grundsätzlich bis zu 24 Monaten zu. Frau B. stellt der Qualifizierungsbetrieb bereits nach 15 Monaten einen Arbeitsvertrag in Aussicht. Herr H. bekommt dieses Angebot kurz vor Ablauf der 24 Monate. Bei Herrn H. argumentiert die Agentur für Arbeit, dass hier keine EGZ -Förderung mehr möglich sei, da davon auszugehen ist, dass nach 24 Monaten Qualifizierung grundsätzlich keine Minderleistung vorliegt. Frau B. werden, bei Bedarf, maximal für 9 Monate EGZ-Leistungen zugestanden, da sie ja – „lediglich“ - ca. 15 Monate innerbetrieblich qualifiziert wurde. Eine individuelle Prüfung findet in beiden Fällen nicht statt.

Die Annahmen der Agenturen sind daher unzulässig und ein pauschales “Verrechnen“ verschiedener Leistungen (innerbetriebliche Qualifizierung und EGZ ) ebenso. Außerdem: Personen, die ohne die Maßnahme UB auf die WfbM angewiesen wären, benötigen auch nach 24 monatiger Qualifizierung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in der Regel eine Förderung und Unterstützung. Nicht im Umfang wie in der WfbM (aufgrund der Qualifizierung und eines passgenauen Arbeitsplatzes), aber eben oftmals in einem gewissen Maße. Ansonsten wäre die falsche Zielgruppe erreicht.

Zum „Glück“ prüfen die meisten Agenturen EGZ -Leistungen so, dass der individuelle Bedarf ausschlaggebend ist. Aber die Bewilligung erforderlicher Leistungen sollte weder vom „Glück“ noch vom „Pech“ abhängig sein, sondern ist nach verbindlichen, transparenten und gesetzlich definierten Kriterien zu gewähren

Im Sinne von Artikel 27 der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK ) geht es - neben einer allgemeinen Sensibilisierung für die Fähigkeiten behinderter Menschen - somit v.a. darum, Zugang und Öffnung für den allgemeinen Arbeitsmarkt strukturell sicher zu stellen und die vorhandenen Instrumente konsequent zu nutzen. Artikel 3 Absatz 3 Grundgesetz verweist auf die Strukturverantwortung des Staates: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“. Dem stehen oftmals und nicht zuletzt politisch gesetzte Kosteneinsparungen entgegen.

Zum anderen stehen die Betriebe in der besonderen Verantwortung sowohl Erprobungsmöglichkeiten, Qualifizierungs- und passgenaue Arbeitsplätze als auch Angebote zur betrieblichen Gesundheitsförderung, Personalentwicklung und Weiterbildung auch für Menschen mit Unterstützungsbedarf bereit zu stellen, um die Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu verbessern und belastungsbedingte Ausgrenzungen so gering wie möglich zu halten.

Was hat sich bisher gut entwickelt - wo besteht Nachbesserungsbedarf?

Positiv entwickelt hat sich die gesetzlich geregelte Angebotsvielfalt für Menschen im Leistungsspektrum zwischen WfbM und allgemeinem Arbeitsmarkt. Dies eröffnet prinzipiell mehr Wahlmöglichkeiten. Die Bedeutung der Themen betriebliches Eingliederungsmanagement und betriebliche Gesundheitsförderung werden von den Unternehmen und staatlichen Stellen zunehmend erkannt und aufgegriffen.

In der Fläche finden jedoch Menschen mit Behinderung und ihre Angehörigen eine äußerst unterschiedliche tatsächliche Angebotsvielfalt und Leistungsqualität vor. Die BAG UB bekommt immer wieder Anfragen, warum etwas in Land/Region A möglich ist und nicht in Land/Region B oder C etc. Angebot und Qualität dürfen nicht abhängig vom Wohnort und dem besonderen Engagement einzelner Entscheidungsträger sein.

Nachzubessern ist daher insbesondere in folgenden Bereichen:

  • Ein dauerhafter Minderleistungsausgleich allein ist jedoch nicht ausreichend. Entscheidend ist ebenso, die individuell erforderlichen betrieblichen Unterstützungsleistungen, auch längerfristig bzw. wiederholt, bereit zu stellen (z.B. [Weiter-] Qualifizierung, Job Coaching, Vermittlung von Schlüsselqualifikationen, [Weiter-] Entwicklung der Persönlichkeit, sozialpädagogische Begleitung, Beratung des betrieblichen Umfelds). Es ist offensichtlich, dass hierzu die Mittel der Ausgleichsabgabe allein nicht ausreichen, wenn zunehmend mehr Personen statt in der WfbM auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt unterstützt werden. Die Finanzflüsse sind somit entsprechend umzusteuern. Ohne eine solche Umstrukturierung, besteht weiterhin eine Ungleichheit der Förderung von Personen im Leistungsspektrum zwischen WfbM und allgemeinem Arbeitsmarkt, so dass die Entscheidung eher für die WfbM als für den allgemeinen Arbeitsmarkt erfolgt.

    Die Förderung von Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes ist bedarfsgerecht, d.h. individuell, sicher zu stellen. Dies umfasst, wenn erforderlich, die langfristige Bereitstellung von Förderleistungen, wie dies auch in der WfbM erfolgt. Deshalb ist ein dauerhafter Minderleistungsausgleich, wie im Budget für Arbeit in einigen Bundesländern (bis zu 75%), rechtssicher zu regeln.

  • Zukünftig sollte die Leistungsbewilligung ausschließlich vom individuellen Bedarf abhängig sein, so dass auch Personen ohne Schwerbehindertenausweis, der von manchen als diskriminierend empfunden wird, aus Mitteln der Ausgleichsabgabe gefördert werden können. In der WfbM wird schließlich auch kein Schwerbehindertenausweis benötigt. Die Rahmenbedingungen sind an die Person anzupassen, fordert die UN-Behindertenrechtskonvention, und nicht umgekehrt.

  • Der WfbM-Status inklusive der sozialversicherungsrechtlichen Regelungen ist an die Person bzw. Leistung statt wie bisher an die Institution zu binden, damit u.a. über das Persönliche Budget eine echte Wahlmöglichkeit erzielt werden kann. Gerade im Übergang von der WfbM auf den allgemeinen Arbeitsmarkt besteht dann eine tatsächliche Wahl zwischen verschiedenen möglichen Dienstleistern (neben der WfbM z.B. der regionale IFD Integrationsfachdienst oder UB -Anbieter). Die/Der Budgetnehmer/in wählt unter Beachtung von Konzept, Kompetenz, Barrierefreiheit und Erfolgen den für sie/ihn besten Leistungserbringer aus.

  • Auch Menschen mit sehr hohem Unterstützungsbedarf, die heute in Tages(förder)stätten oder Förder- und Betreuungsbereichen der WfbM begleitet werden, sind betriebliche Erprobungen und Arbeitserfahrungen zu öffnen. Hierzu gibt es mittlerweile verschiedene Modelle. Dabei geht es nicht um Erwerbsarbeit, sondern um Teilhabe an sinnstiftenden und produktiven Tätigkeiten im betrieblichen Umfeld.

  • Im Sinne des „Rechts auf Bildung“ (vgl. Artikel 24 UN-BRK ) ist die betriebliche Weiterbildung sicher zu stellen, um Kompetenzerweiterungen und- veränderungen gerecht zu werden und Beschäftigung langfristig zu sichern.

  • Bewährt hat sich, wenn die Leistungen schnittstellen- und leistungsträgerübergreifend in den Phasen Schule – Qualifizierung/Ausbildung – Beruf zur Verfügung stehen und konzeptionell sowie leistungsträgerübergreifend aufeinander abgestimmt sind. Die mit der „Initiative Inklusion“ bundesweit geschaffene Berufsorientierung, in der begleitete Betriebspraktika eine zentrale Funktion betrieblicher Erprobung sowohl für den/die Praktikanten/in als auch den Betrieb erfüllen, ist nach der Projektförderung dauerhaft weiter zu führen. Immer mehr Länder haben Strukturen aufgebaut, die die Kooperation der Leistungsträger untereinander und mit den Leistungserbringern verbindlich regeln und damit nachweisbare Teilhabeerfolge gerade auch für jene Personen erbringen, die ansonsten allein auf die WfbM angewiesen wären. Regionale Berufswegekonferenzen, Netzwerkkonferenzen, landesweite Teilhabeausschüsse und der Einsatz leistungsträgerübergreifender Teilhabepläne sind hierbei wegweisend.

  • Es bedarf einer realen gegenseitigen Durchlässigkeit zwischen WfbM und den verschiedenen Unterstützungsformen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt damit Leistungsveränderungen individuell entsprochen werden kann (z.B. auch Rückkehr in die WfbM oder Übergang in eine Integrationsfirma oder WfbM). Daher ist das Konzept der Berufswegekonferenz, entwickelt für die Schnittstelle Schule-Beruf, in der sich alle relevanten Akteure auf der Basis des individuellen Bedarfs über die nächsten Unterstützungsleistungen einigen, auf die nachfolgenden Berufsphasen auszuweiten. Das geht über die momentan beschriebenen Aufgaben des Fachausschusses nach § 2 WVO hinaus.

  • Die aktuelle Ausschreibungspraxis fördert Dumpingpreise und –löhne, so dass die Leistungserbringer immer weniger fachgerechte Leistungen erbringen können und ein überproportionaler Anbieterwechsel stattfindet. Menschen mit Behinderung und Betriebe erwarten zuverlässige Ansprechpartner und eine hohe Qualität der Leistungen. Dahingehend sind zukünftig öffentliche Ausschreibungen zu gestalten und es ist zu prüfen, in welchen Bereichen z.B. eine freihändige Vergabe zielführender ist. Das europäische Vergaberecht bietet dazu den erforderlichen Handlungsspielraum für die nationale Gestaltung, der bisher nicht genutzt wird.

  • Neben Arbeit sind auch andere Lebensbereiche zu beachten und ambulante Angebote bereit zu stellen, um eine mögliche soziale Isolation auch mit negativen Folgen für die Arbeitssituation zu vermeiden (lebensweltorientierter Ansatz).

  • Methoden wie die Persönliche Zukunftsplanung, Peer-Support und Peer-Counseling haben sich mit ihrem stärkenorientierten Ansatz bewährt und fördern die Selbstermächtigung (Empowerment) von Menschen mit Behinderung, die immer wieder Fremdbestimmung, Ausgrenzung und Fremdbewertung durch vielfach genutzte, aber eher defizitorientierte Diagnoseinstrumente, erfahren haben.

  • Auf Anlerntätigkeiten ist die Entlohnung vergleichsweise gering. Daher ist insgesamt darauf zu achten, dass der Lebensunterhalt zur selbstbestimmten Lebensführung sicher gestellt ist (vgl. Artikel 19 und 28 UN-BRK ).

Das Wissen, was und wie es zu tun ist, liegt vor

Die Konzepte, Methoden und Maßnahmen sind vorhanden und die mittlerweile mehrjährigen Erfahrungen sind evaluiert, dokumentiert und ihre Wirksamkeit wurde mehrfach nachgewiesen. Es gilt nun, die Angebote für alle Personen mit besonderem Unterstützungsbedarf auch tatsächlich zugänglich zu machen, erkannte Regelungsbedarfe umzusetzen, die erforderlichen Leistungen regional und landesweit aufeinander abzustimmen und die Leistungsausführung kontinuierlich zu verbessern (verbindliche Koordination und Steuerung).

Erforderlich sind eine offene Diskussion von Stärken und Schwächen des Fördersystems und kein Verschweigen von bestehenden Problemen. Das Verweisen auf „beste Beispiele“ kann ein Anreiz sein, reicht aber allein nicht aus, sondern es bedarf der Planung und Zielformulierung von Maßnahmen (Aktionspläne), wie Qualität und Angebotsvielfalt flächendeckend zu erreichen sind.

Abbildung 2. Jörg Bungart

Portrait des Autors

Jörg Bungart ist Geschäftsführer der BAG UB

Kontakt und nähere Informationen

BAG UB

Schulterblatt 36, 20357 Hamburg

Tel.: 040 - 432 53 123, Fax: 040 - 432 53 125

E-Mail: joerg.bungart@bag-ub.de

Quelle

Jörg Bungart: Der inklusive Arbeitsmarkt – ideales Konstrukt oder reale Chance? Teilhabe am allgemeinen Arbeitsmarkt für Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf. Erschienen in: impulse Nr. 65, 02/2013, Seite 28-32.

bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand: 19.06.2015

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