Es geht mehr als man denkt

Unterstützte Beschäftigung als Chance zur Umsetzung der UN-Konvention

AutorIn: Jörg Bungart
Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Zeitschriftenartikel
Releaseinfo: Erschienen in: impulse Nr. 58, 03/2011, Seite 16-25. impulse (58/2011)
Copyright: © Jörg Bungart 2011

Es geht mehr als man denkt - Unterstützte Beschäftigung als Chance zur Umsetzung der UN-Konvention

Dieser Artikel basiert auf einem Vortrag zum Thema Unterstützte Beschäftigung und UN-Konvention, den der Autor auf der 13. Bundestagung von autismus Deutschland

e.V. gehalten hat. Die Tagung unter dem Motto "Menschen mit Autismus- auf dem Weg zur Inklusion" fand im Oktober 2011 in Hamburg statt.

Das Thema Teilhabe am Arbeitsleben für Menschen mit Autismus findet zunehmende Beachtung[1]. Auch die Unterstützte Beschäftigung (UB) steht in den letzten Jahren, insbesondere nach der gesetzlichen Verankerung Ende 2008 (§ 38a SGB IX), immer häufiger im Mittelpunkt fachlicher Diskussionen. Beide Themen werden im Folgenden zusammengeführt und mit einem dritten Aspekt verbunden: der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK), die im März 2009 in Kraft trat.

Durch die Einführung des § 38a SGB IX ist zwischen der gesetzlich verankerten Maßnahme und dem Konzept UB zu unterscheiden. Laut Gesetz verfolgt UB das Ziel "behinderten Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf eine angemessene, geeignete und sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu ermöglichen und zu erhalten" (§ 38a (1) SGB IX). Das Konzept UB ist umfassender, denn es zielt auf bezahlte Arbeit in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes, auch dann, wenn ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis nicht erreicht werden kann.

Durch die gesetzliche Regelung der Maßnahme UB wird jedoch im positiven Sinne ein Personenkreis anerkannt, dessen Leistungsspektrum zwischen Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM) und allgemeinem Arbeitsmarkt liegt. Die gesetzlichen Grundlagen greifen wichtige Inhalte des Konzepts UB auf. Viele Elemente des Konzepts wurden bereits weit vor der Diskussion um das neue Gesetz von verschiedenen Angeboten der beruflichen

Rehabilitation übernommen, auch wenn nicht immer unter diesem Begriff .

Prinzipien und Inhalte des Konzepts UB finden sich - unabhängig von § 38a SGB IX - z. B. in der Berufsorientierung in Schulen, in betrieblichen Ausbildungskonzepten der Berufsbildungswerke, in Übergangskonzepten der WfbM auf den allgemeinen Arbeitsmarkt (einschließlich Außenarbeitsplätze), in Integrationskonzepten psychiatrischer Dienstleistungsanbieter, in Integrationsfirmen und im besonderen Maße in der Aufgabenbeschreibung der Integrationsfachdienste (IFD).

Abriß. Foto: Bertold Monk



[1] Auf eine Beschreibung von Autismus und dessen mögliche Auswirkungen wird hier verzichtet, da dies an anderen Stellen mehrfach dargestellt ist. Beispielhaft sei verwiesen auf Baumgärtner 2008, Dalferth 2009 und Doose 2008.

Das Konzept "Unterstützte Beschäftigung"

Der europäische Dachverband für Unterstützte Beschäftigung (EUSE) benennt folgende Definition des Konzepts UB:

Unterstützung

  • von Menschen mit Behinderungen oder anderen benachteiligten Gruppen

  • beim Erlangen und Erhalten

  • von bezahlter Arbeit (tarifl iche bzw. ortsübliche Entlohnung)

  • in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes,

  • wobei die Unterstützung so lange wie erforderlich gewährleistet wird.

Es wird deutlich, dass sich UB nicht nur an Menschen mit Behinderung richtet, sondern an alle Personen mit Unterstützungsbedarf.

Praxisbeispiele

Zwei Beispiele sollen einige wesentliche konzeptionelle Grundlagen verdeutlichen:

Beispiel 1 - Arbeitsplatzsicherung:

"Für Herrn B., einen 28 Jahre alten Menschen mit Asperger-Diagnose, wurde beim Integrationsamt seitens seines Arbeitgebers, eines mittelständischen metallverarbeitenden Betriebes, die Kündigung angezeigt. Die Vorwürfe der Geschäftsleitung bezogen sich auf grobe Verstöße im Sozialverhalten Herrn B.s. Das Integrationsamt schaltete den Integrationsfachdienst ein, um sich vor Ort ein Bild zu verschaffen. Der Integrationsberater führte zahlreiche Gespräche mit Kollegen, Personalleitung und Angehörigen, an deren Ende die Umgestaltung des Arbeitsplatzes stand. Herr B. arbeitete ursprünglich zusammen mit zwei weiteren Kollegen an einer Werkbank, dies führte im Laufe der Zeit (...) zu extremen Stresssituationen (...). Für seine Kollegen war sein Verhalten nicht nachvollziehbar, da Auswirkungen von Autismus ihnen bis dato nicht erklärt worden waren. Die Integrationsberaterin konnte sowohl erfolgreiche Aufklärungsarbeit leisten, als auch durch die Schaffung eines Einzelarbeitsplatzes an einer eigenen Werkbank die Ursache für das Verhalten von Herrn B. verändern. Die Kündigung wurde zurückgezogen" (Backhaus; Homrighausen 2008, S. 6).

Beispiel 2 - Ausbildung:

Im Rahmen seiner betrieblichen Ausbildung zur Bürokraft wurde Herr D. (damaliges Alter: 23; Diagnose: Autismus), finanziert durch das Integrationsamt, halbtags durch eine Job-Coacherin unterstützt. Diese strukturierte mit ihm gemeinsam alle Arbeitsvorgänge und den Umgang mit Kollegen. Herr D. hat schließlich als Externer 2006 seine Abschlussprüfung in einem Berufsbildungswerk bestanden. Die Fortschritte vor allem in der sozialen Kompetenz hatte keiner der Beteiligten erwartet, sie sind mit Sicherheit auf den Einsatz des Job-Coachings zurück zu führen. Mit Hilfe einer strukturierten Aufgabenbeschreibung gelang es, Herrn D. auch in für ihn äußerst schwierigen Situationen Handlungsanweisungen an die Hand zu geben, die ein Fortsetzen der gerade begonnenen Tätigkeit ermöglichen, auch wenn die Job-Coacherin oder ein anderer Kollege gerade nicht greifbar sind. (...) Herr D. arbeitet heute auf einem Außenarbeitsplatz der WfbM bei seinem ehemaligen Ausbilder. Seine Arbeitsleistung liegt unterhalb der Grenze, die für eine selbständige Lebensführung ausreichend wäre. Der Außenarbeitsplatz ermöglicht ihm, die soziale Einbindung, die er während seiner Ausbildung kennen gelernt hatte, nicht aufgeben zu müssen. Nachmittags arbeitet er regulär in der WfbM. Seine Zukunftsängste sind deutlich geringer geworden (vgl. Backhaus; Homrighausen 2008, S. 3 und 5)[2].

Entscheidend in beiden Beispielen ist letztlich das individuelle Vorgehen bei der Unterstützung, wobei sowohl die Anforderungen des Betriebs als auch die Fähigkeiten der Person berücksichtigt und aufeinander abgestimmt werden (kundenorientiertes Modell).



[2] Vgl. auch BIH 2010 und Baumgartner 2008

Bausteine des Konzeptes

Zusammenfassend können folgende Bausteine von UB benannt werden:

  • Vorbereitung durch eine individuelle Berufs- und Zukunftsplanung auf der Basis eines differenzierten Interessen-, Fähigkeits- und Kompetenzprofils.

  • Akquisition eines Arbeits- bzw. Qualifizierungsplatzes und Erprobung im Betrieb durch fortlaufende "Passung" von Anforderungen und Fähigkeiten.

  • Job Coaching sowohl zur Einarbeitung am Arbeitsplatz als auch zur Sicherung des Beschäftigungsverhältnisses. Die Methode umfasst neben tätigkeitsspezifischen Inhalten auch betriebsübergreifende Aspekte und berücksichtigt persönlichkeits- sowie bildungsfördernde Zielsetzungen. Einen zentralen Stellenwert hat zudem die Beratung zur sozialen Integration im Betrieb. Job Coaching erfordert speziell geschulte Fachkräfte, die jeweils nach Bedarf sowohl für Arbeitnehmer bzw. Praktikanten als auch für Arbeitgeber (Kollegen und Vorgesetzte) zur Verfügung stehen.

  • Vermittlung in ein individuell passendes Arbeitsverhältnis.

  • Stabilisierung und Sicherung des Arbeitsverhältnisses nach Abschluss des Arbeitsvertrages (z. B. Weiterqualifizierung, Krisenintervention und Begleitung von Umstrukturierungen).

Ein Fachdienst bzw. Job Coach initiiert und begleitet den gesamten Prozess in enger Abstimmung mit den Beschäftigten, Betrieben und weiteren relevanten Akteuren im Umfeld (z. B. Schulen, Bildungsträger, Werkstätten für behinderte Menschen).

Ein Grundsatz des Konzepts UB lautet: "Erst platzieren, dann qualifizieren". Dies bedeutet, dass die Unterstützung in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes den entscheidenden Unterschied zu anderen Unterstützungskonzepten ausmacht und damit ein zentrales Erfolgskriterium ist. Dies schließt nicht aus, erforderliche Schulungs- und Bildungsinhalte auch außerbetrieblich zu vermitteln (z. B. Staplerführerschein und Schulung in Arbeitnehmerrechten). Ausschlaggebend ist jedoch die Unterstützung im Betrieb, direkt am Arbeitsplatz und unter Einbeziehung der Kollegen sowie Vorgesetzten. Art und Intensität der Unterstützung richtet sich sowohl nach der zu unterstützenden Person als auch nach den betrieblichen Erfordernissen.

Leitlinien des Konzeptes

Insgesamt sind nachstehende Leitlinien von grundlegender Bedeutung:

  • Ziel des Konzepts UB ist ein betriebliches Arbeitsverhältnis und die leistungsgerechte Entlohnung der im Betrieb erbrachten Arbeitsleistung.

  • UB findet immer in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes statt.

Ein wichtiger Grundsatz des Konzepts UB lautet: "Erst platzieren, dann qualifizieren."

  • UB ist ein Konzept für alle Menschen mit Unterstützungsbedarf unabhängig von ihrem Leistungsvermögen, also auch für Menschen mit erheblichen Leistungseinschränkungen.

  • Im Mittelpunkt des Konzepts UB steht der behinderte Mensch mit seinen Fähigkeiten, Interessen und Potentialen. Auf dieser Basis wird ein Arbeitsplatz gesucht und gegebenenfalls angepasst.

  • UB bezieht die Vorbereitung in der Schule ein, um erste betriebliche Erfahrungen (v. a. in Betriebspraktika) und dort entwickelte Fähigkeiten und Fertigkeiten nahtlos für den Übergang von der Schule in den Beruf nutzen zu können.

  • UB bedeutet die Unterstützung nach dem individuellen Bedarf, um eine betriebliche Beschäftigung zu ermöglichen und langfristig zu sichern.

  • UB führt nur dann zur umfassenden Teilhabe, wenn die Lebensbereiche Arbeit, Wohnen und Freizeit in ihren Wechselwirkungen berücksichtigt werden. UB bezieht sich somit auf das Konzept der Sozialraumorientierung.

  • UB fördert Selbstbestimmung, Wahlmöglichkeiten und die Teilhabe am Leben in der Gesellschaft. UB hat den Anspruch keine Person mit Unterstützungsbedarf auszuschließen. Daher sind im Einzelnen unterschiedlich intensive Unterstützungsformen sowie verschiedene arbeits- und sozialversicherungsrechtliche Regelungen erforderlich. UB fragt nicht ob, sondern wie die Teilhabe in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes gelingen kann.

Auch dauerhaft stark leistungsgeminderte, werkstattberechtigte, erwerbsunfähige Personen können mit dem Konzept UB betrieblich integriert werden, wenn der Hilfe- und Unterstützungsbedarf im notwendigen Umfang ermittelt und gegebenenfalls dauerhaft geleistet wird. Das Konzept UB ist ursprünglich für diesen stark leistungsgeminderten Personenkreis entwickelt worden. Arbeitsplätze ohne das Konzept UB entstehen aus den Anforderungen des Betriebes heraus, umfassen einen bestimmten Leistungs- und Stundenumfang, daran anschließend wird ein dafür geeigneter, entsprechend qualifizierter Arbeitnehmer gesucht. Im Gegensatz dazu geht UB vom Menschen aus, (er)findet und gestaltet "passgenaue Arbeitsplätze". Das sind neue, meist zusätzlich eingerichtete Arbeitsplätze, die auch Teile eines regulären Arbeitsplatzes umfassen können. Immer werden sie aber an den Fähigkeiten und Fertigkeiten des behinderten Menschen ausgerichtet, der dort arbeiten möchte. Dabei werden die Leistungsanforderungen dem Leistungsvermögen des behinderten Menschen angepasst und der Stundenumfang wird auf die von dieser Person für diese Arbeit benötigte Zeit festgelegt.

"Es hat sich herausgestellt, dass für Personen ohne Schwerbehindertenstatus ein Problem besteht, wenn sie eine Berufsbegleitung benötigen"

Die Maßnahme "Unterstützte Beschäftigung"

Zielgruppe der Maßnahme

Ausgehend von den langjährigen positiven Erfahrungen einzelner Anbieter mit dem Konzept UB, hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) mit dem Gesetz zur Einführung "Unterstützter Beschäftigung" vom 22.12.2008 mit § 38a SGB IX einen neuen Leistungstatbestand verankert.

"Unterstützte Beschäftigung" nach § 38a SGB IX steht seit 2009 für behinderte Personen bundesweit zur Verfügung

  • die einen besonderen Unterstützungsbedarf haben,

  • aber nicht das besondere Angebot der Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM) benötigen

  • und einen sozialversicherungspfl ichtigen Arbeitsplatz anstreben

In der Gesetzesbegründung wird die Zielgruppe etwas näher beschrieben: "UB ist eine neue Möglichkeit, insbesondere Schulabgängern und Schulabgängerinnen aus Förderschulen eine Perspektive auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu geben. Dabei geht es insbesondere um Personen, für die eine berufsvorbereitende Maßnahme oder Berufsausbildung wegen Art und Schwere ihrer Behinderung nicht in Betracht kommt (...). UB kann aber auch für solche Personen die richtige Alternative sein, bei denen sich im Laufe ihres Erwerbslebens eine Behinderung einstellt und für die heute mangels Alternativen oftmals nur die WfbM in Frage kommt."[3]

Phasen der Maßnahme

Die Maßnahme UB nach § 38a SGB IX ist unterteilt in zwei Phasen:

  • Die individuelle betriebliche Qualifizierung (InbeQ) mit dem Ziel eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses und

  • eine ggf. erforderliche Berufsbegleitung nach Abschluss eines Arbeitsvertrages.

Individuelle betriebliche Qualifizierung

Für die 2-3 Jahre umfassende InbeQ (vgl. § 38a Absatz 2 SGB IX) sind in der Regel die Agenturen für Arbeit (neben Renten- und Unfallversicherung sowie Kriegsopferversorgung bzw. Kriegsopferfürsorge) die zuständigen Leistungsträger[4].

Es hat sich bereits in der Vergangenheit bewährt, dass die Teilnehmenden der betrieblichen Qualifizierung Erfahrungen in verschiedenen Tätigkeitsfeldern machen, unterschiedliche Betriebsstrukturen kennen lernen und die gewonnenen Erkenntnisse reflektieren. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass konkrete Entscheidungs- und Wahlmöglichkeiten vorliegen, um letztendlich den am besten geeigneten Arbeitsplatz zu "finden". Die Erfahrungen zeigen, dass dazu in der Regel mehrere Qualifizierungsplätze in verschiedenen Berufsbereichen bzw. Betrieben erforderlich sind. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass die InbeQ keine zeitlich verkürzte Maßnahme sein darf, sondern individuell ausreichende Erprobungsräume zu ermöglichen sind. Die zeitliche Dauer der InbeQ ist mit bis zu zwei Jahren (plus ggf. Verlängerung um ein Jahr) angegeben. Zwar kann im (eher seltenen) Einzelfall durchaus ein Arbeitsvertrag relativ schnell abgeschlossen werden. Zu hinterfragen ist jedoch, ob dann die Entwicklung der so genannten Schlüsselqualifikationen und Persönlichkeitsmerkmale ausreichend berücksichtigt wurde

Berufsbegleitung

Für eine erforderliche Berufsbegleitung (vgl. § 38a Absatz 3 SGB IX) im Rahmen eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses sind in der Regel die Integrationsämter (neben Unfallversicherung und Kriegsopferversorgung/-fürsorge) zuständig. Eine Berufsbegleitung ist aufgrund der überwiegenden Zuständigkeit des Integrationsamtes vor allem für anerkannt schwerbehinderte Menschen und ihnen gleichgestellte Personen möglich (vgl. § 2 SGB IX). Nach Auffassung des BMAS sollte diese "rechtliche Hürde kein Problem darstellen, da der Personenkreis, auf den UB zielt, typischerweise zumindest die Voraussetzungen für einen Grad der Behinderung in Höhe von 30 vom Hundert aufweist" (Rombach 2009, S. 63). Dies zeigt an, dass ggf. eine entsprechende Anerkennung der Schwerbehinderung bzw. Gleichstellung zu beantragen ist. Zwischenzeitlich hat sich herausgestellt, dass für Personen ohne Schwerbehindertenstatus durchaus ein Problem besteht, wenn sie eine Berufsbegleitung benötigen, für die in der Regel ein Leistungsträger fehlt. Hier gilt es noch, adäquate Lösungen zu finden.

Nebengleis

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Standards der "Gemeinsamen Empfehlung UB"

Zur Sicherung der fachlichen Qualität wurde zwischen April 2009 und November 2010 die Gemeinsame Empfehlung "Unterstützte Beschäftigung" (GE UB; vgl. § 38a SGB IX, Absatz 6) im Rahmen einer Fachgruppe unter Federführung der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (BAR) mit den zuständigen Leistungsträgern und verschiedenen Verbänden, u.a. der BAG UB, erarbeitet und in den zuständigen Gremien verabschiedet. Die GE UB trat anschließend am 1. Dezember 2010 in Kraft. Die GE UB enthält neben fachlichen Anforderungen für Leistungsanbieter auch Regelungen zur Zusammenarbeit der Leistungsträger und bezieht sich auf Artikel 27 (Arbeit und Beschäftigung) der UN-BRK.

In § 2 der GE UB wird klargestellt: "Leistungen der Unterstützten Beschäftigung dürfen nicht dazu führen, dass Menschen mit Behinderung die berufl iche Integration durch andere Teilhabeleistungen, insbesondere Berufsvorbereitung und Berufsausbildung oder Weiterbildung nicht möglich ist" (BAR 2010).

Die Arbeit der Fachgruppe soll nach Inkrafttreten der GE UB punktuell (mindestens jährlich) fortgeführt werden, um die zukünftige Umsetzung des § 38a SGB IX unter qualitativen Kriterien zu beobachten[5]. Die GE UB kann einen wichtigen Beitrag dazu leisten, dass in der Praxis der Maßnahme UB die fachlichen Standards in ausreichendem Maße angewendet werden. Gleichzeitig wird es von Bedeutung sein, z. B. neue Erfahrungen mit bisher kaum erreichten Zielgruppen auszuwerten (wie Menschen mit Autismus oder psychischer Erkrankung). Zudem sollte in strukturschwachen bzw. ländlichen Regionen (z. B. geringere Betriebsdichte, lange Fahrtwege zu den Betrieben sowie eingeschränkte Mobilität durch kaum vorhandenen Öffentlichen Nahverkehr), die Angebotsgestaltung geprüft und ggf. optimiert werden. Die Standards der GE UB können zudem hilfreich für potentielle Nutzer/innen des Persönlichen Budgets sein (vgl. § 17 SGB IX), um ihnen die Auswahl qualifizierter Anbieter zu erleichtern[6].

Berufsübergreifende Lerninhalte und Schlüsselqualifikationen

Von Bedeutung ist, dass der Gesetzesentwurf in § 38a Absatz 2 SGB IX darauf verweist, dass die Leistungen der InbeQ auch die Vermittlung von berufsübergreifenden Lerninhalten und Schlüsselqualifikationen sowie die Weiterentwicklung der Persönlichkeit des behinderten Menschen umfasst. Dies macht deutlich, dass sowohl die spezifischen arbeitsplatzbezogenen Tätigkeitsinhalte als auch die allgemeinen berufsbezogenen Bildungsinhalte gleichberechtigt nebeneinander stehen. Es geht somit nicht darum, eine verengte, lediglich auf eine ganz bestimmte Arbeitsanforderung ausgerichtete Qualifizierung durchzuführen. Auch Menschen mit Lernschwierigkeiten haben gezeigt, dass sie durchaus in der Lage sind, sich übergreifende Schlüsselqualifikationen anzueignen, die in verschiedenen Tätigkeiten und Betrieben relevant sind (z. B. kritische Kontrolle der Arbeitsergebnisse oder die Auseinandersetzung mit den Anforderungen und Rechten als Arbeitnehmer/ in). Oftmals haben behinderte Menschen besondere Fähigkeiten z. B. in den Bereichen soziale Kompetenz, Ausdauer, Genauigkeit und Zuverlässigkeit.

Nicht zuletzt aufgrund der positiven Erfahrungen mit der Gestaltung der beschriebenen Angebote, hat die Bundesagentur für Arbeit in ihren Maßnahmestandards so genannte "Projekttage" eingefordert, die auch in den Anforderungskatalog der GE UB aufgenommen wurden (§ 4 Abs. 7).

Schattendasein. Fotos: Bertold Monk



[3] Deutscher Bundestag: Drucksache 16/10487 vom 07.10.08, S. 10

[4] Die Bundesagentur für Arbeit vergibt die Maßnahme UB im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen. Dies wird von der BAG UB aus verschiedenen Gründen kritisch betrachtet. Weitere Informationen unter: http://www.bag-ub. de/ub/ub_gesetz.htm#nr_6 [Zugriff am 12.05.11]

[5] Um Aussagen über Erfahrungen mit der Maßnahme UB machen zu können, hat die BAG UB im Oktober 2009 und 2010 eine Umfrage zur Umsetzung von § 38a SGB IX bei ihren Mitgliedern durchgeführt. Damit liegt bundesweit die erste Auswertung zur Maßnahme UB vor. Da die Regellaufzeit der hier erfassten InbeQ-Maßnahmen von 24 Monaten noch nicht abgeschlossen ist (frühestens Mai 2011), ist die Auswertung als "vorläufi g" einzustufen. Die kompletten Ergebnisse sind nachzulesen unter: http://www.bag-ub.de/ub/ ub_gesetz.htm#nr_10 [Zugriff am 12.05.11]

[6] Dazu startete die BAG UB 2011 das Projekt "Fachkompetenz in UB", welches vom BMAS gefördert wird. Weitere Informationen unter: http://www.bag-ub.de/projekte/fub.htm [Zugriff am 20.05.11]

Rechtliche und fachliche Rahmenbedingungen

Das Konzept UB kann in einen allgemeinen Zusammenhang mit folgenden rechtlichen Entwicklungen gesetzt werden, da sich die dargestellten Prinzipien und Bausteine - zumindest teilweise - dort wiederfinden:

  • 1994: Benachteiligungsverbot im Grundgesetz (Artikel 3, Absatz 3)

  • 2001: Sozialgesetzbuch (SGB) IX mit den Leitzielen Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe (§ 1)

  • 2009: UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen u. a. für den Bereich Arbeit und Beschäftigung

Benachteiligungsverbot gem. Grundgesetz

Das Benachteiligungsverbot im Grundgesetz "Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden" verdeutlicht den (geregelten) Anspruch, dass Staat und Gesellschaft tatsächliche und mögliche Benachteiligungen von Menschen mit Behinderung anerkennen und sie gleichzeitig als nicht festgeschrieben, sondern als behebbar bzw. als von vorneherein vermeidbar betrachten.

Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe gem. Sozialgesetzbuch

Die Einführung des SGB IX kann insofern als rechtliche Konkretisierung dieses gesetzlichen Anspruchs angesehen werden. Dies wird unmittelbar in der Verankerung des Nachteilsausgleichs in § 126 erkennbar, ist aber auch an den allgemeinen Zielsetzungen wie "Selbstbestimmung und Teilhabe" (§ 1), "Teilhabe am Arbeitsleben entsprechend den Neigungen und Fähigkeiten dauerhaft sichern" (§ 4 Abs. 1 Nr. 3), "persönliche Entwicklung ganzheitlich fördern" (§ 4 Abs. 1 Nr. 4) sowie der Einführung des "Wunsch- und Wahlrechts" (§ 9) und des "persönlichen Budgets" (§ 17) abzulesen.

Neue Leistungen und Weiterentwicklung bestehender Leistungen

Zudem wurden verschiedene Leistungen neu eingeführt bzw. Zielsetzungen bestehender Angebote im Sinne verbesserter Teilhabemöglichkeiten weiter entwickelt. Zu den mit dem SGB IX neu verankerten Leistungen, bezogen auf den Personenkreis der Menschen mit "besonderem" Unterstützungsbedarf, gehören - neben UB nach § 38a SGB IX - vor allem[7]:

  • Integrationsfachdienste (IFD, § 109) beraten und begleiten 96.230 (schwer-) behinderte Personen (2009) mit einem besonderen Bedarf an arbeits- und berufsbegleitender Betreuung.

  • Integrationsprojekte (§ 132) beschäftigen 8.014 schwerbehinderte Arbeitnehmer (2009), deren Teilhabe auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt auf Grund von Art und Schwere der Behinderung oder wegen sonstiger Umstände trotz Ausschöpfens aller Fördermöglichkeiten und des Einsatzes von IFD auf besondere Schwierigkeiten stößt.

  • Arbeitsassistenz (§ 33, 8, Nr. 3 und § 102, 4) nutzen 2.038 schwerbehinderte Personen (2009) zur regelmäßig wiederkehrenden Unterstützung bei der Arbeitsausführung in Form einer von ihnen beauftragten Assistenzkraft im Rahmen der Erlangung oder Erhaltung eines Arbeitsplatzes auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt.

Außerdem arbeiten in WfbM (§ 136) 285.000 Personen (2010/2011), die wegen Art und Schwere der Behinderung nicht, noch nicht oder noch nicht wieder auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können[8]. WfbM sind zunehmend gefordert, für mehr Beschäftigte den Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu fördern (§ 5 Abs. 4 der Werkstättenverordnung - WVO) bzw. vermehrt so genannte Außenarbeitsplätze in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes zu akquirieren[9].

Weiterentwicklung der Beschäftigungsmöglichkeiten auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt

Prinzipien und Bausteine des Konzepts UB lassen sich insbesondere für die genannten Leistungen anwenden und könnten zukünftig zur Erweiterung des Wunsch- und Wahlrechts im Bereich der Teilhabe am Arbeitsleben verstärkt genutzt werden. Das beinhaltet auch eine systematische und zielorientierte vertiefte Kooperation zwischen Schulen und nachschulischen Diensten, die bislang nicht flächendeckend existiert[10].

Insgesamt sind die Teilhabemöglichkeiten weiterzuentwickeln, um mehr Menschen die Beschäftigung in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes, auch "unterhalb" eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses (z. B. WfbM-Beschäftigte), zu ermöglichen.

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ohne Titel

Hierbei geht es um wesentlich behinderte Menschen, die auf nicht absehbare Zeit voll erwerbsgemindert im Sinne des § 43 Abs. 2 SGB VI bzw. nicht erwerbsfähig im Sinne des § 8 SGB II sind und bei denen die Kriterien des § 136 Abs. 2 Satz 1 und 2 SGB IX erfüllt sind. Bei dem genannten Personenkreis ist die Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft - so auch am Arbeitsleben - einerseits durch die Auswirkungen ihrer Behinderung nicht nur vorübergehend "wesentlich eingeschränkt" (vgl. § 53 SGB XII). Sie sind deshalb zur Überwindung dieser Einschränkungen auf besondere Leistungen und Hilfen angewiesen. Andererseits kommen sie trotz ihrer "wesentlichen Einschränkungen" aufgrund ihrer individuellen Leistungsentwicklung für eine Erprobung bzw. ein Arbeitsverhältnis in einem Betrieb des allgemeinen Arbeitsmarktes in Frage. Sie können dies jedoch nicht unter den dort üblichen Bedingungen leisten, d. h. ohne dauerhafte personale Unterstützung und finanzielle Förderung (eingeschränkte Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen ArbeitnehmerInnen). Die Chancen auf berufliche Teilhabe können also für diese Zielgruppe nur realisiert werden, wenn der Status der Erwerbsunfähigkeit für diese Personen unabhängig von der Wahl des Leistungsanbieters und auch beim Übergang in Betriebe des allgemeinen Arbeitsmarktes bestehen bleibt.

Die Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) hat in diesem Zusammenhang seit 2007 verschiedene Vorschläge zur "Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen" vorgelegt, die im Verlauf der sich anschließenden Bund-Länder-Gespräche weiter präzisiert und weitgehend auf den ASMK-Konferenzen im November 2009 und 2010 bestätigt wurden[11].

Die Leistungsmöglichkeiten der Eingliederungshilfe für wesentlich behinderte, voll erwerbsgeminderte bzw. nicht erwerbsfähige Menschen zur Teilhabe am Arbeitsleben sollen so gestaltet werden, dass diese auch außerhalb der Werkstattförderung möglich sind. Darüber hinaus wird angeregt, solche Gestaltungsmöglichkeiten auch in Bezug auf die übrigen Werkstattleistungen (Eingangsverfahren/ Berufsbildungsbereich) zu entwickeln. Das BMAS hat erkannt, dass weitere Anstrengungen erforderlich sind, und prüft, inwieweit die Träger der Eingliederungshilfe "anstelle einer Werkstattleistung einen dauerhaften Minderleistungsausgleich erbringen können" (Rombach 2008). Auch die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger (BAGüS) kann sich solche Lösungen vorstellen, macht jedoch darauf aufmerksam, dass zuvor noch verschiedene rechtliche und qualitative Fragestellungen zu klären sind (vgl. Finke 2008).

Einige Länder, wie Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, NRW und Baden-Württemberg, setzen bereits entsprechende Konzepte um (z. B. Budget für Arbeit[12]). Bis Ende 2011 soll ein erster Gesetzesentwurf zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe vorgelegt werden, der noch in der aktuellen Legislaturperiode verabschiedet werden soll.



[7] Die folgenden Zahlen sind entnommen aus BIH 2009/2010

[8] Quelle: Bundesarbeitsgemeinschaft Werkstätten für behinderte Menschen. Download unter http://www.bagwfbm.de/page/24 [Zugriff am 20.05.11]

[9] Mit dem Gesetz zur Einführung "Unterstützter Beschäftigung" wurden auch dauerhaft ausgelagerte Berufsbildungs- und Arbeitsplätze verankert (§ 136 Abs. 1 SGB IX). Die Personen verbleiben im Werkstattrecht.

[10] Aktuell, Mai 2011, wird die Weiterentwicklung und Verankerung eines so genannten "Berufl ichen Orientierungsverfahrens" in das SGB III, auf der Basis eines vom BMAS geförderten Projektes ("Initiative Inklusion", Handlungsfeld 1), vorbereitet.

[11] 87. Arbeits- und Sozialministerkonferenz 2010 vom 24.-25.11.2010, TOP 5.1, Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe

[12] Der Begriff "Budget für Arbeit" wird sowohl von Rheinland-Pfalz als auch Niedersachsen benutzt.

Die Rechte im Bereich Arbeit und Beschäftigung gem. der UN-Behindertenrechtskonvention

Inklusion im Sinne der UN-BRK

Was bedeutet jedoch "Inklusion" im Sinne der UN-BRK bei einem Konzept wie UB, das auf die Beschäftigung in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes abzielt?

Dieser "Arbeitsmarkt" ist systembedingt als exklusiv zu bezeichnen, denn es werden immer wieder verschiedene Personen bzw. Personengruppen ausgeschlossen. Hiervon sind nicht nur Menschen mit Behinderungen im besonderen Maße betroffen, sondern auch andere Personenkreise, wie z. B. Menschen mit Migrationshintergrund (vgl. Doose 2009b). Der Arbeitsmarkt ist, wie andere Märkte, bestimmt durch Angebot und Nachfrage. In der Definition der Bundesagentur für Arbeit[13] wird unterschieden zwischen dem:

  1. "Arbeitsmarkt, der den betriebswirtschaftlich begründeten Bedarf nach Arbeitskräften (Arbeitsplatzangebote) von Unternehmen (Arbeitgeber) mit einer Nachfrage geeigneter freier Arbeitskräfte (Arbeitnehmer) zusammenführt und

  2. (staatlich geförderten) Arbeitsmarkt, der über arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zusätzliche Anreize für Arbeitgeber schaff t, Arbeitsplätze anzubieten, um damit einen Marktausgleich von Angebot und Nachfrage herbeizuführen."

In Nr. 2 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Staat die Verpflichtung hat, den Markt zu regulieren[14]. Die Förderung von bestimmten Personen, z. B. von Menschen mit Behinderung im Sinne des Nachteilsausgleichs, ist somit Bestandteil der Definition vom Arbeitsmarkt und liegt in der Verantwortung von Entscheidungsträgern aus Politik und Verwaltung. Daraus ergeben sich die verschiedensten Förderinstrumente wie z. B. UB oder Eingliederungszuschüsse.

ohne Titel. Fotos: Bertold Monk

Arbeit und Beschäftigung gem. Artikel 27 UN-BRK

Definition und Auslegung

Die UN-BRK bestimmt zum Bereich Arbeit und Beschäftigung in

Artikel 27 (Auszug)[15]:

"Die Vertragsstaaten anerkennen das gleiche Recht von Menschen mit Behinderungen auf Arbeit; dies beinhaltet das Recht auf die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen, die in einem offenen, integrativen und für Menschen mit Behinderungen zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld frei gewählt oder angenommen wird. Die Vertragsstaaten sichern und fördern die Verwirklichung des Rechts auf Arbeit, einschließlich für Menschen, die während der Beschäftigung eine Behinderung erwerben, durch geeignete Schritte, einschließlich des Erlasses von Rechtsvorschriften."

Beim Behindertenbeauftragten der Bundesregierung findet man dazu folgende Auslegung[16]:

"Artikel 27 begründet (...) vor allem Regelungen zur Chancengleichheit und ein Diskriminierungsverbot für den Arbeitsmarkt, damit diese Rechte effektiv auch für Menschen mit Behinderungen nutzbar sind. Im nationalen Arbeitsrecht ist daher sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen nicht bei Entscheidungen im Zusammenhang mit der Beschäftigung (etwa Auswahl-, Einstellungs- und Beförderungsentscheidungen sowie Beschäftigungsbedingungen) diskriminiert werden. Die Regelung geht auf den Punkt der Werkstätten für behinderte Menschen nicht gesondert ein, aber in Artikel 27 kommt zum Ausdruck, dass vor allem auch der Zugang zum ersten Arbeitsmarkt gefördert werden soll."

Beschäftigung von Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt

Es geht nun nicht um die (fast) immer gleiche Diskussion über das Für und Wider von WfbM. WfbM bieten für viele Menschen Rahmenbedingungen, die sie teilhaben lassen an Arbeit und Beschäftigung. UB fragt jedoch: Wie können (diese) Rahmenbedingungen (möglichst für alle) so gestaltet werden, dass eine Beschäftigung in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes möglich ist? Dabei ist zu berücksichtigen, dass immer mehr Menschen, z. B. jene mit psychischen Erkrankungen (vgl. Bungart 2010), aufgrund von Überforderungen unterschiedlichster Art, aus dem allgemeinen Arbeitsmarkt ausgegrenzt werden. Reden wir hier also über eine reine Utopie?

Das Konzept UB ist keine Utopie fern von jeglicher Realität. UB beinhaltet aber sicher eine Vision und ermuntert uns immer wieder zu fragen: Wie können Menschen, die auf Unterstützung angewiesen sind und die manchen Anforderungen des allgemeinen Arbeitsmarktes nicht bzw. nicht von vorneherein entsprechen, dennoch dort integriert werden und wie sind die Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass dies möglichst dauerhaft gelingt?

Dies gilt auch für Personen mit sehr hohem Unterstützungsbedarf. Gerade hier sind die Anforderungen konsequent an die Fähigkeiten anzupassen. Erste Beispiele zeigen, dass dies möglich ist, insbesondere dann, wenn der Arbeitsbegriff weit gefasst ist und sich nicht lediglich auf Lohnarbeit bezieht, die eine vollständig (zumindest weitgehend) abgesicherte finanzielle Lebensführung bedeutet[17]: "Unter Arbeit ist eine sinnvolle, zielgerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf die Erstellung von Gütern und Dienstleistungen abzielt" (Voß 2011, S. 117). Die Herausforderung bleibt bestehen, dies möglichst in Betrieben zu tun, wo behinderte und nichtbehinderte Personen gemeinsam wirken. Dies erfordert sowohl Kreativität als auch die Bereitschaft neue Wege zu gehen und das Tun immer wieder zu hinterfragen und weiter zu entwickeln. Ziel ist es, die Wahl- und Entscheidungsmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung, unabhängig vom Unterstützungsbedarf, zu optimieren.

Offene Fragen hinsichtlich der Umsetzung der UN-BRK

Es besteht (noch) eine Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit[18]. So verstehen z. B. Eltern nicht, weshalb in einigen Bundesländern eine Vielfalt an beruflichen Optionen auch für Personen mit höherem Unterstützungsbedarf besteht, ein solches Angebot in anderen Ländern jedoch begrenzt ist. Wahlmöglichkeiten sind noch immer eingeschränkt, nicht transparent und stehen bundesweit nicht im gleichen Maße zur Verfügung. Es fehlt zudem an verlässlichen Beratungsstrukturen bzw. bestehende werden wieder zerstört, wie das Beispiel IFD negativ belegt. Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf werden erneut ausgegrenzt, da ihre Bedarfe aufgrund unzureichender Finanzierung nicht mehr gedeckt sind und die einheitliche Beratungsstruktur der IFD mit Vermittlung und Begleitung durch bedarfsfremde Ausschreibungsverfahren aufgelöst wird. Die aktuelle Situation der IFD ist ein typisches Beispiel für mangelhaft gestaltete Rahmenbedingungen durch Politik, Verwaltung und Leistungsträger, insbesondere bei Leistungen, die schnittstellen- und leistungsträgerübergreifend sind. Auch die Maßnahme UB (§ 38a SGB IX) ist daher prinzipiell gefährdet. Dies ist nicht im Sinne der UN-BRK.

Es bleibt kritisch zu prüfen, inwieweit die UN-BRK einen tatsächlichen Fortschritt für noch bestehende Benachteiligungen bringt und die Erfahrungen von Ratlosigkeit und Ausgrenzung von Menschen mit Behinderung und ihren Angehörigen zumindest (spürbar) weniger werden: "Menschenrechtskonventionen dienen dem ‚Empowerment' der Menschen. Sie leisten dies, indem sie Ansprüche auf Selbstbestimmung, Diskriminierungsfreiheit und gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe formulieren, sie rechtsverbindlich verankern und mit möglichst wirksamen Durchsetzungsinstrumenten verknüpfen" (Bielefeldt 2009, S. 4). Im Kern steht die Überwindung des Defizit-Ansatzes durch einen "diversity-Ansatz", d. h. die "Akzeptanz von Behinderung als Bestandteil menschlicher Normalität" (a.a.O., S. 7).



[13] Download unter [Zugriff am 16.05.11]: http://www.arbeitsagentur.net/Arbeitsmarkt/arbeitsmarkt.html

[14] Diese Verantwortung von Staat, Gesellschaft, Verwaltung und anderen Entscheidungsträgern ist geradezu Wesenskern des Begriffs Inklusion: Es bedeutet, das nicht der Mensch an die Struktur, sondern die (Angebots-) Struktur an die Bedürfnisse der Menschen anzupassen ist (vgl. Bielefeldt 2009, S.11).

[17] Nach dem Konzept UB ist eine erbrachte Arbeitsleistung, unabhängig vom Ausmaß, tariflich bzw. ortsüblich zu bezahlen. Sollte dies nicht zur Sicherung einer menschenwürdigen und selbständigen Lebensführung ausreichen, sind ergänzende Transferleistungen im Sinne eines Nachteilsausgleichs zu finanzieren.

[18] Fuchs (2009, S. 9) spricht in diesem Zusammenhang von einem Vollzugsdefizit.

Gemeinsame Gestaltung der Integrationsprozesse

Betriebe müssen betriebswirtschaftlichen Kriterien genügen. Eine Binsenweisheit, da ansonsten Arbeitsplätze generell gefährdet sind. Betriebe machen in Gesprächen aber auch immer wieder deutlich, dass sie u.a. Menschen mit Behinderungen die Chance geben, eine adäquate Beschäftigung aufzunehmen. Fähigkeiten und Anforderungen müssen eben "passen". Betriebe erwarten aber sowohl ein beiderseitiges Erproben (Passungsprozess) als auch eine zuverlässige und professionelle Unterstützung; oftmals durch begleitende Fachdienste.

Im Konzept UB werden Betriebe als Partner verstanden, d. h. im Austausch mit dem Menschen mit Behinderung sowie begleitet und koordiniert durch einen Fachdienst werden Integrationsprozesse gemeinsam gestaltet. Das gelingt nicht immer zur Zufriedenheit aller Beteiligten und auf dem Weg sind häufig Hindernisse zu beseitigen. Aber die vielen und vielfältigen gelungenen Beispiele zeigen: Es geht oft mehr als man denkt!

LITERATUR

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Rombach, Wolfgang: Unterstützte Beschäftigung - ein neuer Leistungstatbestand des Rechts der Teilhabe am Arbeitsleben (§ 38a SGB IX). In: Die Sozialgerichtsbarkeit, Ausgabe 02/2009 (SGb 02/09), S. 61-67

Voß, Nadine: Feinwerk - Berufliche Bildung und Orientierung für Menschen mit schwerer Behinderung (Hrsg.): Ich kann mehr! Hamburg 2011, S. 112ff

Jörg Bungart ist Geschäftsführer der Bundesarbeitsgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung e. V.

Kontakt und nähere Informationen

BAG UB, Schulterblatt 36, 20357 Hamburg

Tel.: 040/ 432 53 123, Fax: 040/ 423 53 125

Mail: joerg.bungart@bag-ub.de

Internet: www.bag-ub.de

Quelle:

Jörg Bungart: Es geht mehr als man denkt. Unterstützte Beschäftigung als Chance zur Umsetzung der UN-Konvention.

erschienen in impulse Nr.58, 03/2011, Nr. Seite 16- 25.

bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand: 27.03.2013

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