Was ist örtliche Teilhabeplanung?

Themenbereiche: Arbeitswelt
Textsorte: Zeitschriftenartikel
Releaseinfo: erschienen in: impulse Nr. 50, 02/03/2009, S. 26-31 impulse (50/2009)
Copyright: © Albrecht Rohrmann 2009

Inklusion und Teilhabe

Die Diskussion um ‚Inklusion' und ‚Teilhabe' hat durch die Verabschiedung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (United Nations 2006; Vereinte Nationen 2008)[1] einen neuen Impuls erhalten. Nach Einschätzung des Menschenrechtsexperten Heiner Bielefeldt kann ‚Inklusion' als Kernbegriff der Behindertenrechtskonvention bezeichnet werden. Mit der Forderung nach Inklusion und der Zielsetzung der Teilhabe wird der Anspruch erhoben, die Gesellschaft so zu gestalten, "dass Menschen mit Behinderungen von vornherein darin selbstverständlich zugehörig sind" (Bielefeldt 2009: 11). Am Beispiel von Behinderung wird in der Menschenrechtskonvention gezeigt, dass der Schutz vor sozialer Ausgrenzung ein Menschenrecht ist. Was dies bedeutet, kommt beispielsweise in Artikel 19 der Konvention deutlich zum Ausdruck:

"Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft"

Die Vertragsstaaten dieses Übereinkommens anerkennen das gleiche Recht aller Menschen mit Behinderungen, mit gleichen Wahlmöglichkeiten wie andere Menschen in der Gemeinschaft zu leben, und treffen wirksame und geeignete Maßnahmen, um Menschen mit Behinderungen den vollen Genuss dieses Rechts und ihre volle Einbeziehung [inclusion] in die Gemeinschaft und Teilhabe [participation] an der Gemeinschaft zu erleichtern, indem sie unter anderem gewährleisten, dass

  1. Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt die Möglichkeit haben, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben, und nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben;

  2. Menschen mit Behinderungen Zugang zu einer Reihe von gemeindenahen Unterstützungsdiensten zu Hause und in Einrichtungen sowie zu sonstigen gemeindenahen Unterstützungsdiensten haben, einschließlich der persönlichen Assistenz, die zur Unterstützung des Lebens in der Gemeinschaft und der Einbeziehung in die Gemeinschaft sowie zur Verhinderung von Isolation und Absonderung von der Gemeinschaft notwendig ist;

  3. gemeindenahe Dienstleistungen und Einrichtungen für die Allgemeinheit Menschen mit Behinderungen auf der Grundlage der Gleichberechtigung zur Verfügung stehen und ihren Bedürfnissen Rechnung tragen."



[1] Die bisherige offizielle deutsche Übersetzung der Konvention ist in diesem Zusammenhang kritisch zu betrachten. Sie übersetzt den englischen Begriff ‚inclusion' an vielen Stellen mit Integration und passt so die sich aus der Konvention ergebende Aufgabenstellung an die in der Bundesrepublik bestehenden Institutionen an. Damit wird das Innovationspotential der Konvention zugunsten einer auf Legitimation des Bestehenden zielenden Strategie ausgehebelt. Es empfiehlt sich daher immer die völkerrechtlich verbindliche englische Fassung der Konvention heranzuziehen.

Ausgrenzungserfahrungen

Es ist offensichtlich, dass in der UN-Konvention eine Zielperspektive beschrieben wird, von der die Realität in der Bundesrepublik weit entfernt ist. Der neuste Bericht der Bundesregierung zur Lage der Menschen mit Behinderung (BMAS 2009) betont zwar eine Übereinstimmung mit den Zielen der Menschenrechtskonvention, beschreibt aber zugleich ein sehr spezialisiertes Unterstützungsangebot für Menschen mit Behinderungen, das in erster Linie in Sondereinrichtungen verortet ist. So besuchen mittlerweile die meisten Kinder mit Behinderungen vor dem Schuleintritt integrative Kindertageseinrichtungen, etwa 23% besuchen jedoch immer noch Sondereinrichtungen. Die Zahl der Plätze in Sondereinrichtungen hat seit 2002 wieder zugenommen (a.a.O.: 32). Im Bereich der schulischen Bildung steigt die Feststellung eines sonderpädagogischen Förderbedarfes kontinuierlich an. Die Feststellung eines sonderpädagogischen Förderbedarfes bedeutet im Jahre 2006 für 84,3% der Betroffenen den Besuch von besonderen Schulen, die sich mittlerweile Förderschulen nennen (a.a.O.: 33ff). Wenngleich die Bedeutung der Unterstützten Beschäftigung in dem Bericht hervorgehoben wird (a.a.O.: 48), wird festgestellt, dass die Zahl der Beschäftigten in Werkstätten für behinderte Menschen stetig ansteigt: Im Jahre 2003 gab es dort 235.756 Arbeitsplätze, im Jahre 2007 bereits 275.492 Plätze. Von den Ausgaben nach dem SGB XII, die irreführend ‚Eingliederungshilfe' genannt werden, wurden im Jahre 2007 fast 89% für Hilfen in stationären Einrichtungen ausgegeben (a.a.O.: 66).

Fragt man nach den Ursachen für diese Entwicklung, zeigt sich ein grundlegendes Problem in unserer Gesellschaft, das weit über den Umgang mit Behinderung hinausgeht. Die einzelnen Bereiche wie das Wirtschaftssystem und das Bildungssystem entwickeln sich nach ihrer je eigenen Logik und neigen dazu, alle, die den daraus abgeleiteten Anforderungen nicht entsprechen, auszugrenzen. Wer nicht gut deutsch sprechen kann, soll in einer Regelschule nicht unterrichtet werden, wer einen Rollstuhl nutzt, kann einen Bus nicht benutzen, wer Schwierigkeiten hat Dinge zu verstehen oder sich auffällig verhält, kann in einem normalen Betrieb nicht arbeiten und in einer normalen Wohnung nicht leben, um nur einige Beispiele zu nennen. In unserer Gesellschaft machen immer mehr Menschen solche Ausgrenzungserfahrungen.

Gegen diese Tendenzen der Ausgrenzung wenden sich die Forderung der In- klusion und die Zielsetzung der Teilhabe. Die Forderung der Inklusion richtet sich an Organisationen. Sie sollen verpflichtet werden niemand auszugrenzen. In Bezug auf die oben genannten Beispiele bedeutet dies: Regelschulen sollen Kinder individuell fördern, unabhängig davon, ob sie Sprach- Lern- oder andere Probleme haben. Verkehrsbetriebe sollen ihre Busse so gestalten, dass sie von allen Menschen genutzt werden können. Schwieriger wird es bei dem dritten Beispiel: Bestimmte Menschen brauchen für die Arbeit in einem normalen Betrieb oder das Wohnen in einer eigenen Wohnung persönliche Unterstützung, die bezahlt werden müssen. Sie brauchen Hilfen, die die Teilhabe ermöglicht.

Durch eine inklusive Gestaltung von Organisationen und durch Leistungen zur Teilhabe kann eine unabhängige Lebensführung und die Einbeziehung in die Gemeinschaft erreicht werden. Dies stellt sich jedoch nicht dadurch ein, dass dies nun mit Nachdruck von der UN-Konvention gefordert wird. Örtliche Teilhabeplanung kann einen Beitrag dazu leisten.

Warum örtliche Teilhabeplanung?

Für die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen reicht es nicht aus, wenn einzelne Einrichtungen inklusiv arbeiten oder einzelne öffentliche Bereiche barrierefrei gestaltet sind. Dies kann wieder an den oben genannten Beispielen verdeutlicht werden: Wenn eine Schule sich entscheidet, durch die inklusive Ausgestaltung des Angebotes niemand auszugestalten, dann ist dies ein großer Fortschritt. Aus der Perspektive eines Menschen mit Behinderungen ist dies aber nur eine von vielen Einrichtungen, mit der man Kontakt hat: Vor der Schule besucht man bereits eine Kindertageseinrichtungen und hat zu vielen anderen Einrichtungen und Diensten in seiner Gemeinde Kontakt. Während der Schulzeit möchte man seine Freizeit mit anderen

gestalten. Nach der Schulzeit stellt sich Fragen hinsichtlich einer Ausbildung und des Überganges in das Berufsleben und vieles mehr. Dazu bedarf es einer inklusiven Orientierung im gesamten Gemeinwesen und die Hilfen zur Teilhabe müssen dezentral und flexibel zur Verfügung stehen. Am Beispiel des barrierefreien öffentlichen Verkehrs wird noch deutlicher was gemeint ist. Ein barrierefrei zu nutzender Bus ist ein großer Vorteil für alle. Er nützt für Rollstuhlfahrer aber nichts, wenn der Weg zum Bus, der Einstieg oder das Ziel, das man ansteuert, nicht ebenfalls barrierefrei zugänglich ist. In beiden Fällen ist eine integrierte Planung notwendig, die sich nicht auf isolierte Einrichtungen oder Aktivitäten bezieht, sondern das Gesamtgeschehen in einem Gemeinwesen in den Blick nimmt.

Im Alltag spielt sich ein großer Teil der Aktivitäten aller Menschen in einem lokalen Gemeinwesen ab. Die Ausgestaltung des lokalen Gemeinwesens ist ein Ergebnis der Aktivitäten der dort lebenden Menschen und der dort angesiedelten Organisationen zusammen. Das sind beispielsweise private Haushalte, Bildungseinrichtungen, marktorientierte Unternehmen und politische Entscheidungsgremien. Teilhabe wird auf der lokalen Ebene konkret durch Rechte, durch Erwerbsarbeit und die Anerkennung, die man als einzelne Person aber auch als soziale Gruppe erfährt (zu unterschiedlichen Bereichen der Teilhabe vgl. Bartelheimer 2007: 11).

Die Kommune - also die Gemeinde, die Stadt oder der Kreis - als demokratisch legitimierte politische Macht in diesem lokalen Gemeinwesen ist zunächst einmal ein Akteur unter vielen (vgl. Bartelheimer 2008: 3). Sie kann Teilhabe nicht herstellen und eine inklusive Orientierung nicht erzwingen. Sie hat beispielsweise wenig Einfluss auf die Wirtschaftsstruktur und den damit zusammenhängenden Arbeitsmarkt und setzt auch im Sozialbereich häufig nur die Gesetze des Bundes um. Stärker ist ihr Einfluss zum Beispiel auf die Entwicklung des Wohnungsmarktes, auf die Entwicklung der vor Ort tätigen sozialen Dienste und Einrichtungen oder auf die Anerkennung sozialer Gruppen im Gemeinwesen. Trotz der begrenzten Möglichkeiten gibt es wichtige Gründe Teilhabeplanung gerade auf dieser Ebene zu verankern. Die Kommune hat zum einen eine Vorbildfunktion. Sie kann ihre Dienstleistungen nach den Grundsätzen der Inklusion anbieten und in ihrem Zuständigkeitsbereich Barrierefreiheit realisieren. Es besteht zum anderen die Chance, die Aktivitäten auch der anderen im Gemeinwesen tätigen Akteure zu koordinieren und damit eine übergreifende Orientierung an einer gemeinsamen Zielsetzung zu ermöglichen. Kommunale Planung erhöht die Chance, Inklusion und Teilhabe für die Ausgestaltung des lokalen Gemeinwesens als übergreifende Orientierung bei unterschiedlichen Akteuren zu verankern. Es besteht weiterhin die Chance eine integrierte Planung zu initiieren, die sich nicht auf die unmittelbare Zuständigkeit der Kommune beschränkt, sondern die Aktivitäten aller Akteure im Gemeinwesen in den Blick nimmt.

Eine solche Planung ist nicht konfliktfrei. Auf der lokalen Ebene bilden sich die Spaltungen in der Gesellschaft ab. Es gibt hier privilegierte und benachteiligte soziale Räume und Lebenslagen. Auf der lokalen Ebene erleben beispielsweise Menschen mit Behinderungen wie sie konkret aus dem Bildungssystem ausgegrenzt werden, wie sie vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen werden und wie sie durch Barrieren behindert werden. Dadurch, dass auf dieser Ebene Ausgrenzung konkret wird, bieten sich zugleich Ansatzpunkte für die Teilhabeplanung. Das Bildungssystem und der Arbeitsmarkt im Allgemeinen sind schwer für Ausgrenzungen verantwortlich zu machen. Bezogen auf Schulen und Betriebe an einem bestimmten Ort kann die Auswirkung von Ausgrenzung sehr genau dargestellt werden und es besteht die Chance, in den Schulen, Betrieben und anderen Organisationen AnsprechpartnerInnen zu finden, die zur Überwindung beitragen. Dazu braucht es jedoch eine starken Interessenvertretung von Menschen mit Behinderungen und eben einen systematischen Planungsprozess, der nicht dabei stehen bleibt, Ausgrenzung im Einzelfall als Skandal zu brandmarken.

Mit örtlicher Teilhabeplanung beginnen

Im Prozess der Teilhabeplanung wird nicht die Erstellung eines Planes in den Vordergrund gestellt, sondern die Verankerung von Planung als kontinuierlicher Veränderungsprozess. Die Anstöße zu einem solchen Planungsprozess können von unterschiedlichen Gruppen im Gemeinwesen, wie dem Behindertenbeirat oder von Trägern der Behindertenhilfe ausgehen. Die Federführung im Planungsprozess sollte allerdings die Kommune übernehmen. Zunächst ist eine Verständigung über die Ziele der Teilhabeplanung, die Strukturen und Regeln des Planungsprozesses notwendig. Um hier Verbindlichkeit herzustellen und auch die benötigten Ressourcen zu sichern, ist dazu ein Beschluss der örtlichen Politik notwendig. In diesem Zusammenhang muss auch eine konkrete Stelle in der Verwaltung benannt werden, die die Federführung für die Teilhabeplanung übernimmt. Als hilfreich erweist es sich, in der Startphase der Teilhabplanung externe Experten einzubeziehen, durch die Planungserfahrung und neues Wissen in das örtliche Gemeinwesen eingebracht werden kann.

Aufbauend auf der erarbeiteten Zielperspektive für die Teilhabeplanung kann eine Struktur für den Planungsprozess entwickelt werden. Es ist vorstellbar, dass die Planungsstruktur in einem ‚Planungshandbuch' beschrieben wird:

Darin kann festgehalten werden:

  • Wer ist verantwortlich für die Steuerung des Planungsprozesses?

  • Welche Akteure sind in den Planungsprozess einbezogen?

  • Welche (Planungs-)Gremien werden für den Planungsprozess gebildet bzw. in den Planungsprozess einbezogen (dauerhafte Gremien und Arbeitsgruppen mit einem begrenzten Planungsauftrag)?

  • Auf welche Weise wird eine Transparenz im Planungsprozess hergestellt (regelmäßige Datenauswertung, Berichte, Informationssystem)?

  • Auf welche Weise werden die Interessen von Menschen mit Behinderung im Planungsprozess repräsentiert?

  • In welchem Verhältnis steht die Arbeit der beteiligten Planungsgremien zu den politischen Gremien der beteiligten Gebietskörperschaften (Entscheidungen auf der Grundlage eines Budgets, Empfehlungen usw.)?

  • Auf welche Weise werden Prioritätenlisten erarbeitet?

Im Planungsprozess kann aus dem Anspruch, dass Menschen mit Behinderung eine möglichst selbstbestimmte Gestaltung des individuellen Lebenslaufes ermöglicht werden soll, ein Anforderungsprofil entwickelt werden. Dies bezieht sich auf die Gestaltung der Infrastruktur, auf die Zugänglichkeit von regulären Angeboten Kindergärten, Schulen, Freizeitangeboten usw.) und auf die professionelle Unterstützung, die notwendig bleibt, um individuelle Zugänge zu ermöglichen.

Das Anforderungsprofil orientiert sich an den Aufgaben, die sich Menschen mit Behinderung und ihren Angehörigen in ihrem Lebenslauf stellen. In ihm konkretisieren sich fachliche und normative Merkmale im Hinblick auf Planungsprozesse und die Aufgaben der beteiligten Akteure. Im Mittelpunkt stehen die Bedürfnisse der behinderten Person. Die Orientierung am Lebenslauf stellt sicher, dass Maßnahmen im Vordergrund stehen, die es behinderten Menschen und ihren Angehörigen erleichtern, Zugänge zu zentralen lebenslauftypischen Institutionen zu finden.

Es ist sinnvoll im Prozess der Teilhabeplanung eine Analyse der bestehenden Situation vor Ort vorzunehmen. Die Ergebnisse dieser Analysen können in Form von Kurzgutachten zur Verfügung gestellt werden und in verschiedenen Foren zur Diskussion gestellt werden. Der nächste Schritt besteht darin, aus der Analyse eine Strategie zur Verbesserung von Teilhabechancen zu entwickeln. Diese Teilhabestrategie sollte dann wiederum Gegenstand der politischen Beschlussfassung sein. Dabei geht es zum einen um Empfehlungen für konkrete Maßnahmen. Da es aber auch darum geht, Akteure in die Teilhabeplanung einzubeziehen, die durch Beschlüsse der kommunalpolitischen Gremien nicht unmittelbar verpflichtet werden können, geht es auch darum Orientierungen zu entwickeln, an den sich die eigenständige Planung der unabhängigen Akteure orientieren kann. In diesem Sinn kann man nicht davon sprechen, dass die Planung in der Folgezeit umgesetzt wird, sondern eher davon, dass das Veränderungspotential der Teilhabeplanung zur Anwendung gebracht wird.

Örtliche Teilhabeplanung verstetigen

Eine wesentliche Herausforderung zur Verstetigung der Teilhabeplanung ist die Einbindung von Akteuren, die bislang keine oder zumindest keine gemeinsame Orientierung auf die Realisierung der Teilhabe von Menschen mit Behinderung im lokalen Gemeinwesen entwickelt haben.

Es sollen einige wichtige Bereiche genannt werden:

  • Es geht um die Gewinnung von lokalen Akteuren in Unternehmen, in Bildungseinrichtungen, und in anderen Bereichen für die inklusive Gestaltung ihrer Organisationen.

  • Es geht um die Kooperation von professionellen Diensten und Einrichtungen, privaten Haushalten und anderen Formen der Unterstützung zur Ermöglichung der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.

  • Es geht um die Koordination der Leistungen unterschiedlicher Sozialleistungsträger, die sich nicht länger auf die Überprüfung von Ansprüchen beschränken können, sondern sich an der Entwicklung individueller Unterstützungsarrangements beteiligen müssen.

  • Es geht um die Sensibilisierung aller Stellen im Gemeinwesen zur Entwicklung einer barrierefreien Infrastruktur.

Eine Idee zur Verstetigung der Teilhabeplanung ist die Bündelung der Aktivitäten der unterschiedlichen Akteure eines lokalen Gemeinwesens in einem Teilhabezentrum. Im Mittelpunkt der Arbeit eines solchen Zentrums in einer Gemeinde oder einem Stadtteil steht die individuelle Hilfeplanung. Diese kann dort mit einer genauen Kenntnis der örtlichen Strukturen erfolgen und unterschiedliche Unterstützungsmöglichkeiten verknüpfen. Gleichzeitig können hier auch am besten die Ergebniss der Hilfeplanung hinsichtlich eines Veränderungsbedarfes im Gemeinwesen ausgewertet werden. An das Teilhabezentrum können Beratungsangebote angebunden werden, die gegenwärtig an den unterschiedlichsten Stellen häufig mit einem unklaren Auftrag verortet sind. In einem Teilhabezentrum richtet sich das Beratungsangebot einerseits an Menschen mit Behinderungen und ihre Angehörigen und andererseits an alle Stellen im Gemeinwesen zur Ermöglichung von Teilhabe. In einem kleinräumig angelegten Teilhabezentrum ist es möglich, einen weiten Kreis unterschiedlicher Akteure zu Teilhabekonferenzen einzuladen. Mit einer solchen Konferenz können gezielte Maßnahmen zur Verbesserung der Barrierefreiheit eingeleitet werden sowie Impulse zur Entwicklung inklusiver Angebote gegeben werden.

Unter den gegenwärtigen Bedingungen ist es schwierig sich ein inklusives Gemeinwesen vorzustellen. Die UN-Konvention weist dazu den Weg. Politik im Kontext von Behinderung wird nicht ausschließlich als Sozialpolitik aufgefasst, sondern in erster Linie als Bürgerrechts- oder sogar Menschenrechtspolitik. Örtliche Teilhabeplanung kann dazu einen wichtigen Beitrag leisten.

Prof. Dr. Albrecht Rohrmann forscht und lehrt an der Universität Siegen. Seine Arbeitsschwerpunkte sind u.a. Inklusion, Teilhabeplanung und Qualitätsentwicklung in der Behindertenhilfe

Kontakt und nähere Informationen

Zentrum für Planung und Evaluation Sozialer Dienste der Universität Siegen

Adolf-Reichwein-Straße, 57068 Siegen

Tel.: 0271 740-4484 oder 06421 3796769

E-mail: rohrmann@zpe.uni-siegen.de

Literatur

Bartelheimer, Peter (2007): Politik der Teilhabe. Ein soziologischer Beipackzettel. Online verfügbar unter http://www.sofi.uni-goettingen.de/fileadmin/Peter_Bartelheimer/Literatur/arbeitspapier_1_07.pdf ,zuletzt geprüft am 15.12.2008.

Bartelheimer, Peter (2008): Verwirklichungschancen als Maßstab lokaler Sozialpolitik? Überarbeitete Fassung eines Beitrag zur Tagung "Armut und soziale Teilhabe unter räumlicher Perspektive" der Gesellschaft für sozialen Fortschritt und der Universität Duisburg-Essen am 30. Juni 2008. Göttingen.

Bielefeldt, Heiner (2009): Zum Innovationspotenzial der UN-Behindertenrechtskonvention. 3. aktualisierte und erweiterte Auflage. Berlin: Dt. Inst. Für Menschenrechte.

Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) (Hg.) (2009): Behindertenbericht 2009. Bericht der Bundesregierung über die Lage von Menschen mit Behinderungen für die 16. Legislaturperiode. Online verfügbar unter http://www.bmas.de/coremedia/generator/3524/property=pdf/a125__behindertenbericht.pdf , zuletzt aktualisiert am 05.08.2009, zuletzt geprüft am 14.08.2009.

United Nations (2006): Convention on the Rights of Persons with Disabilities and Optional Protocol. Online verfügbar unter http://www.un.org/disabilities/documents/convention/convoptprot-e.pdf , zuletzt aktualisiert am 01.03.2007, zuletzt geprüft am 03.07.2009.

Vereinte Nationen (2008): Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Zwischen Deutschland, Liechtenstein, Österreich und der Schweiz abgestimmte Übersetzung der Convention on the Rights of Persons with Disabilities von 2006. Online verfügbar unter http://www.bmas.de/coremedia/generator/2888/property=pdf/uebereinkommen__ueber__die__rechte__behinderter__menschen.pdf , zuletzt geprüft am 03.07.2009.

Quelle:

Albrecht Rohrmann: Was ist örtliche Teilhabeplanung?

erschienen in: impulse Nr. 50, 02/03/2009, S. 26-31

bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand: 18.12.2011

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