Zum Stand der Umsetzung von Artikel 19 der UN-Konvention in Österreich

AutorIn: Petra Flieger
Themenbereiche: Recht, Selbstbestimmt Leben
Textsorte: Artikel
Releaseinfo: Erschienen in: Petra Flieger, Volker Schönwiese (Hrsg.): Menschenrechte - Integration - Inklusion. Aktuelle Perspektiven aus der Forschung. Bad Heilbrunn: Klinkhardt 2011, S.59-65. Das Inhaltsverzeichnis des Sammelbandes finden Sie unter: http://bidok.uibk.ac.at/download/inhaltsverzeichnis.pdf
Copyright: © Petra Flieger 2011

Zusammenfassung in leichter Sprache

  • In den UNO-Regeln steht, dass behinderte Männer und Frauen Unterstützung erhalten sollen, damit sie gemeinsam mit allen anderen leben können. Sie dürfen nicht gezwungen werden, dass sie in besonderen Wohnungen oder Heimen leben.

  • Wo und wie leben behinderte Menschen in Österreich? Welche Unterstützung erhalten sie für das Leben in der Gemeinschaft? Welche Gesetze regeln diese Unterstützung? Der Beitrag behandelt diese Fragen. Außerdem wird überlegt, ob die Situation in Österreich den UNO-Regeln entspricht.

1 Einleitung

Die Grundlage für diesen Beitrag bildet ein wissenschaftlicher Bericht für das EU-Projekt ANED[1] (Academic Network of European Disability Experts) (vgl. Flieger 2009). Ziel dieser Untersuchung war die Erfassung des Ist-Standes in Bezug auf Fortschritte für das Selbstbestimmte Leben von Menschen mit Behinderung, wie es in der UN-Konvention beschrieben ist. Auf Basis des Artikels 19 (Selbstbestimmt Leben und Einbeziehung in die Gemeinschaft) wurde von ANED ein Fragenkatalog zusammengestellt, an dem sich der Bericht orientieren sollte. Unter anderen waren folgende Fragen zu beantworten, denen sich auch der vorliegende Beitrag widmet:

  • Wie sieht der politische und gesetzliche Rahmen aus, innerhalb dessen Unterstützung für selbstbestimmtes Leben angeboten wird?

  • Welche Fortschritte wurden bei der Deinstitutionialisierung gemacht?

  • Welche Formen von Unterstützung für selbstbestimmtes Leben gibt es?

  • Welches Ausmaß an Unterstützung gibt es und inwiefern ist diese limitiert?

  • Welche Forschungsergebnisse oder Evaluationen gibt es dazu?



[1] ANED ist ein Netzwerk von WissenschafterInnen aller EU-Mitgliedsstaaten, die auf der Basis bestehender Forschungsergebnisse aktuelle behindertenpolitische Fragestellungen bearbeiten. Die zusammenfassenden Analysen der einzelnen Länderergebnisse führen in einem weiteren Schritt zu komprimierten Berichten an die Europäische Kommission. Genauere Informationen gibt es auf der Homepage: http://www.disability-europe.net/

2 Politischer und gesetzlicher Rahmen für selbstbestimmtes Leben von Menschen mit Behinderung in Österreich

Es gibt in Österreich kein spezielles Gesetz und auch kein politisches Programm, das sich speziell mit dem selbstbestimmten Leben von Menschen mit Behinderung befasst - weder auf Bundes- noch auf Landesebene. Im Jahr 1992 wurde das Behindertenkonzept der österreichischen Bundesregierung veröffentlicht (vgl. BMAS 1992). Es wurde jedoch nie aktualisiert oder überarbeitet, obwohl immer noch offiziell darauf verwiesen wird (vgl. z.B. BMSGK 2005; BMASK 2009). Das Behindertenkonzept stellt eine politische Programmatik dar, die allerdings weder gesetzlichen Status hat, noch irgendwelche Verpflichtungen mit sich bringt. Sowohl die Bundes- als auch die Länderregierungen sollen das Konzept berücksichtigen, doch es gibt dazu keine Durchführungs- oder Überwachungsmechanismen. Das Behindertenkonzept selbst nennt zwar Selbstbestimmung als Prinzip, erwähnt aber Selbstbestimmt Leben nur einmal und Persönliche Assistenz gar nicht. Es kann als politische Erklärung der frühen 1990er-Jahre betrachtet werden, dem ein deutlich an Rehabilitation orientiertes Paradigma zugrunde liegt. Dieses Behindertenkonzept entspricht nicht dem Paradigma von Gleichstellung, Nicht-Diskriminierung, Inklusion und Unterstützung für selbstbestimmtes Leben, wie es die UN-Konvention meint.

Auf Bundesebene gibt es einige Gesetze, die sich speziell auf behinderte Personen beziehen und explizit deren selbstbestimmtes Leben als Ziel formulieren. Folgende Gesetze sind im Zusammenhang mit Artikel 19 der UN-Konvention von Bedeutung:

2.1 Das Bundespflegegeldgesetz

In § 1 des Bundespflegegeldgesetzes aus dem Jahr 1993 heißt es: "Das Pflegegeld hat den Zweck, in Form eines Beitrages pflegebedingte Mehraufwendungen pauschaliert abzugelten, um pflegebedürftigen Personen soweit wie möglich die notwendige Betreuung und Hilfe zu sichern sowie die Möglichkeit zu verbessern, ein selbstbestimmtes, bedürfnisorientiertes Leben zu führen". Wenn eine Person berechtigt ist, Pflegegeld zu beziehen, hat sie darauf einen Rechtsanspruch und erhält eine direkte Geldleistung, über deren Verwendung sie bestimmten kann. Anspruch auf Pflegegeld haben Menschen mit allen Formen von Behinderung, auch alte Menschen. Das Pflegegeld wird in sieben Stufen ausbezahlt, die Pflegegeldeinstufung dient als Grundlage bzw. als Voraussetzung für viele andere Sozialleistungen für behinderte Menschen. Bei der Einführung des Pflegegeldes haben sich die Länder dazu verpflichtet, die sozialen Dienstleistungen nicht nur auszubauen, sondern auch deren Qualität zu verbessern. Aber "die Tatsache, dass die Länder ihrer Verpflichtung nach qualitativem und quantitativem Ausbau der sozialen Dienste für behinderte Menschen nicht nachgekommen sind, macht es behinderten Menschen in manchen Regionen Österreichs von vornherein unmöglich, Assistenz im erforderlichen Ausmaß einzukaufen" (Brozek 2004).

Immer wieder machen österreichische PolitikerInnen den Vorschlag, das System der Direktzahlungen in Sachleistungen umzuwandeln. Dem liegt meistens die Annahme zugrunde, dass der Missbrauch von Direktleistungen weit verbreitet ist. Für behinderte Menschen wäre die Einführung von Sachleistungen ein Rückschritt, weil ihre Wahlmöglichkeiten dadurch stark eingeschränkt würden.

2.2 Das Bundesbehindertengleichstellungsgesetz

Das Bundesbehindertengleichstellungsgesetz ist seit 2006 in Kraft, in § 1 heißt es: "Ziel dieses Bundesgesetzes ist es, die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen zu beseitigen oder zu verhindern und damit die gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am Leben in der Gesellschaft zu gewährleisten und ihnen eine selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen". Das Gesetz umfasst Kompetenzen des Bundes, daher sind soziale Dienstleistungen der Länder nicht davon betroffen.

2.3 Richtlinien für Persönliche Assistenz am Arbeitsplatz

Im Zusammenhang mit einer Politik für Selbstbestimmtes Leben sind auf Bundesebene vor allem die Richtlinien für Persönliche Assistenz am Arbeitsplatz relevant, die seit 2004 in Kraft sind. Im Rahmen dieser Richtlinien wird Persönliche Assistenz in allen Bundesländern finanziert. Allerdings ist der Anwendungsbereich auf den Arbeitsplatz und auf Personen mit einem hohen Grad der Beeinträchtigung beschränkt.

Auf Bundesebene sind derzeit keine Vorschläge oder Strategien bekannt, selbstbestimmtes Leben von Menschen mit Behinderung in der Gemeinschaft voranzutreiben. In einigen Bundesländern werden aktuell die Behindertengesetze überarbeitet, an manchen Stellen ist dabei ein Einfluss des Selbstbestimmt Leben Paradigmas erkennbar, obwohl das dominante Paradigma immer noch Rehabilitation ist.

Soziale Dienstleistungen für behinderte Menschen sind in Österreich keine Bundesangelegenheit, sondern individuelle Verantwortung der neun Bundesländer. Jedes Bundesland hat sein eigenes Gesetz für die Belange behinderter Menschen. Es gibt beträchtliche Unterschiede bei den Dienstleistungen, die behinderten Menschen zur Verfügung stehen: Diese sind nicht nur vom jeweiligen Bundesland oder von Unterschieden zwischen Städten und ländlichen Regionen abhängig, sondern auch von der Existenz lokaler Selbstbestimmt Leben Zentren, die in einigen Regionen zum Angebot von Persönlicher Assistenz geführt haben.

3 Fortschritt in Richtung Selbstbestimmt Leben

Ideen über das selbstbestimmte Leben behinderter Frauen und Männer sind vor allem von einzelnen Selbstbestimmt Leben Initiativen ausgegangen, die Entwicklung in den einzelnen Bundesländern ist daher sehr unterschiedlich. Die ersten Gruppen starteten Mitte der 1970er-Jahre in Tirol und Wien. Sie haben sowohl die Politik auf Bundes- als auch auf Landesebene deutlich beeinflusst, z.B. beim Bundespflegegeldgesetz, bei der Verfassungsergänzung für Nicht-Diskriminierung oder beim Aufbau der Dienstleistung Persönliche Assistenz.

3.1 Zur Datenlage

Es gibt keine auf ganz Österreich bezogenen wissenschaftlichen Forschungsarbeiten, die sich mit dem Fortschritt des selbstbestimmten Lebens behinderter Menschen befassen. Viel mehr mangelt es über weite Strecken sogar an sehr grundlegenden Informationen: Es gibt z.B. keine veröffentlichten Daten darüber, wie viele behinderte Menschen in mehr oder weniger aussondernden Einrichtungen leben oder wie viele in ihren eigenen Wohnungen, mit Persönlicher Assistenz oder ähnlichen Unterstützungsdiensten leben. Mikrozensusdaten berücksichtigen nur Menschen in privaten Haushalten (vgl. Leitner 2008). Daten über die Lebenssituation von Menschen mit Behinderung in Behinderteneinrichtungen fehlen völlig. Dazu kommt, dass in Berichten der Bundesregierung behinderte Menschen häufig mit der zahlenmäßig sehr großen Gruppe alter Menschen zusammengefasst und betrachtet werden. Z.B. nennt der Bericht zur Lage behinderter Menschen in Österreich nur die Gesamtzahl aller PflegegeldbezieherInnen, ohne nach deren Alter zu differenzieren (vgl. BMASK 2009, 193); dabei sind mehr als 80% der PflegegeldbezieherInnen älter als 60 Jahre (eigene Berechnung). Dieses Vorgehen verzerrt die Aussagen und macht Schlussfolgerungen über die konkrete Lebenssituation behinderter Menschen sehr schwer.

Es liegen keine Zahlen darüber vor, wie viel Geld in Österreich für Behinderteneinrichtungen bzw. für gemeinwesenorientierte Unterstützungsdienste aus-gegeben wird. Bundes- und Landesbudgets über Sozialausgaben lassen darüber keine Schlüsse zu. Es gibt ein gut etabliertes Netz von DienstleisterInnen, die Einrichtungen für behinderte Menschen anbieten, z.B. Wohneinrichtungen oder Beschäftigungstherapien. Viele dieser Einrichtungen haben in den letzten Jahren Impulse aus dem Selbstbestimmt Leben Paradigma aufgenommen und ihre Dienstleistungen dementsprechend erweitert. Z.B. wird ambulante Unterstützung in kleinen Wohneinheiten für bestimmte Gruppen von Menschen angeboten. Manchmal werden auch nur Bezeichnungen oder Begriffe geändert, z.B. AssistentIn statt BetreuerIn, ohne allerdings die grundlegenden Strukturen der Organisation dem Selbstbestimmt Leben Paradigma anzupassen. Daher werden DienstleistungsanbieterInnen im Allgemeinen von nicht-behinderten Personen organisiert und nicht-behinderte Personen sind als BetreuerInnen angestellt, die dann oft für behinderte Menschen sprechen. Die meisten DienstleisterInnen sind als Verein organisiert und treten häufig im Sinne einer NGO als Interessenvertretung für die Anliegen behinderter Menschen ein.

3.2 Deinstitutionalisierung

Es gibt in Österreich keine gezielten Maßnahmen, die vorbeugen, dass behinderte Menschen nicht in Einrichtungen kommen oder dort verbleiben. Die Wahlfreiheit hängt einerseits von der Verfügbarkeit von Dienstleistungen ab, andererseits von der Bereitschaft und der Fähigkeit, für die eigene Freiheit und Unabhängigkeit zu kämpfen. Für die Öffentlichkeit ist es immer noch selbstverständlich und richtig, dass behinderte Menschen in großen Gruppen zusammenleben. Es scheint der Politik kein Anliegen zu sein, diesen Zustand zu ändern. Z.B. wurde in Wien kürzlich eine Pflegegeldergänzungsleistung eingeführt, die nur Personen mit hohem Unterstützungsbedarf in Anspruch nehmen dürfen, die in privaten Haushalten leben. Behinderte Menschen, die in irgendeiner Form von Einrichtung leben, sind davon explizit ausgenommen.[2]

Es gibt keine Daten darüber, wie öffentliche Gelder im Bereich des Wohnens für Menschen mit Behinderung eingesetzt werden. Aber in ganz Österreich existieren immer noch einige sehr große Einrichtungen. Z.B. das Pflegezentrum in Kainbach in der Steiermark mit ca. 600 behinderten und alten Menschen, das Institut Hartheim in Oberösterreich mit ca. 250, das Institut St. Josef in Tirol mit ca. 160 Erwachsenen und Kindern oder das Clara-Fey-Kinderheim in Wien mit knapp 90 behinderten Kindern und Jugendlichen. Es gibt keine Angaben darüber, wie viele behinderte Menschen unter 65 Jahren in Alters- und Pflegeheimen leben.

3.3 Persönliche Assistenz und Forschungsergebnisse

Für die Inanspruchnahme von Persönlicher Assistenz liegt nur eine offizielle Zahl vor: Im Jahr 2009 erhielten österreichweit 308 Frauen und Männer mit Behinderung Persönliche Assistenz am Arbeitsplatz (Bundessozialamt o.J., 17). Zwei in der jüngeren Zeit erschienene Studien haben Persönliche Assistenz Projekte evaluiert, eines in Oberösterreich (vgl. Bacher et al., 2008), das andere in Wien (vgl. Mayrhofer/Sutterlüty 2008). Beide Untersuchungen kommen zu dem Schluss, dass Persönliche Assistenz die Lebensqualität behinderter Menschen signifikant verbessert und empfehlen dringend, dass diese Dienstleistungen fortgesetzt bzw. weiter ausgebaut werden sollten. Ein bemerkenswertes Detailergebnis ist, dass sich Persönliche Assistenz positiv auf den Gesundheitszustand von Menschen mit Behinderung auswirkt und daher die Ausgaben für medizinische Behandlung gesenkt werden können (ebd., 6).

Für den ANED Bericht wurde bei den AnbieterInnen in Oberösterreich, Tirol und Wien direkt nachgefragt, wie viele Männer und Frauen Persönliche Assistenz in Anspruch nehmen (vgl. Flieger 2009). Obwohl Tirol in Bezug auf die EinwohnerInnenzahl das kleinste der drei ausgewählten Bundesländer ist, gibt es hier die meisten AssistenznehmerInnen. Dies dürfte den großen Einfluss der lokalen Selbstbestimmt Leben Initiative widerspiegeln. Die Ergebnisse zeigen, dass in bevölkerungsmäßig großen Bundesländern nur sehr wenige behinderte Menschen mit Persönlicher Assistenz leben. Dies könnte ein Indikator dafür sein, dass die österreichische Behindertenpolitik in der realen Umsetzung nur sehr widerwillig auf das Selbstbestimmt Leben Paradigma reagiert. Zum selben Schluss kommt Ursula Naue, die meint, dass in Österreich das soziale Modell von Behinderung zwar gedacht, aber nicht umgesetzt wird (vgl. Naue 2005).



[2] Vgl. dazu die Informationen des Fonds Soziales Wien: http://behinderung.fsw.at/unterstuetzung_im_alltag/pflegegeldergaenzungsleistung.html

4 Resümee

Die österreichische Behindertenpolitik bzw. die damit real verbundenen Unterstützungsmodelle für behinderte Menschen spiegeln einen langsamen und sehr zögerlichen Wechsel in Richtung Selbstbestimmt Leben Paradigma wider. Es gibt zwar ausgezeichnete einzelne Beispiele für Persönliche Assistenz, aber die allgemein etablierte Unterstützungsstruktur ist über weite Strecken am Rehabilitationsparadigma orientiert. Die wenigen Dienstleistungen, die sich an einem sozialen Modell von Behinderung und am Selbstbestimmt Leben Paradigma orientieren, müssen innerhalb eines medizinisch-rehabilitativ orientierten Gesetzesrahmens reüssieren. Dies ist möglicherweise ein Grund für den langsamen Paradigmenwechsel. Impulse für eine an Selbstbestimmt Leben und Gleichstellung orientierte Behindertenpolitik und für die entsprechenden Unterstützungsmodelle sind bislang von kleinen lokalen Initiativen ausgegangen. Möglicherweise kann die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderung den Paradigmenwechsel in Österreich beschleunigen.

Literatur

Bacher, Johann; Pfaffenberger, Monika; Pöschko, Heidemarie (2008): Persönliche Assistenz in Oberösterreich. Endbericht. Linz: Universität Linz. Im Internet: http://www.persoenliche-assistenz.net/forschung/fb_index.htm

Brozek, Dorothea (2004): The Austrian Long-Term Care Insurance. Im Internet: http://www.independentliving.org/docs7/brozek200409a.html

BMAS (Bundesministerium für Arbeit und Soziales) (1992): Das Behindertenkonzept der österreichischen Bundesregierung. Wien: BMAS. Im Internet: https://broschuerenservice. bmask.gv.at/PubAttachments/behindertenkonzept.pdf

BMSGK (Bundesministerium für Soziale Sicherheit, Generationen und Konsumentenschutz) (2005): Assistance to people with disabilities in the Austrian Social System. Wien. Im Internet: http://www.eu2006.bmsg.gv.at/cms/eu2006EN/attachments/4/6/2/CH0580/CMS113394 6383574/summary.pdf

BMASK (Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz) (2009): Bericht über die Lage behinderter Menschen. Wien: BMASK. Im Internet: https://broschuerenservice.bmask.gv.at/PubAttachments/behindertenbericht.pdf (19.10.2010)

Bundessozialamt: Geschäftsbericht 2009. Behinderung hat viele Gesichter. Wien: Bundessozialamt, o.J. Im Internet: http://www.bundessozialamt.gv.at/basb/Neuigkeiten/Geschaeftsbericht_2009

Flieger, Petra (2009): ANED country report on the implementation of policies supporting independent living for disabled people in Austria. Im Internet: http://www.disability-europe.net/en/countries/Austria;jsessionid=4C8E754E55A5C4E15623BC9799AF162A

Leitner, Barbara (2008): Menschen mit Beeinträchtigung. Ergebnisse der Mikrozensus-Zusatzfragen im 4. Quartal 2007. Statistische Nachrichten 12/2008, 1132-1141.

Mayrhofer, Hemma; Sutterlüty, Marlies (2008): Modellprojekt Persönliche Assistenz (PA). Wien. Endbericht der Begleitforschung. Wien: Kompetenzzentrum für Soziale Arbeit. Im Internet: http://behinderung.fsw.at/export/sites/fsw/behinderung/downloads/PAB_Endbericht_20080331.pdf

Naue, Ursula (2005): Zur Analyse der Behindertenpolitik in Österreich aus dem Blickwinkel der Disability Studies. Behinderte in Familie Schule und Gesellschaft, 5/2005, 82-91. Im Internet: http://bidok.uibk.ac.at/library/beh5-05-naue-analyse.html

Quelle:

Petra Flieger: Zum Stand der Umsetzung von Artikel 19 der UN-Konvention in Österreich

Erschienen in: Petra Flieger, Volker Schönwiese (Hrsg.): Menschenrechte - Integration - Inklusion. Aktuelle Perspektiven aus der Forschung. Bad Heilbrunn: Klinkhardt 2011, S.59-65.

bidok - Volltextbibliothek: Wiederveröffentlichung im Internet

Stand: 22.02.2011

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