Nach Schätzungen der Vereinten Nationen leben weltweit etwa 600 Millionen Menschen mit einer Behinderung. In der Europäischen Union leben zurzeit ca. 37 Millionen behinderte Menschen, dies sind ca. 10% der Bevölkerung, 6-8% der Bevölkerung sind behinderte Menschen im erwerbsfähigen Alter. Weniger als 5% der Menschen sind von Geburt an behindert, die Mehrzahl erwirbt eine Behinderung durch Unfälle oder Krankheiten.^[1] Der Anteil der Menschen mit Behinderung nimmt daher mit steigendem Lebensalter erheblich zu. Viele Menschen werden im Laufe ihres Lebens behindert werden oder einen nahen Angehörigen haben, der behindert ist. Sechzig Prozent der Europäer kennen in ihrem persönlichen Lebensumfeld jemanden, der von Behinderung betroffen ist, 25% der befragten Europäer haben ein behindertes Familienmitglied, jedoch nur 4% einen behinderten Kollegen oder eine behinderte Kollegin.^[2] Behinderung ist also einerseits ein natürlicher Teil der menschlichen Erfahrung, anderseits werden Menschen mit Behinderungen in vielen Lebensbereichen immer noch zu "unsichtbaren Bürgern", da ihnen diese nicht oder nicht ohne erhebliche Behinderungen zugänglich sind. Dies betrifft im besonderen Maße den Arbeitsbereich. In einem Bericht über Menschenrechte und Behinderung an die UN-Menschenrechtskommission^[3] wurde bereits 1993 dargelegt, dass behinderte Menschen zu denen am meisten gefährdeten Gruppen gehören, wenn es um Menschenrechtsverletzungen geht. Diskriminierung von Menschen mit Behinderung findet dabei sowohl spontan als auch strukturell statt: Es gibt z.B. Einwanderungsgesetze, die behinderten Menschen die Immigration verbieten. Schulgesetze, die behinderten Menschen den Zugang zu Regelschulen versagen. Arbeitsgesetze, die bestimmten Behinderungsgruppen die Berufsausübung untersagen. Behinderten Menschen wird durch mangelnde Zugänglichkeit faktisch das Recht genommen sich auf öffentlichen Plätzen zu versammeln, den öffentlichen Nahverkehr zu nutzen oder in bestimmten Betrieben zu arbeiten.^[4]

Die Ausgrenzung behinderter Menschen aus dem allgemeinen Arbeitsmarkt wird nicht nur deutlich, wenn man sich die in den meisten Ländern überproportional hohe Arbeitslosenquote von Menschen mit Behinderung ansieht. So ist in Deutschland beispielsweise die spezifische Arbeitslosenquote von Menschen mit Behinderungen mit über 16 % ca. 60% höher^[5] als die normale Arbeitslosenquote. Da jedoch viele Menschen mit Behinderungen gar nicht in der Arbeitslosenstatistik auftauchen, weil sie z.B. verrentet sind, als nicht vermittlungsfähig gelten oder in Werkstätten für behinderte Menschen arbeiten, wird die tatsächliche Ausgrenzung erst deutlich, wenn man sich die Erwerbsbeteiligung behinderter und nichtbehinderter Menschen im Vergleich ansieht. Es gibt jedoch auf europäischer Ebene keine verlässlichen Daten über die Erwerbsbeteiligung behinderter Menschen. Als erster Hinweis kann gelten, dass beispielsweise im Vergleich zu 64% der BürgerInnen ohne Behinderung, nur 38% der BürgerInnen mit Behinderung im Alter von 16-34 Jahren in der Europäischen Union ein eigenes Arbeitseinkommen haben^[6].

Eine weitere Problematik für den internationalen bzw. europäischen Vergleich von Beschäftigungspolitiken von Menschen mit Behinderungen ist, das es zum Teil sehr unterschiedliche Definitionen von Behinderungen gibt, die zumeist auf spezifischen sozialrechtlichen Bestimmungen der einzelnen Länder beruhen. So sind beispielsweise in einigen europäischen Ländern (z.B. Schweden, Niederlande) Menschen mit einer "Arbeitsbehinderung" berechtigt Supported Employment zu erhalten. Dieser Begriff umfasst neben Menschen mit Behinderungen auch andere Personen mit Zugangsbarrieren zum Arbeitsmarkt. Eine einheitliche Definition von Behinderung in der Europäischen Union gibt es nicht, die Europäische Kommission hat immerhin das Problem erkannt und einen Bericht zu den unterschiedlichen Definitionen von Behinderungen in der EU angefordert.

In den letzten Jahrzehnten ist auf internationaler Ebene ein Wandel des Behinderungsbegriffes von einem stark medizinisch geprägten engen Behinderungsbegriff, der Behinderung als Schädigung einer Person begreift, hin zu einem umfassenden Behinderungsbegriff feststellbar, der Behinderung als Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit, der üblichen Aktivitäten, der gesellschaftlichen Teilhabe einer Person sieht und dabei explizit Umweltfaktoren und personenbezogene Faktoren mit einbezieht. Behinderung ist demnach keine Eigenschaft einer Person, sondern beschreibt die Situation einer Person mit einer Schädigung in ihrer Umwelt. Die neue Definition der Weltgesundheitsorganisation (WHO), die "International Classification of Functioning, Disabilities and Health"^[7] (ICF) vom Mai 2001 berücksichtigt dieses erweiterte Verständnis und schafft einen fortschrittlichen Rahmen mit einem umfassenden Verständnis von Behinderung und Funktionsfähigkeit. Sie löst die alte "International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps" (ICIDH) aus dem Jahre 1980 ab, dass in einem dreistufigen bio-psycho-sozialen Modell, zwischen Schädigung, Funktionsbeeinträchtigung und Behinderung unterschied und noch sehr stark defizitorientiert und personenbezogen war.

Das erweiterte neue Modell rückt schon im Titel von der einseitigen negativen Klassifikation von der Behinderung einer Person ab und ermöglicht die Lebenswirklichkeit von behinderten Menschen besser zu erfassen, indem die Person in ihrer Situation ganzheitlich mit den positiven und negativen Aspekten ihrer Körperfunktionen und -strukturen, ihrer Aktivitäten und Partizipation sowie den Umweltfaktoren und persönlichen Faktoren beschrieben wird.

Die Behinderung einer Person in einer Situation ist bestimmt einerseits durch die Schädigung der Körperfunktionen und -strukturen und andererseits die Beeinträchtigung der Aktivität und Partizipation (Teilhabe) der Person, die von wichtigen Kontextfaktoren wie z.B. Barrieren und Hindernissen in der Umwelt und personenbezogenen Faktoren maßgeblich beeinflusst werden. So können beispielsweise positive personenbezogene Faktoren wie eine hohe Motivation des behinderten Arbeitnehmers oder Umweltfaktoren, wie eine wirkungsvolle Antidiskriminierungsgesetzgebung und das Angebot von Unterstützter Beschäftigung, die Beeinträchtigung einer Person zur Teilhabe am Arbeitsleben beeinflussen und damit zwar nicht ihre Schädigung, aber insgesamt ihre Behinderung reduzieren. Die neue Definition der WHO ermöglicht also sehr differenziert, Bereiche zu definieren in denen Behinderung auftritt und wo Funktionsfähigkeit vorliegt und welche positiven und negativen Aspekte die Behinderung beeinflussen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF):

Überblick über die Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF) der WHO 2001

Das erweiterte Verständnis von Behinderung, das sich in den letzten Jahren entwickelt hat und seinen Niederschlag nun in der neuen ICF findet, geht einher mit einem Paradigmenwechsel in der internationalen Behindertenpolitik.

Die Behindertenrechtsbewegung hat zu einem allmählichen Bewusstseinswandel geführt, dass der Ansatzpunkt für die Veränderung der Lebenssituation von Menschen mit Behinderung nicht wohlfahrtsstaatliche Fürsorge, sondern ein bürgerrechtlicher Schutz vor Diskriminierung sein muss.

In den USA gibt es schon seit vielen Jahren eine starke Behindertenrechtsbewegung, die den Kampf gegen die Diskriminierung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung parallel zum Kampf gegen die Diskriminierung von Menschen aufgrund ihrer Hautfarbe sieht. Ein großer Erfolg der amerikanischen Behindertenrechtsbewegung war die Verabschiedung des Antidiskriminierungsgesetzes AMERICANS WITH DISABILITIES ACT (ADA) im Jahre 1990. Es verbietet die Diskriminierung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung in allen wesentlichen öffentlichen Bereichen wie öffentlich zugänglichen Geschäften, Diensten und Verwaltungen, der Telekommunikation, dem Verkehrswesen und dem Arbeitsleben. Basierend auf diesem Gesetz gibt es in den USA ein individuelles Klagerecht des behinderten Menschen, der sich diskriminiert fühlt. Das Gesetz verpflichtet auch öffentliche und private Einrichtungen, ihre Dienste im Rahmen des Zumutbaren behindertengerecht umzugestalten. Dafür sind teilweise längere Übergangsfristen vorgesehen. Neue Busse und Bahnen müssen rollstuhlgerecht, Flugzeuge und Flughäfen für behinderte Kunden gut nutzbar sein. Gaststätten müssen beispielsweise, wenn dies ohne unzumutbare Kosten möglich ist, in jedem Fall aber bei Umbau oder Neueröffnungen, rollstuhlzugänglich sein. Bewerbungsverfahren müssen zugänglich sein, so muss ein Arbeitgeber beispielsweise im Rahmen des Möglichen dafür sorgen, dass blinden Menschen die Bewerbungsunterlagen in einem für sie lesbaren Format vorliegen oder dass das Bewerbungsgespräch mit einem Rollstuhlfahrer in einem zugänglichen Raum stattfindet.

Solche Maßnahmen erweitern konkret die Lebensräume für Menschen mit Behinderungen und verändern das gesellschaftliche Bewusstsein. Das veränderte Bewusstsein, dass gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung ein Bürgerrecht und keine mildtätige Gabe der Gesellschaft sind, hat also seine Wurzeln in der amerikanischen Behindertenrechtsbewegung.

Die Bewegung hin zu einem rechtebezogenen Ansatz der Chancengleichheit für Menschen mit Behinderungen hat mittlerweile ihren Niederschlag in zahlreichen internationalen Dokumenten und nationalen Verfassungsgeboten zum rechtlichen Schutz vor Diskriminierung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung gefunden. So stellt die Generalversammlung der Vereinten Nationen in ihrer Resolution vom 20. Dezember 1993 Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte auf. Es heißt dort unter anderem^[8]:

Auf Initiative Mexikos und mit Unterstützung der Europäischen Union gibt es auf der Ebene der Vereinten Nationen zurzeit eine Initiative zur Schaffung eines rechtsverbindlichen Instruments zur Förderung und zum Schutz der Rechte und Würde von Menschen mit Behinderung, ähnlich der Frauenrechtskonvention (1979) und der Kinderrechtskonvention (1989). Zur Vorbereitung wurde mit der Resolution 56/168 eine Ad-hoc Arbeitsgruppe bei den Vereinten Nationen eingerichtet.^[9]

In der Europäischen Union ist diese Entwicklung aufgegriffen und bereits am 20.12.1996 eine "Neue Strategie der Europäischen Gemeinschaften zur Chancengleichheit für behinderte Menschen" verabschiedet worden.^[10] "Dieses neue Konzept basiert stärker auf dem Gedanken des Rechts als auf Nächstenliebe und darauf, dass die Gesellschaft sich auf Unterschiede einstellen muss, statt die zwangsweise Anpassung auf eine künstliche Norm zu betreiben"^[11] Nicht die Anpassung des behinderten Menschen sondern die Anpassung der Gesellschaft steht somit im Vordergrund der neuen Behindertenpolitik der Europäischen Union. Dies führt zu einem umfassenden Ansatz von einer Behindertenpolitik basierend auf Bürgerrechten und der Einbeziehung behinderter Menschen statt auf Aussonderung und Ausgrenzung. Das Thema Behinderung ist zu einem Querschnittsthema der Politik der Europäischen Union geworden, dass in allen Politikbereichen (z.B. der Sozial-, Arbeitsmarkt- und Verkehrspolitik) berücksichtigt werden soll, außerdem wurde eine sogenannte Intergroup behinderter Menschen im Europäischen Parlament gegründet. Aufgrund des Artikels 13 des Vertrages von Amsterdam besteht ausdrücklich die Möglichkeit auf Ebene der Europäischen Union Regelungen zu treffen und Maßnahmen zu ergreifen, "um Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen." So sind die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Eingliederung behinderter Menschen in Artikel 21 derEuropäischen Grundrechtecharta vom 18.12.2000 verankert worden. In der Richtlinie für Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 2.12.2000 sind beispielsweise die Mitgliedsstaaten aufgefordert worden, ein Benachteiligungsverbot behinderter Menschen im Arbeitsleben zu erlassen und in der Miteilung der EU-Kommission "Auf dem Weg zu einem Europa ohne Hindernisse" vom 10.5.2000 werden konkrete Maßnahmen zur Beseitigung von Barrieren und Hindernissen im Bereich der Mobilität, Zugänglichkeit, Informationstechnologien und Verbraucherrechten vorgeschlagen. Ein Katalysator für diese Entwicklungen soll nicht zuletzt das Europäisches Jahr der Menschen mit Behinderungen 2003 sein, das übrigens ausdrücklich anlässlich des zehnjährigen Jubiläum der Erklärung der Vereinten Nationen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte ausgerufen wurde. Dies zeigt, wie der Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik aus dem angloamerikanischen Raum über die internationale Ebene in die Behindertenpolitik der Europäischen Union und darüber in die nationale Behindertenpolitik in den Staaten der Europäischen Union Eingang gefunden hat. Diese Entwicklung wird sich in den nächsten Jahren noch verstärkt auswirken, da die Maßnahmen oft erst mit Zeitverzögerung in nationale Politik umgesetzt werden und zunehmend sich auch die Förderpolitik nicht nur auf der Ebene der Europäischen Union auf die neue Behindertenpolitik ausrichten wird. Gemeindenahe Dienstleistungen für behinderte Menschen wie Unterstützte Beschäftigung, ambulante Konzepte der Rehabilitation, persönliche Assistenz und betreutes Wohnen im eigenen Wohnraum passen hervorragend zu der neuen Grundausrichtung auf Selbstbestimmung und umfassende gesellschaftliche Teilhabe behinderter Menschen während es zunehmend schwierig werden wird die Aussonderung von Menschen mit Behinderung in Sondereinrichtungen und Maßnahmen gefördert zu bekommen.

Auch in der Bundesrepublik Deutschland lässt sich der Paradigmenwechsel nachvollziehen. Die Verankerung des Verbotes der Benachteiligung von Menschen aufgrund ihrer Behinderung in Artikel 3 des Grundgesetzes im Jahre 1994 ist ein wichtiger Schritt zur Neuorientierung des gesellschaftlichen Umganges mit Behinderung. Seit dem Jahr 2002 gibt es ein Bundesgesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen und in Folge bereits zahlreiche Landesgleichstellungsgesetze.

Die Gleichstellungsgesetze konkretisieren das Benachteiligungsverbot im Grundgesetz auf Bundes- bzw. Landesebene. Sie definieren Behinderung und Barrierefreiheit und binden zwar zunächst nur die öffentliche Verwaltung, ermöglichen aber z.B. durch das Abschließen von Zielvereinbarung von Behindertenverbänden mit bestimmten Branchen und das Verbandsklagerecht die Barrierefreiheit öffentlich zu thematisieren. Es wird sich zeigen, inwieweit diese Instrumente zu einer konkreten Verbesserung der Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen vor Ort sowie auf Landes- und Bundesebene genutzt werden.^[12]

Auch das seit dem Jahr 2001 neue Sozialgesetzbuch IX zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) setzt einen klaren Schwerpunkt auf Selbstbestimmung und Teilhabe. Für den Bereich der Teilhabe am Arbeitsleben ist beispielsweise in §81 SGB IX das Benachteiligungsverbot im Arbeitsleben in deutsches Recht umgesetzt worden, ein Rechtsanspruch auf Übernahme der Kosten für die notwendige Arbeitsassistenz in § 102 Abs.4 eingefügt und in den §§109 SGB IX werden Integrationsfachdienste und Unterstützte Beschäftigung hinsichtlich seiner Zielgruppe und methodischen Vorgehensweise als Aufgabe von Integrationsfachdiensten verankert. Die zum Teil heftigen Auseinandersetzungen in der Umsetzungsphase und die Versuche der beteiligten Ämter über die Finanzierungsbedingungen und die Bewilligungs- und Zuweisungspraxis die Zielgruppen und den Umfang der tatsächlichen Leistungen teils entgegen dem Gesetzestext defakto wieder einzugrenzen, sollten nicht darüber hinwegtäuschen, dass hier tatsächlich ein Wandel der Behindertenpolitik begonnen hat. Es wird in den nächsten Jahren darum gehen, den Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik konsequent weiter zu betreiben und Stück für Stück die Praxis der Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen auch gegen Widerstände und Beharrungstendenzen entsprechend umzugestalten. Dieser oft langsame Prozess des Wandels der Beschäftigungspolitiken zeigt sich auch auf Ebene der Europäischen Union.

Ein von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebener Vergleich der Beschäftigungspolitiken für behinderte Menschen in der Europäischen Union kommt zu sehr bedenklichen Ergebnissen^[13]:

Auch wenn kein detaillierter Vergleich der Beschäftigungspolitiken in der EU auf einer gemeinsamen Basis möglich ist, so lassen sich jedoch die existierenden Ansätze der Beschäftigungsförderung beschreiben und Trends feststellen^[14]. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über klassische und neuere Beschäftigungspolitiken für behinderte Menschen in der EU. Sie werden in den einzelnen Ländern meist kombiniert, wenn auch mit sehr unterschiedlicher Schwerpunktsetzung angeboten:

Ein wesentlicher Trend ist die Verschiebung der Schwerpunktsetzung von passiven zu aktiven Maßnahmen. In den vergangenen Jahren verschob sich der Schwerpunkt von den passiven Maßnahmen der materiellen Absicherung von behinderten Menschen durch Sozialleistungen z.B. in Form von Erwerbsunfähigkeitsrenten, Sozialhilfe oder Vorruhestandregelungen immer stärker auf Bemühungen "reguläre" Arbeitsverhältnisse behinderter Menschen aufrechtzuerhalten oder durch flexible Eingliederungsmaßnahmen solche Arbeitsverhältnisse zu ermöglichen. Hintergrund war einerseits das erklärte politische Ziel der Chancengleichheit und andererseits der Kostendruck durch die ständig steigenden Sozialausgaben.

Dieser Trend bringt insofern Probleme mit sich, als das die damit zusammenhängenden Veränderungen, wie verschärfte Bedingungen für den Bezug von Sozialleistungen, Leistungskürzungen oder Druck zur Arbeitsaufnahme, häufig von den behinderten Menschen negativ wahrgenommen wurden und oft Widersprüche im Sozialleistungssystem blieben, so dass es sich beispielsweise für bestimmte Personengruppen nicht lohnt zu arbeiten, da sie ab einer bestimmten Summe genauso viel oder gar mehr Sozialleistungen verlieren als sie Einkommen gewinnen (die sogenannte "benefit trap" oder "Beihilfefalle").

Quotenregelung und Antidiskriminierungsgesetzgebung

Ein klassisches Instrument ist die Quotenregelung, die Arbeitgeber verpflichten soll nachzuweisen, dass ein bestimmter Prozentsatz ihrer Arbeitnehmer behindert sind. Sie wird insbesondere in Deutschland, Frankreich, Österreich, sowie teilweise in Griechenland und Italien verwendet. Dagegen setzen das Vereinigte Königreich und einige skandinavische Länder, wie übrigens auch die USA, eher auf den bürgerrechtlichen Ansatz mit Antidiskriminierungsregelungen, die durch entsprechende rechtliche Regelungen einen freien Zugang und das Aufrechterhalten von Arbeitsverhältnissen erreichen wollen sowie Entschädigungen bei nachgewiesener Diskriminierung vorsehen. In der Praxis haben die meisten Länder eine Kombination mehrer Maßnahmen, wobei der Trend zu neuer Antidiskrimierungsgesetzgebung geht. Beide Systeme haben ihre Stärken und Probleme: Es gibt kein Beispiel dafür, dass ein Quotensystem sein theoretisches Ziel erreicht hat und die Anreizfunktion des Quotensystems gilt allenthalben als begrenzt, jedoch werden über die Ausgleichsabgaben Mittel für beschäftigungspolitische Maßnahmen für behinderte Menschen eingenommen. Antidiskriminierungsgesetzgebung sendet eher Botschaften an die Menschen mit Behinderungen und Arbeitgeber als dem Arbeitnehmer insbesondere bei der Aufnahme von Arbeitsverhältnissen ein durchsetzungsfähiges Instrumentarium an die Hand zu geben.

Aufklärungs- und Sensibilisierungskampagnen

Eine weitere aktive Strategie in vielen Ländern sind Aufklärungs- und Sensibilisierungskampagnenwie z.B. die Kampagne "50.000 Jobs für Schwerbehinderte" in Deutschland. In diesen Bereich gehört auch die Auszeichnung von Unternehmen, wie z.B. der "Job-Oskar" in Österreich oder ein Verhaltenskodex zur Beschäftigung behinderter Menschen in Belgien.

Maßnahmen zur Aufrechterhaltung von Arbeitsverhältnissen

Der Aufrechterhaltung bestehender Arbeitsverhältnisse ist ein klassischer Schwerpunkt der Beschäftigungsstrategien in der EU. In den meisten Ländern gibt es gesetzliche Regelungen, die die Entlassung von Arbeitnehmern, bei denen infolge eines Arbeitsunfalls Behinderungen aufgetreten sind, regeln oder es gibt einen besonderen Kündigungsschutz für Schwerbehinderte wie in Deutschland. Das Angebot zur Arbeitsplatzsicherung umfasst z.B. Beratung, materieller und organisatorischer Anpassung des Arbeitsplatzes, praktischer Unterstützung oder Mediation zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber, aber auch frühzeitige Hilfe bei der Arbeitsvermittlung in eine andere Firma. Zunehmend gerät in das Bewusstsein, dass Prävention und frühzeitige Intervention wirksamer und billiger sind als Wiedereingliederungsbemühungen.

Zuschüsse für Arbeitgeber

Zuschüsse für Arbeitgeber, sei es in Form von direkten Zuschüssen zu den Sozialabgaben oder dem Arbeitsentgelt oder indirekt durch besondere Steuervorteile können zwei Funktionen haben. Zum einen sollen sie einen Anreiz zur Einstellung behinderter Arbeitssuchender geben, zum anderen können sie dazu genutzt werden den Produktivitätsunterschied zwischen dem behinderten Kollegen und den nichtbehinderten Kollegen auszugleichen.

Anpassung der Arbeit und des Arbeitsplatzes

Arbeitsplatzanpassungen und technische Hilfsmittel für behinderte Arbeitnehmer sind ebenfalls ein klassisches Instrumentarium der Beschäftigungsförderung behinderter Menschen, das in den meisten europäischen Ländern angeboten wird.

Rehabilitation und Rückkehr an den Arbeitsplatz

In den meisten europäischen Ländern stellt die Rehabilitation einen wichtigen Pfeiler der Beschäftigungspolitik für Menschen mit Behinderungen dar. Traditionell wird die Rehabilitation eher in speziellen Einrichtungen und Maßnahmen angeboten, die meist für bestimmte Behinderungsarten zuständig sind. Der Trend geht eher zu ambulanten, betriebsnahen Rehabilitationsangeboten und zur Ermöglichung der Teilnahme von behinderten Menschen an regulären Berufsbildungs- und Umschulungsangeboten. Eine arbeitsplatzbezogene Qualifizierung ist nach dem Bericht an die Europäische Kommission dann am effektivsten, "wenn sie gut organisiert und Bestandteil eines Prozesses ist, der zu einer dauerhaften und Beschäftigung (an diesem oder einem anderen) Arbeitsplatz führt."^[15] Als weitere Kriterien für sinnvolle Rehabilitationsmaßnahmen werden genannt:

Werkstätten für behinderte Menschen und Integrationsfirmen

Werkstätten für behinderte Menschen konstituieren in einigen Ländern wie z.B. Belgien, Deutschland, Frankreich, Österreich, Großbritannien und den Niederlanden einen mehr oder minder großen Sonderbereich des Arbeitsmarktes. Die Werkstätten verfolgen meist ein doppeltes Ziel: Auf der einen Seite soll den Betroffenen ermöglicht werden einer bezahlten Erwerbstätigkeit nachzugehen, wobei ihr Verdienst in der Regel nicht über ein Taschengeld hinauskommt. Auf der anderen Seite soll die Werkstatt ihnen ermöglichen Fähigkeiten zu erwerben, damit sie langfristig auf den allgemeinen Arbeitsmarkt überwechseln können, was in den meisten Fällen jedoch kaum passiert. Zahlenangaben zu den Übergängen aus Werkstätten für behinderte Menschen sind in den Ländern entweder nicht vorhanden oder sie zeigen vernachlässigbare Werte.

In einer Reihe von europäischen Ländern, werden mittlerweile Sozialunternehmen gefördert, die Menschen mit Behinderungen eine Beschäftigung zu Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes ermöglichen sollen. Beispiele dafür sind die Integrationsfirmen in Deutschland oder Beschäftigungskooperativen in Italien. Diese Sozialunternehmen werden meistens nicht von behinderten Menschen, sondern von nichtbehinderten Menschen oder Behindertenorganisationen gegründet. Es gibt jedoch auch unterschiedliche Versuche, die Selbstständigkeit und Unternehmensgründung von behinderten Menschen zu fördern.

Individuell zugeschnittene Dienstleistungen

Die aktiven Maßnahmen einer Beschäftigungspolitik für behinderte Menschen umfassen z.B. eine individuelle Unterstützung bei der Stellensuche und Bewerbung, die Möglichkeit von Arbeitserfahrungen auch durch die verstärkte Nutzung von Zeitarbeit. Eine besondere Rolle nehmen sogenannte "maßgeschneiderte Angebote", dies sind individuell zugeschnittene Dienstleistungen ein. Diese Dienstleistungen sollen die unterschiedlichen Erfordernisse des Einzelnen wie Unterstützung bei der Stellensuche, Ausbildung von Fähigkeiten, Einkommensbeihilfe, Wohnung in Sinne des "Case-Management" parallel, häufig über eine einzige Anlaufstelle geregelt werden. Mit Hilfe eines individuellen Assistenzplans sollen die notwendigen Angebote koordiniert werden, beispielsweise der körperlichen und psychologischen Rehabilitation, Vermittlung der Fertigkeiten für eine Stellensuche, Ausbildung, Arbeitserfahrung oder Unterstützte Beschäftigung.

Als Beispiele von maßgeschneiderten Angeboten werden auch die Integrationsfachdienste in Deutschland oder die Arbeitsassistenz in Österreich explizit genannt.

Das Konzept des individuellen Zuschnitts und der Verknüpfung unterschiedlicher Problemfelder und der Reduktion der Ansprechpartner genieß theoretisch höchste Anerkennung bei allen Beteiligten in den Ländern, hat aber in der Praxis mit erheblichen Umsetzungsproblemen zu kämpfen habe. Folgende, auch für Deutschland zutreffende, Problembereiche werden dabei in dem Bericht für die Europäische Kommission genannt^[16]:

Der Europäische Sozialfond (ESF) ist das wichtigste Finanzierungsinstrument mit dem die Europäische Kommission ihre Beschäftigungspolitik für behinderte Menschen umsetzten möchte. Im Planungszeitraum 1994-1999 wurden im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Employment eine Vielzahl von innovativen Maßnahmen zur Verbesserung der Teilhabe von behinderten Menschen am Arbeitsleben gefördert. Einer der vier Bereiche der Initiative, HORIZON, hatte explizit Menschen mit Behinderungen als Zielgruppe. Insgesamt sind es ca. 1700 Projekte, die ESF-Mittel im Rahmen von HORIZON erhielten. Für die Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung in Europa war diese Förderung ein entscheidender Motor. Über die ESF und HORIZON Förderung erhielten viele Supported Employment Modellprojekte in Europa einen wesentlichen Teil ihrer Förderung. So sind in Deutschland in der ersten Förderphase 1992-1994 beispielsweise die Hamburger Arbeitsassistenz und der FEB in Reutlingen durch das HORIZON Programm gefördert gewesen, Mitte der neunziger Jahre sind beispielsweise die Integrationsfachdienste in Westfalen-Lippe oder die Arbeitsassistenz in Österreich mit Mitteln aus dem ESF aufgebaut worden und in der letzten Förderphase 1998-2000 sind z.B. das Modellprojekt zur "Qualitätssicherung- und Qualitätsentwicklung in Integrationsfachdiensten"^[17] oder das Projekt "Unterstützte Beschäftigung 2000" der Bundesarbeitsgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung (BAG UB) durchgeführt worden, das eine Berufsbegleitende Qualifizierung für Integrationsberater entwickelte und erprobte und bundesweite Netzwerkarbeit in diesem Bereich leistete.

Durch das dritte Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Chancengleichheit und Integration Behinderter HELIOS II 1993-1996 wurden zahlreiche Kontakte zu aktiven Personen und Organisationen in diesem Bereich geknüpft. So gab es innerhalb dieses Austauschprogramms die HELIOS Arbeitsgruppe 10, die sich mit dem Thema Supported Employment beschäftigte und die eine europaweite thematische Auseinandersetzung mit dem Konzept und wertvolle Kontakte für die europaweite Vernetzung von Supported Employment Projekten mit sich brachte.

Eine beachtliche Anzahl von Projekten, die sich mit Menschen mit Behinderungen befassten wurde außerdem im Rahmen verschiedener Mainstream-Programme wie LEONARDO DA VINCI, SOKRATES, GESUNDHEITSFÖRDERUNG, DAPHNE, PRINCE, PHARE und TACIS gefördert. So wurden beispielsweise im LEONARDO Programm die berufliche Qualifizierung von Menschen mit geistiger Behinderung in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes oder die Entwicklung von Qualitätskriterien in Unterstützter Beschäftigung aus Sicht der verschiedenen Beteiligten im QUIP Projekt^[18] gefördert.

In der neuen Gemeinschaftsinitiative EQUAL (2000-2006) geht es zielgruppenübergreifend um die Bekämpfung jeglicher Form von Diskriminierung und Ungleichbehandlung im Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt. Auch an dieser Gemeinschaftsinitiative sind Projekte aus dem Bereich Supported Employment bezogen. Ein Beispiel ist die EQUAL Entwicklungspartnerschaft: "Keine Behinderung trotz Behinderung" an der die BAG UB beteiligt ist.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass ohne die Förderungen von Modellprojekte aus dem Europäischen Sozialfonds die schnelle Ausbreitung und Etablierung von Supported Employment in vielen europäischen Staaten nicht möglich gewesen wäre.

Ausgehend von dem geschilderten Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik und dem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung im Arbeitsleben ist Unterstützte Beschäftigung (Supported Employment) ein wertegeleiteter methodischer Ansatz zur beruflichen Integration von Menschen mit Behinderungen, der die notwendigen Unterstützungsmöglichkeiten umfasst, damit Menschen mit und ohne Behinderung unabhängig von Art und Schwere der Behinderung gemeinsam in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes arbeiten und lernen können^[19]. Unterstützte Beschäftigung ist bezahlte Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt mit anfänglicher, zeitweiser oder dauerhafter Unterstützung. Es geht darum, gerade für Menschen mit Behinderung, die traditionell als »nicht vermittlungsfähig« auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt gelten, geeignete ambulante Unterstützungsmöglichkeiten als Alternative zur Werkstatt für behinderte Menschen zu schaffen. Der Ansatz wurde in den USA zunächst für Menschen mit Lern- und geistiger Behinderung entwickelt, aber bald auch für Menschen mit erworbenen Hirnschädigungen, Autismus, Körper- und Mehrfachbehinderungen sowie in modifizierter Form für Menschen mit psychischer Behinderung angewandt.

Die Zielgruppen haben sich im Laufe der Entwicklung weiter erweitert, so wird Unterstützte Beschäftigung in einigen Ländern mittlerweile auch bei Jugendlichen mit starken sozialen Problemen z.B. nach Haftentlassung oder Drogenentzug, bzw. Migranten oder behinderten Langzeitarbeitarbeitslosen eingesetzt.

Unterstützte Beschäftigung ist ein methodischer Ansatz mit einer bestimmten Vorgehensweise und methodischen Elementen, die jedoch im Einzelfall zu einer "maßgeschneiderten Maßnahme", einer individuell zugeschnittenen Dienstleistung ausgestaltet werden.

Unterstützte Beschäftigung umfasst eine

- Individuelle Berufsplanung mit der Erstellung eines Fähigkeitsprofils

- Individuelle Arbeitsplatzsuche bzw. Unterstützung bei der Suche des Arbeitsplatzes

- Vorbereitung des Arbeitsverhältnisses

- Betriebliche Unterstützungsphase

- Weitergehende Unterstützung, psychosoziale Betreuung je nach Bedarf von gelegentlicher Krisenintervention bis zu dauerhafter Unterstützung am Arbeitsplatz

Unterstützte Beschäftigung ist eine ambulante Organisationsform der beruflichen Rehabilitation und der Unterstützung von Menschen mit Behinderungen im Arbeitsleben. Im Gegensatz zu traditionellen Rehabilitationsmaßnahmen setzt Unterstützte Beschäftigung auf

Supported Employment wurde Ende der 70er- und Anfang der 80er-Jahre in den USA entwickelt und hat sich mittlerweile in vielen Ländern der Welt (z.B. Kanada, Australien, Hong Kong und Europa) mit großem Erfolg als neuer Ansatz der beruflichen Rehabilitation etabliert.

In den USA wurden durch Supported Employment bis Mitte der 90er-Jahre über 150.000 Menschen mit Behinderung von über 3.700 Diensten und Einrichtungen in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes unterstützt^[20], dies sind ca. 10-20% der insgesamt im Arbeitsleben unterstützten Menschen mit Behinderungen. Nachdem es seit der gesetzlichen Verankerung 1986 zunächst einen rapiden Wachstum gegeben hatte, hat sich die quantitative Entwicklung seit Mitte der neunziger Jahre verlangsamt und zu einer Plateaubildung geführt, da staatliche Fördermittel nicht mit letzter Konsequenz in integrative Maßnahmen umgesteuert wurden^[21]. Allerdings lässt sich durch die zunehmende Professionalisierung und die Nutzung von neuen Methoden wie die Unterstützung von kollegialer Unterstützung im Betrieb (natural supports) und persönlicher Zukunftsplanung eine Verbesserung der Qualität der unterstützten Arbeitsverhältnisse feststellen.^[22]

In Europa gibt es Supported Employment, mit ersten Vorläufern in den achtziger Jahren, seit Anfang der neunziger Jahre, wobei ab Mitte der neunziger Jahre in vielen Ländern eine sprunghafte quantitative Entwicklung bis hin zur flächendeckenden Einführung erkennbar war. In Irland und Großbritannien waren dabei die amerikanische Entwicklung von Supported Employment auch durch die sprachliche Gemeinsamkeiten eher aufgenommen worden und bis auf einige Ausnahmen (Frankreich, Belgien, Dänemark) verlief die Ausbreitung von Supported Employment in Europa von West nach Ost. In Irland, dem Vereinigten Königreich (England & Wales, Schottland und Nordirland), den Niederlanden, Deutschland, Norwegen, Portugal, Spanien, Norditalien (mit einer eigenen Tradition) gab es früher größere Modellprojekte in Supported Employment, es folgten Österreich, Schweden, Finnland, Island ab Mitte der neunziger Jahre und mittlerweile gibt es erste Projekte in Griechenland, Zypern, Malta, Estland, Ungarn, Slowenien, der Slowakei und der Tschechischen Republik.

Im Jahre 1993 wurde die European Union of Supported Employment (EUSE) als europäisches Netzwerk in diesem Bereich gegründet. Seither wurden alle anderthalb bis zwei Jahre internationale Konferenzen^[23] abgehalten, die zu dem wesentlichen Austauschforum für Supported Employment in Europa wurde. Die sechste EUSE-Konferenz fand gerade vom 21.-23.5.2003 in Helsinki statt, die nächste wird vom 15.-18.6.2005 in Barcelona stattfinden.

In einer Reihe von europäischen Ländern ist Supported Employment mittlerweile offizieller Teil der Beschäftigungspolitik für behinderte Menschen geworden, gesetzlich verankert oder zumindest regelhaft gefördert und flächendeckend ausgebaut, während es in anderen Ländern zwar einen relativ weiten Verbreitungsgrad aber noch keine landesweite Verankerung gibt und sich eine dritte Gruppe vor allem in den Beitrittsländern in Osteuropa und Südosteuropa noch in der Pionierphase befinden.

Eine relativ große Anzahl von Supported Employment Diensten gibt es in Irland (über 40), England und Wales (ca. 200), Schottland (über 100), den Niederlanden (Begeleid Werken, gesetzliche Regelung, weite Verbreitung), Deutschland (gesetzliche Regelung, über 180 Integrationsfachdienste), Österreich (Arbeitsassistenz, Job Coaching eigene Maßnahme; gesetzliche Regelung, über 100 Arbeitsassistentenstellen), Norwegen (Arbeid med Bistand, gesetzliche Regelung, 321 Job Coachs), Schweden (SIUS, 225 Job-Coachs angestellt beim Arbeitsmarktservice), Finnland (über 20 Dienste), Spanien (über 55 Dienste), Portugal (über 100) während es in Griechenland, Zypern, Malta, Estland, ,Ungarn, Slowenien, der Slowakei und der Tschechischen Republik erst wenige Supported Employment Projekte gibt, die oft noch unter schwierigen Bedingungen, ohne gesicherte Förderung in ihren Ländern Pionierarbeit leisten.

Folgende Trends lassen sich zurzeit in der Entwicklung von Supported Employment in Europa ausmachen:

Supported Employment gibt es mittlerweile in den meisten Ländern Europas. In vielen Ländern ist der Übergang von den ersten Modellprojekten zum gesetzlichen Regelangebot geschafft, insgesamt hat es seit Mitte der neunziger Jahre in vielen Ländern eine sprunghafte quantitative Ausweitung von Supported Employment gegeben.

Eine Schlüsselstellung für den Erfolg von Unterstützter Beschäftigung kommt der Qualifizierung der Fachkräfte zu. In einigen Ländern (z.B. Norwegen, Finnland, Irland, im Vereinigten Königreich, Deutschland, Spanien, Portugal, Tschechische Republik) wurden gezielte Qualifizierungsangebote in Unterstützter Beschäftigung (z.B. das Diploma in Supported Employment oder die Berufsbegleitende Qualifizierung für Integrationsberater/innen in Unterstützter Beschäftigung der BAG UB) entwickelt. Dennoch haben viele Fachdienstmitarbeiter ihre Tätigkeit ohne hinreichende Zusatzqualifikation aufgenommen.

In einigen Ländern wurde in Modellprojekten mit der Entwicklung von Qualitätsstandards in Unterstützter Beschäftigung begonnen (z.B. in Deutschland^[24], Finnland, Norwegen oder im Rahmen von europäischen Projekten wie Inclusio, QUIP). Das europäische QUIP Projekt^[25] mit Partnern aus Österreich, England, Spanien, Norwegen, Ungarn und der Tschechischen Republik hat jüngst in einem LEONARDO Projekt auf europäischer Ebene Qualitätskriterien aus Sicht der verschiedenen Prozessbeteiligten entwickelt und ein Evaluationshandbuch dazu veröffentlicht. In fast allen Ländern fehlt jedoch ein über die Modellprojekte hinausgehendes flächendeckend praktiziertes Qualitätsmanagementsystem.

Die Zielgruppe in Unterstützter Beschäftigung hat sich ausgehend von Menschen mit Lernschwierigkeiten und psychischen Behinderungen zu allen Menschen mit Behinderungen ausgeweitet. Dabei besteht in einigen Ländern die Gefahr, dass die ursprüngliche Zielgruppe, nämlich Menschen mit signifikanter Behinderung wieder ausgegrenzt werden, da die notwendige intensive Unterstützung nicht mehr zur Verfügung steht und möglichst hohe Vermittlungszahlen erreicht werden. Es ist muss in einigen Ländern zurzeit immer wieder deutlich gemacht werden, dass Unterstützte Beschäftigung mehr als die Vermittlung eines Arbeitsplatzes ist und nicht allgemein mit der Beschäftigung von Menschen mit Behinderung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt gleichzusetzen ist.

Auf der anderen Seite bietet der methodische Ansatz von Unterstützter Beschäftigung auch sinnvolle Möglichkeiten andere Personengruppen mit "Arbeitsbehinderungen" wie Personen mit schwerwiegenden sozialen Problemen (z.B. Jugendliche nach Gefängnisaufenthalt, Drogenabhängigkeit etc.) (Norwegen) oder Migranten (Finnland, Schweden) durch Job Coaching erfolgreich in Betriebe einzugliedern.

Ein wichtiger Trend auf europäischer Ebene ist es, die Nutzer der Dienste sowohl im Sinne von Selbstbestimmung und Nutzerkontrolle stärker in die Gestaltung des Unterstützungsprozesses als auch z.B. über systematische Nutzerbefragungen und Fokusgruppen in die Qualitätssicherung einzubeziehen.

Es gibt jedoch auch eine ganze Reihe von Problembereichen, die sich in vielen Ländern in Supported Employment ausmachen lassen:

Die Finanzierung von Supported Employment bleibt in vielen Ländern ein Problem. In einigen Ländern gibt es zwar mittlerweile (wie in Deutschland) gesetzliche Regelungen, doch reicht die Finanzierung oft nicht aus die Zielgruppen mit einem höheren Unterstützungsbedarf zu erreichen. In anderen Ländern fehlen immer noch gesetzliche Regelförderungen, so dass sie weiterhin von Projektmitteln abhängig sind. Erschwerend kommt hinzu, dass die Zuständigkeiten oft zwischen verschiedenen Behörden zersplittert sind. In kaum einen Land gibt es bisher einen systematischen Umbau der Unterstützungssysteme und eine damit verbundene Umsteuerung von Mitteln aus Sondereinrichtungen in integrative, gemeindenahe Angebote wie Unterstützte Beschäftigung.

In fast allen europäischen Ländern ist es ein Problem, dass Menschen mit Behinderungen bei Arbeitsaufnahme ab einer bestimmten Verdienstgrenze Sozialleistungen und besonderen Versicherungsschutz z.B. in der Renten- oder Krankenversicherung verlieren, so dass sie kaum mehr oder sogar weniger erhalten als vorher (sog. Beihilfefalle). Dies führt dazu, dass beispielsweise in Großbritannien Supported Employment im Wesentlichen auf den Zuverdienstbereich beschränkt bleibt. In Norwegen ist dagegen eine flexible Kombination von Lohn und Erwerbsunfähigkeitsrente möglich.

In einigen Ländern gibt es eine starke quantitative Ausrichtung auf Vermittlungszahlen, dies führt häufig zu einer Zielgruppenverschiebung, bei der Zielgruppen mit einem umfangreicheren Unterstützungsbedarf herausfallen.

In einigen Ländern gibt es sehr kurze Zeiträume für Unterstützung (z.B. nur 6 Monate) während in anderen Ländern problemlos eine Unterstützung bis 3 Jahre oder sogar dauerhaft möglich ist. In vielen Ländern ist jedoch gerade die Absicherung einer ggf. notwendigen dauerhaften Unterstützung im Betrieb Menschen ein Problem, während in Werkstätten für behinderte Menschen in der Regel die notwendige personelle Unterstützung ein Arbeitsleben lang gezahlt wird.

Obwohl bereits in vielen Ländern Qualifizierungen in Unterstützter Beschäftigung entwickelt wurden und angeboten werden, haben die Mitarbeiter in den Fachdiensten oft keine entsprechende Zusatzausbildung, Weiterbildungskosten werden oft nicht übernommen und eine entsprechende Zusatzqualifikation wird noch nicht als Qualitätsstandard von den Trägern eingefordert.

Die Fluktuation der Mitarbeiter in den Diensten ist häufig sehr hoch, was auf schlechte Arbeitsbedingungen schließen lässt. Durch die hohe Fluktuation gehen den Diensten häufig gerade aufgebaute Kontakte und erworbenes Know-how verloren.

Dadurch dass es meist keine einheitlichen Qualitätsstandards gibt, variieren die Dienstleistungsqualität und die Ergebnisse der Dienste zum Teil erheblich. Hinzu kommt, dass der Übergang vom Modellprojekt zur Regelförderung häufig mit einer Reduzierung der Mittel einherging und beim flächendeckenden Aufbau der Dienste Träger den Zuschlag erhalten haben, deren Kerngeschäft und Herz eher in traditionellen Bereichen der Qualifizierungsmaßnahmen und Sondereinrichtungen schlägt. Hinzu kommt, dass im Gegensatz zu Modellprojekten neue Mitarbeiter diese Aufgabe eher als einen gewöhnlichen Job als eine Pionieraufgabe sehen. Solche Faktoren haben in einer Reihe von Fällen zu beobachtbaren Qualitätsverlusten gegenüber der Modellphase geführt. Eine weitere Professionalisierung mit einer europaweit vergleichbaren Zusatzausbildung und einheitlichen Qualitätsstandards sind dringend erforderlich.

Die internationale Entwicklung von Unterstützter Beschäftigung und ihre schnelle Verbreitung in den letzten Jahren stehen im Kontext eines Paradigmenwechsels in der Behindertenpolitik und einer neuen Beschäftigungspolitik für behinderte Menschen in der Europäischen Union. Unterstützte Beschäftigung basiert auf dem aufgezeigten Paradigmenwechsel und damit einer veränderten Sichtweise von Behinderung und davon, wie Einrichtungen der beruflichen Rehabilitation ihre Unterstützung anbieten sollten. Menschen mit Behinderungen als Menschen mit Fähigkeiten zu sehen und durch neue, ambulante Unterstützungsangebote die strukturellen Voraussetzungen zu schaffen, dass sie diese Fähigkeiten auch im Arbeitsleben in regulären Betrieben an der Seite von nichtbehinderten Kollegen einbringen können, ist der zentrale Ausgangspunkt von Unterstützter Beschäftigung. Nur in diesem Kontext erhält das Konzept der Unterstützten Beschäftigung sein innovatives Potential, andernfalls droht es zu einer Fortsetzung des alten an der Behinderung und Defiziten orientierten Maßnahmenparadigmas mit einer neuen Maßnahme zu werden. Unterstützte Beschäftigung hat als eine gemeinde- und vor allem betriebsnahe individuell zugeschnittene Dienstleistung das Potential zu einer wesentlichen Strategie der beruflichen Eingliederung für die Menschen mit einer Arbeitsbehinderung zu werden, die ohne diese Hilfen keine Arbeit finden bzw. sie schnell wieder verlieren würden. Dafür muss aber in den nächsten Jahren konsequent an der Professionalisierung durch Qualifizierung der Fachkräfte und kontinuierliche Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung gearbeitet werden, außerdem sind für einen Umbau zu einem gemeindenahen und integrativen Unterstützungssystem zur Ermöglichung der Teilhabe in allen Lebensbereichen auch eine entsprechende Umsteuerung der Fördermittel notwendig.

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Quelle:

Stefan Doose:Unterstützte Beschäftigung im Kontext von internationalen, europäischen und deutschen Entwicklungen in der Behindertenpolitik.

Erschienen in: Impulse (2003), H.27, S.3-13

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Stand: 03.02.2005